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災害保險往往於災害事件發生後始行建制17。如九二一地震後，制定 災害防救法，增加地震風險理財工具：住宅地震基本保險制度。災害防 救法第 2 條規定災害防救係指災害之預防、災害發生時之應變及災後之 復原重建等階段措施，同法第 22 條第 1 項第 10 款規定各級政府平時應 依權責實施災害保險之規劃及推動。在條文架構上，且不論災害保險置 於災害防救法第四章災害預防之妥當性如何，保險並無法使災害或損失 不發生，僅能減輕發生損失之結果，作為損失發生時私有財產損害補償，
提供災後復原重建資金。除地震災害外，我國面臨其他天然災害，包括 風災、水災、旱災、寒害、土石流，此亦規定於災害防救法第 2 條。在 風災、水災復原經費上，主要仍依賴事後政府災害救助公共預算，尚無 與天氣相關（weather-related）之政策性第一人保險制度。例如莫拉克颱 風後，政府頒佈莫拉克颱風災後重建特別條例，有效期三年，成立莫拉 克颱風災後重建推動委員會，並通過重建特別預算約新台幣 1,164.79 億 元。
由於私法對於自然不可預測事件不能提供充分解決方案，甚難要求 一方承擔地震、暴風、洪水、土石流之侵權責任。而傳統上，天然巨災 風險之逆選擇、正相關（positive correlation）18、道德危險等商業可保性 問題產生供需失衡，資訊不對稱促成市場失靈，受害人無適當商業第一 人保險保障，形成政府介入之理由19。雖然災害防救法已規定政府應規劃 及推動災害保險，但現階段除住宅地震基本保險，仍無與天氣相關（含 氣象、水文、氣候天災事件）之災害保險。政府介入處理地震風險可保 性，但與天氣相關之災害同樣可能有商業可保性疑問，卻無類似的災害 保險制度。
第二節 研究目的
一、研究生存權為天然災害防救所對應之基本權
基本權即基本權利或基本人權，以基本權指涉憲法上人民之權利已 是約定俗成20。學理上將生存權概分為生命權與生活權21，後者具有積極
17 Moréteau, supra note 12, at 217.
18 當一個變數的數值增加，另一個變數的數值有增加趨勢，即具統計上正相關，例如特定地理
區域或地震斷層帶與天災風險正相關性。
19 Jef Van Langendonck, International Social Insurance for Natural Disaster?, in Shifts in Compensation between Private and Public Systems 183, 186 (Willem H. Van Boom & Michael Faure ed., 2007).
20 吳庚，同註 5，頁 89。
21 陳新民，同註 8，頁 138；李惠宗，憲法要義，同註 5，頁 239。
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照顧生活、維繫生存意義，與公共補償計畫較為相關，是社會權概念範 疇，可由社會福利制度加以實現22。國家對人民基本權之保護義務係基於 基本權利之保護功能，再結合保護人性尊嚴意旨。基於憲法保障生存權，
國家不僅應保障人民生命、身體、健康不受侵害，且應確保基本的生活。
因此，如何確保合乎人性的生活，屬國家義務。由於氣候變遷與災害已 對人民生活造成重大影響，須檢視政府的核心政策。換言之，一方面是 環境主義（環境國家）的社會思潮，政府應制定有關政策達成環境保護 目標；另一方面則轉化為社會安全領域23，由政府積極制定多面向與複合 的災害政策，包括運用保險移轉損失並提供補償，協助穩定人民生活。
憲法基本國策篇章規定國家有災害救助義務，此乃實現社會正義不 可或缺之部分，應受保護。而從憲法基本權利角度，若干與災害有關之 基本權利保障，可導引出國家災害防救義務。由於補償財產本身價值並 不重要，而須保障人民可以過著災害發生前之生活所不可或缺的財產或 生存所需的財產。基於法秩序的統一性，災害防救政策對應生存權，災 害保險亦如是。天然災害保險為災害復原重建工作之一，與其他災害防 救階段工作相同，係以生存權為所對應之基本權。
二、闡述政府應介入巨災保險市場
九二一地震前，地震保險係由商業市場自由運作，九二一地震後震 災支出不僅增加政府財政負擔，災害防救施政亦受到檢視。然商業保險 市場供需不均，在政策需要與急迫保險需求壓力下，制定災害防救法並 建構住宅地震基本保險制度。而氣候變遷風險與災害，單靠市場力量難 以實現應對，蓋交易成本（如搜尋、協議、談判、擬訂契約、監督管理、
違約成本)、資訊不對稱為市場失靈原因，市場經濟本身存在失靈，須由 政府出面進行組織調和。基於供需雙方資訊不對稱，商業保險市場處於 不完美狀態，傳統巨災保險市場失靈，潛在受害人難自市場獲得保險，
