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第一章 緒論
第一節 研究動機
一、人類行為驅使氣候變遷與風險社會之來臨
人類既為災害之受體，亦是引起災害之主體，災害之發生雖非社會 本身原因所引起，但與社會所存在之特定條件有關1。於 1980 年至 1984 年，全球約有 750 件災害事件，至 2000 年至 2004 年災害件數增加到 2,000 件，受災人數則由 5 億人增加至 14 億人2。每年國際社會均面臨巨額天然 災害成本，天然災害不僅造成個人生命、財產之經濟損失，亦破壞整體 環境生態，對社會產生負面影響。科學家已觀測到人類行為與氣候變遷 之關聯性，氣候變遷造成近年重大天災不斷，同時考驗著各國政府巨災 風險管理以及整體社會適應能力。
現代化社會、經濟、政治發展過程增加人們暴露於風險之中，天災 與 人 禍 均 是 災 害 之 來 源 ， 亦 促 成 風 險 社 會 （ Risikogesellschaft, risk society），使每一個人多少暴露於某種程度的風險中。人類雖無法阻擋天 然災害之到來，但可事先從事有效率的天然巨災風險管理。每一個人選 擇對自己較有利或最有利之情況，就群體行為採取利弊得失衡量3，設法 預防或減輕災害損失，因應可能遭受的經濟不安全，以及災後生活水準 與社會系統之復原，提升整體社會福祉與品質，此亦是風險社會兼具危 險共同分擔、社會連帶4，以及社會安全之特性。
二、社會權對於國家任務的改變與氣候變遷之應對
學理上肯認憲法民生福利國原則5。我國憲法前言增進人民福利、第
1 蔡墩銘，社會與法律：廿世紀台灣社會見聞，翰蘆，2001 年 2 月，頁 16。
2 古允文、丁華、林建成，風險基礎的社會政策：如何因應風險社會及落實災害風險管理？財
團法人國家政策研究基金會，國政研究報告社會(研) 099-011 號，2010 年 11 月 4 日，
http://www.npf.org.tw/post/2/8340，http://www.npf.org.tw/post/2/8340，最後瀏覽日 2013 年 4 月 7 日。
3 熊秉元，法律經濟學開講，時報文化，2007 年 8 月初版，頁 136。
4 社會連帶亦稱為社會凝聚、社會團結，係法國社會學家 Emile Durkheim 所倡導之概念。社會 秩序建構起來之方式，由同質性機械連帶轉變為異質性但卻互補之有機連帶（涂爾幹有機連
帶理論），此為法國福利國家之核心（詹火生、古允文，社會福利政策的新思維，厚生基金會，
2001 年 8 月初版，頁 14。）。
5 參見吳庚，憲法的解釋與適用，三民，2004 年 6 月三版，頁 65-70；法治斌、董保城，憲法 新論，元照，2010 年 9 月四版，頁 81-92；黃錦堂，行政組織法論，翰蘆，2005 年初版，頁 182；李惠宗，憲法要義，元照，2012 年 9 月六版，頁 715；李惠宗，行政法要義，元照，
2010 年 9 月五版，頁 39；張道義，全民健保與社會保險，月旦法學，第 179 期，2010 年 4 月，頁 145-46；司法院大法官解釋釋字第 472 號蘇俊雄大法官協同意見書（社會福利國家的
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11 Anastasia Telesetsky, Insurance as a Mitigation Mechanism: Managing International Greenhouse Gas Emissions through Nationwide Mandatory Climate Change Catastrophe Insurance, 27 Pace Envtl. L. Rev. 691, 702 (2010).
12 Olivier Moréteau, Policing the Compensation of Victims of Catastrophes: Combining Solidarity and Self-Responsibility, in Shifts in Compensation between Private and Public Systems 199, 225 (Willem H. Van Boom & Michael Faure ed., 2007).
13 Veronique Bruggeman et al., Insurance against Catastrophe: Government Stimulation of Insurance Markets for Catastrophic Events, 23 Duke Envtl. L. & Pol'y F. 185, 185 (2012).
