第八章 我國建立公私協力天然災害保險相關問題及法制化建議
第二節 我國天然災害保險制度之強制性分析
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險制度不僅協助維持受災者基本生活，亦增進整體社會對災害之復原能 力。對於個人來說，保險給付提供災後所需資金，協助穩定經濟生活；對 於社會而言，事先建立保險制度投資人力及資本（如工程建築、土地使用 管理、保險理賠人力及服務），能夠支持生活環境與社會系統之復舊。
第三項 降低政府災害救助公共支出之可能性
非保險之災害補償計畫，如事前設置結構性補償基金與事後特設專案 補償（或臨時性補償），無論事前或事後補償計畫，資金均來自政府稅收 公共預算，政府的財政水平容易因天災巨災風險而波動。保險機制具有穩 定政府鉅額災害救助經費支出之功能，平穩未來現金流量之效果。氣候變 遷帶來災害經濟損失波動增加，運用事前繳交保險費，以及再保險與資本 市場風險分散機制，可以穩定損失波動7。
由於災害救助經費主要來自公共預算，天然災害保險制度可以作為 政府事前設置補償基金或事後特設專案補償之替代方案，降低氣候變遷 下不斷增加的災後重建成本，減輕政府財政責任8。保險不僅減輕天然災 害發生時政府預算不確定性，且可加快災後經濟復甦速度9。又藉由保險 事前籌集補償災害損失所需資金，較事後公共預算救助更有效率，而保 險理賠給付較為快速，亦可避免政治上的爭辯與決策干擾，進而扭曲與 延遲救助10。由於保險機制相對災害救助有效率，考量減少對政府災害救 助需求之可能性，建立天然災害保險制度代替事前設置補償基金或事後 特設專案補償；長遠來看，政策目的是希望降低對於災害救助公共支出 之依賴。
第二節 我國天然災害保險制度之強制性分析
國外天然災害保險制度往往帶有強制意味或具準強制性。如強制保 險人擴大承保，任意財產保險之要保人有義務交付天災保險費；或立法 明定特定區域族群之保險義務。於規劃我國天然災害保險時，須於合憲
7 Peter Hoeppe & Eugene N. Gurenko, Scientific and Economic Rationales for Innovative Climate Insurance Solutions, in Climate Change and Insurance: Disaster Risk Financing in Developing Countries 607, 613 (Eugene N. Gurenko eds., 2006).
8 Eugene N. Gurenko, The Role of Government in Provision of Catastrophe Insurance, in Asian Catastrophe Insurance 255, 267 (Charles Scawthorn & Kiyoshi Kobayashi ed., 2008).
9 Eugene N. Gurenko, Introduction and Executive Summary, in Climate Change and Insurance:
Disaster Risk Financing in Developing Countries 600, 602 (Eugene N. Gurenko eds., 2006).
10 European Insurance and Reinsurance Federation, Reducing the Social and Economic Impact of Climate Change and Natural Catastrophes: Insurance Solutions and Public-Private Partnerships, June 2007, at 29,
http://www.insuranceeurope.eu/uploads/Modules/Publications/Climate%20Change%20report%20 final.pdf (visited Apr. 22, 2015).
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基礎上探究制度之強制性議題。
第一項 憲法上基本權之衝突及價值權衡
基本權是客觀的價值秩序或價值體系，價值是對內在的也是含有目 的之價值，不僅對立法與行政部門有限制（拘束國家機關之效力），亦具 有目標意義上應遵循的價值11。位階越高的法益，國家所負的保障義務越 重大，正如同人的生命在憲法的秩序中，具有最高的價值，是人性尊嚴 的生命基礎，亦是一切其他基本權之前提12。
自由權是一項消極權利，要求國家不作為的權利，不受國家非法干 涉，且自由權與個人主義相契合。財產權在權利本質上即屬自由權，不 同於社會權要求國家積極作為的權利。自由權保障個人既有，不容國家 過度干涉之權利，是對於個人既有狀態之保障，賦予個人主觀權利，經 由司法程序要求停止侵害自由權，個人得以主張對抗國家公權力侵害。
現代市民國家憲法以自由權為核心，再吸收社會權觀念，作為積極主動 的社會措施，恢復經濟秩序與社會秩序13。現代基本權發展不僅僅強調絕 對自由權之保障，基本權的發展趨勢亦從自由權到社會權14，一方面強調 個人自由與財產保障，另一方面對國家干涉經濟自由有所規定15。換言 之，法治原則下國家不得干涉人民自由，而社會福利原則下國家又積極 介入人民生活，故而出現衝突16。在自由權與社會權兩者相衝突之情況 下，應考量個案因素，權衡解決17。
強制保險使得保險當事人一方或雙方不能完全遵照自己意願抉擇，