而保險人無法賺取合理利潤，政府基於避免產生市場資源配置扭曲，運 用最低限度政策矯正市場失靈24。藉由公權力（如提供明確的法律架構）
達成政府在自由經濟社會之調和角色，解決資訊不對稱，達到市場均衡，
增加公共福址，如降低災害脆弱性（vulnerability），增加社會應付災害的 能力。
22 陳新民，同註 8，頁 138。
23 See Van Boom & Faure, supra note 16, at 11.
24 Véronique Bruggeman, Compensating Catastrophe Victims: a Comparative Law and Economics Approach 194 (2010).
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三、探討天然災害保險制度之定位與政府角色
國家在人民基本權實現上有保護義務，應提供適當制度保障，積極 幫助人民基本權實現25。制度性（建制）保障乃制度之成立與內容受憲法 明文規定，或是由憲法理念所衍生，以及衡量社會生活現實情況及國家 發展狀況，所建立之保障制度26。此具有要求立法者朝向何種方向立法之 積極功能，且在建立制度、保障基本權方向上，形成基本權內涵並保障 其實現。在全球氣候變遷風險理財層面，政府部門應積極建構具有社會 性政策色彩之災害保險制度，協助穩定人民基本生活，實現基本權之保 障。
若肯定政府應介入巨災保險並建立天然災害保險制度，進一步研究 政府於天然災害保險之角色如何？世界銀行（The World Bank）曾協助國 際社會創設天然災害保險（如土耳其地震保險），根據世界銀行所提出政 府涉入巨災保險之基本原則，包含保險定制性、保險可負擔性、財務持 續性、市場互補性27，此亦是各國建立災害保險制度之原則。政府建立巨 災保險制度旨在處理供需失衡，矯正市場失靈，並居於輔助或補充市場 角色，而非完全取代市場機能。政府可以擔任保險人直接提供保險且參 與再保險，或是僅較低程度的介入透過再保險計畫提供財務支持或擔保。
四、規劃我國第一人公私協力天然災害保險制度
因應氣候變遷風險之措施包括減緩（mitigation）28與調適（adaptation）。 政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC29）將保險作為氣候變遷調適之選擇項目與制度性方法30。國際上已
25 李惠宗，憲法要義，同註 5，頁 93；程明修，論基本權保障之禁止保護不足原則，載於憲法
體制與法治行政－城仲模教授六秩華誕祝壽論文集第一冊憲法，三民，1998 年 8 月初版，
頁 224-225；許宗力，憲法與法治國行政，元照，2007 年 1 月二版，頁 205。
26 陳新民，同註 8，頁 434；吳庚，同註 5，頁 123；李惠宗，憲法要義，同註 5，頁 101。
27 Eugene N. Gurenko, The Role of Government in Provision of Catastrophe Insurance, in Asian Catastrophe Insurance 255, 262-63 (Charles Scawthorn & Kiyoshi Kobayashi ed., 2008).
28 減緩措施主要根據氣候變遷之科學證據（大氣中二氧化碳濃度增加導致温度上升），限制排
放溫室氣體，以減緩未來氣候變遷，著重於減輕造成氣候變遷之原因。
29 政府間氣候變化專門委員會為國際中文版「氣候變化2007綜合報告（Synthesis Report AR4）」
之譯詞。IPCC係由世界氣象組織（WMO）與聯合國環境規劃署（UNEP）於1988年聯合建立 的，其主要職責是評估有關氣候變遷問題的科學資訊以及評價氣候變遷的環境與社會經濟後 果；並制定現實的應對策略。IPCC之主要活動為定期對氣候變遷的認知現狀進行評估，在全 面、客觀、公開與透明，評估與理解人為引起之氣候變遷、變化之潛在影響，以及調適與減 緩方案科學基礎的有關科技與社會經濟資訊。IPCC「氣候變化2014綜合報告（Synthesis Report AR5）」已於2014年10月27-31日在丹麥哥本哈根經委員會審議通過，相較於之前所發布之綜 合報告，2014年綜合報告更側重於評估氣候變化的社會經濟方面及可持續發展的影響、區域 方面、風險管理及透過調適與減緩劃定應對措施的範圍。
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普遍肯定以公私協力保險降低災害脆弱性，公私部門合作共同承擔損失之 巨災保險制度已成為國際趨勢31。在公私合作關係下，政府輸送安全保障，
民營保險人提供保險服務，政府再保險支持是公私協力保險重要組成要 素，有助於降低民營保險人於極端災害之財務負擔，維持保險制度長期財 務穩定。即使現階段並無與天氣相關的公私協力災害保險，但不論是天氣 相關災害或地震災害，同樣適用部分保險議題與解決對策。觀察國外天然 災害保險成例，按其所承保危險區分為單獨型災害保險與複合型災害保 險，就保險財務面與業務面而言，承保多樣天災危險較單一天災危險具有 優勢，但須處理天災風險評估、巨災損失移轉、民眾對天災風險之認識等 障礙。再且，台灣之地理環境易發生地震、海嘯、颱風、洪水、暴雨、土 石流、山崩、塌陷等災害。在災害風險管理上，須從處理公共問題與保險 經營技術層面思考，規劃適當的公私協力天然災害保險制度調適氣候變遷 風險。