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性的災後復原重建或許是較好的方法。然而，社會權之理念與制度之建 立，終究需仰賴擬定政策之立法者與行政機關之積極形成。
三、保險可作為政府天然巨災風險管理工具
從經濟學觀點，人民對於市場自由經濟之運作，期待政府有不同的作 為。在市場自由經濟得以自行運作時，期待政府避免對市場經濟干擾與破 壞，當市場自由經濟無法達到最適社會福利水準時，期待政府有生產活動 或干預作為，避免市場供需失衡。當商業巨災保險市場有供需不均且無效 率時，須由政府適當介入，增進社會福祉。從社會角度，政府之天然災害 補償係考量氣候變遷風險，以及天然災害造成社會公眾龐大的生活成本，
且天然災害結果不僅為災害本身更可能結合人為活動所造成。人為與科技 因素驅動氣候變遷，而氣候變遷與極端天氣（或氣候）事件相關聯，天然 巨災風險使得現代社會日益增加不安全，面臨更嚴重危險。保險具有損失 防阻之社會管理功能，基於共同團體自助互助，急難援助、維持社會安定、
減少社會問題之社會意義14，保險亦廣為國際間用來處理公共問題之工具
15。政府介入巨災保險市場即在於顧及社會實際需求，協助人民穩定生活，
保障基本經濟安全。
四、目前仍無與天氣相關的政策性第一人財產保險
人類行為與氣候變遷之關連性，在經濟學領域適用外部性社會成本 之討論。於法律層面原本應克服損害賠償責任於因果關係、特定侵權行 為人之歸責、舉證責任之限制，以解外部性社會成本問題。有鑑於氣候 變遷風險與人為活動，傳統民事侵權行為法仍難以認定責任與因果關 係，較難即時有效率處理求償。因此，呼籲政府適當補償受害人，提供
（或安排）補償計畫或集體連帶制度，以代替傳統侵權賠償16。政府的天 然災害管理政策，目的在於增加與整合巨災風險管理工具（如風險控制 與風險理財工具），抵禦可能產生之天然災害，協助民眾盡可能回到正 常生活方式。
14 江朝國，保險法基礎理論，2009 年 4 月五版，瑞興，頁 23。
15 Michael Faure & Veronique Bruggeman, Catastrophic Risks and First-Party Insurance, 15 Conn.
Ins. L.J. 1, 12 (2008); Andrew Dlugolecki & Erik Hoekstra, The Role of the Private Market in Catastrophe Insurance, in Climate Change and Insurance: Disaster Risk Financing in Developing Countries 648, 655 (Eugene N. Gurenko ed., 2006).
16 See Willem H. van Boom & Michael G. Faure, Introducing “Shifts in Compensation between Private and Public System”, in Shifts in Compensation between Private and Public Systems 1, 17-18 (Willem H. Van Boom & Michael Faure ed., 2007).
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災害保險往往於災害事件發生後始行建制17。如九二一地震後，制定 災害防救法，增加地震風險理財工具：住宅地震基本保險制度。災害防 救法第 2 條規定災害防救係指災害之預防、災害發生時之應變及災後之 復原重建等階段措施，同法第 22 條第 1 項第 10 款規定各級政府平時應 依權責實施災害保險之規劃及推動。在條文架構上，且不論災害保險置 於災害防救法第四章災害預防之妥當性如何，保險並無法使災害或損失 不發生，僅能減輕發生損失之結果，作為損失發生時私有財產損害補償，
提供災後復原重建資金。除地震災害外，我國面臨其他天然災害，包括 風災、水災、旱災、寒害、土石流，此亦規定於災害防救法第 2 條。在 風災、水災復原經費上，主要仍依賴事後政府災害救助公共預算，尚無 與天氣相關（weather-related）之政策性第一人保險制度。例如莫拉克颱 風後，政府頒佈莫拉克颱風災後重建特別條例，有效期三年，成立莫拉 克颱風災後重建推動委員會，並通過重建特別預算約新台幣 1,164.79 億 元。
由於私法對於自然不可預測事件不能提供充分解決方案，甚難要求 一方承擔地震、暴風、洪水、土石流之侵權責任。而傳統上，天然巨災 風險之逆選擇、正相關（positive correlation）18、道德危險等商業可保性 問題產生供需失衡，資訊不對稱促成市場失靈，受害人無適當商業第一 人保險保障，形成政府介入之理由19。雖然災害防救法已規定政府應規劃 及推動災害保險，但現階段除住宅地震基本保險，仍無與天氣相關（含 氣象、水文、氣候天災事件）之災害保險。政府介入處理地震風險可保 性，但與天氣相關之災害同樣可能有商業可保性疑問，卻無類似的災害 保險制度。