無其他選擇可能性，係依據法律要求必須供給保險或購買保險，從而進 入保險關係。本文從強制保險人供給保險與強制要保人投保兩個面向論 述合憲性，亦即在增進公共利益價值與基本權財產自由之間做一權衡取 捨。國家若基於「協助維持受災者基本經濟生活」、「增進社會復原能力」、
「降低災害救助公共支出」等社會公益價值，強制保險人承保或要求人 民投保，會干預基本權主體（保險人或要保人）支配財產與自由，有違 對物自由利用之經濟上財產價值保障。憲法第 23 條為基本權限制之授
11 吳庚，憲法的解釋與適用，三民，2004 年 6 月三版，頁 112。
12 同上註，頁 113。
13 大須賀明著，林浩譯，生存權論，頁 14，2001 年 6 月初版。
14 李惠宗，憲法要義，元照，2012 年 9 月六版，頁 95-96。
15 法治斌、董保城，憲法新論，元照，2010 年 9 月四版，頁 515。
16 吳庚，同註 11，頁 113。
17 法治斌、董保城，同註 15，頁 92。
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權，必須衡量私益（基本權主體）與公益（維持社會秩序、增進公共利 益）之間的價值位序，此涉及價值衡量問題，當所欲維護之公益價值高 於基本權所保障之私益價值，限制人民自由與權利即具正當性18。從經濟 分析邏輯之成本觀點，亦可對憲法基本權價值優先順序做出取捨，當增 進社會公益之成本高於保障基本權主體財產自由之成本，或可對財產自 由做較為周全的保護，其取捨準則在於「成本較低」19。以下分別探討強 制保險人供給保險與強制要保人投保兩面向之合憲性。
第二項 強制保險人供給保險之合憲性檢驗 第一款 基本權主體：私法人基本權利之保障
憲法規定人民得獨立主張基本權利，基本權利之保障對象原係自然 人，而私法人乃法律所創設之權利主體，是否仍受憲法基本權保障？國 內私法人分為社團法人與財團法人，前者係人之結合，性質上並不衝突，
可受保障；後者係為財產之結合。學理上認為，國內私法人可作為基本 權主體，但性質上專屬自然人之人權，基本權之內容與自然人不可分者，
如宗教信仰自由、男女平等權、參政權、生命、健康、家庭與婚姻之基 本權，與國內私法人無關；反之可分離者，如財產權、營業權、出版自 由權、要求法院審理權等，國內私法人可得享有20。凡基本權性質與國內 私法人相符合，適用上不致產生衝突者，國內私法人均可主張，無論係 社團法人或財團法人。至於國外私法人之權利保障，須視個別情況，如 國外公司不得主張營業自由，卻享有訴訟權保障（專利或商標訴訟）21。 原則上，以外國自然人所享有之權利為準，凡外國自然人得主張者，外 國私法人亦得主張22。
大法官解釋釋字第 400 號解釋文指出，財產權旨在確保個人依財產 之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，財產權之存續保障功 能係保障財產依現狀繼續存在並作為財富而利用，保障既有財產、經營 的成果與經營活動本身23。是以，在強制保險人供給保險之情況，凡屬國 內保險人、已在國內合法營業之國外保險人，其營業自由、經營自由仍
18 吳庚，同註 11，頁 114。
19 熊秉元，法學的經濟思惟，華藝學術，2013 年 4 月初版，頁 332-333。
20 陳新民，憲法導論，新學林，2008 年 10 月修訂六版，頁 56；李惠宗，同註 14，頁 109；法 治斌、董保城，同註 15，頁 160；吳庚，同註 11，頁 143。
21 李惠宗，同註 14，頁 109。
22 黃啟禎、李文郎，天然災害救助措施之研究，行政院研究發展考核委員會委託研究報告
（RDEC-RES-089-022），2000 年 12 月，頁 57。
23 吳庚，同註 11，頁 250。
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應受到保障，對於財產權、營業權之限制必須有阻卻違憲之事由。
第二款 形式合法：法律保留與授權明確原則
政府所推動之政策必須有法律明文依據，依循依法行政原則處理或 執行干預人民生活措施。沒有法律授權政府機關即不能合法作成行政作 為。國家對人民權利之限制，必須先以法律為之，亦即法律保留，係屬 國家權力形式之合法性24。依侵害保留（干涉保留）學說，凡屬於侵害或 干涉事項即屬法律保留之對象25。
法律保留分為國會保留、法律授權之行政命令保留。國會保留須由 法律規定，不得授權行政命令加以規定。此於憲法第 23 條規定國家限制 人民基本權，應以法律規定。又依據中央法規標準法第 5 條、第 6 條規 定，應以法律規定之事項，不得以命令定之。由行政命令規定者，該行 政命令無效。屬於國會保留者，包括憲法明文直接以法律規定者（如憲 法第 8 條、19 條）、涉及基本權受到重大侵害者（重大侵害有賴司法實 務形成）、涉及實體權利本身內涵（如保險給付請求權消滅時效）26，尊 重立法者對抽象法秩序第一次形成權27。縱使藉由法律加以限制，法律本 身仍須符合明確性原則28。對基本權形成侵害性或干預性作用之立法措 施，須明白、正確可資遵循29。是以，強制保險人供給天然災害保險，限 制保險人核保營業自由與財產權，自當屬國會保留且須合於法律明確性 原則。
限制基本權亦得由法律授權法規命令加以規定，此為授權發布法規 命令之明確性。大法官近年來揭櫫授權明確性原則30，授權明確性原則乃 憲法上法治國原理所導出之原則，與法律保留原則相輔相成31。法律授權 訂定命令為補充規定，授權事項如涉及規制人民權利義務者，授權之目
24 李惠宗，同註 14，頁 116。
25 吳庚，行政法之理論與實用，三民，2012 年 9 月增訂十二版，頁 86。
26 參見司法院大法官解釋釋字第 474 號理由書：「公務人員保險法第十四條規定，公務人員參
26 參見司法院大法官解釋釋字第 474 號理由書：「公務人員保險法第十四條規定，公務人員參