第三章 《鹽鐵論》與西漢時代經濟問題之關係
第一節 國富—社會民生部分
在長達六十餘年的休養生息後，武帝時期國富民強。一方面，認為立國以來 的對外政策有待修正，包括「和親政策」等都有損國家尊嚴；二方面，就當時國 力觀之，遠非昔日的民窮財困可相比，漢朝應該有本錢與匈奴算算總帳。加上朝 中也有不少附和武帝想法的大臣，因而大漢與匈奴長期間所維持的和平假象被撕 破，展開了兩國間五十餘年的戰役史。
戰爭是人類史上最殘酷的一頁。戰火下，人民死傷無數，更不用講經濟的耗 損有多龐大。縱然文景之治時，艱苦樸素存下偌多的錢糧，但龐大的軍需及賞賜，
早就讓國庫捉襟見肘，期間更有多次水、旱災的發生，在在都凸顯漢室岌岌可危。
於是漢武帝一改以往放任式的經濟政策，起用一批財經人才來籌措軍需，他們將 獲利甚豐的鹽、鐵、酒等民生必須品，以及鑄幣權都收歸國家經營，以供戰爭所 需。尤其桑弘羊特別重視鹽鐵政策的施行，曾強調：「聖賢治家非一寶，富國非一 道」4、「富國何必用本農，足民何必井田也」。5發展農業固然可富國，但增加國庫
3 班固著，顏師古注：《漢書‧食貨志第四上》（臺北：鼎文書局，1995.1），頁 1133。
4 桓寬著：《鹽鐵論‧力耕》（北京：中華書局，1991），頁 18。
5 桓寬著：《鹽鐵論‧力耕》，頁 20。
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收入並非僅此一途，工商發展其所累積財富更加迅速，更快能充盈國庫所需，甚 且一旦工商業過於落後，更可能讓整個農業發展受限。於是漢武帝倚重他的財經 專長，打造了一系列的新經濟措施，可說西漢一朝的財經政策幾乎盡出於他之手。
一、鹽鐵酒專賣政策
民生物資何其多，爲何只有鹽、鐵、酒專賣？細究之下，不難發現其需求量 是最大的，在生產過程中，投入的生產設備等資材也很可觀。若由國家全面壟斷 不僅可充盈國庫，更可避免物資在封建制度下遭到權貴的剝削，形成不流通或貧 富差距過大的景象。
「食鹽」自古就是重要的民生物資，在濱海地區，多半使用的是海水曝曬而 成的海鹽，內陸地區除少部分有鹹水湖提供製成「池鹽」，或者是從岩塊提煉成的
「岩鹽」外，幾乎仰賴長途輸運至內地。不管是煉製或是運輸，價格都不菲，因 而對當權者而言，「食鹽」的收入的確能挹注國庫不少。至於鐵器部分，從春秋晚 期，鐵器的出現並運用在農業後（如使用在鋤頭、鐮刀、耙子），使得農務較為輕 鬆，且農產收穫量大，讓原本以青銅為主的社會進入鐵器時代。因此，「鹽」、
「鐵」，是農業社會發展史中最不可或缺的必需品。
但是鐵砂的礦藏多半在林地或深山中，屬於貴族私產，在前面也曾敘述過，
對於違法從事盜採的行為不勝其擾，貴族乾脆改派人員駐守山林入口，抽徵賺來 的錢。到了戰國之後，山林、池澤等地都開放了，於是民間百姓紛紛占據山林等 富有資源的地方，開始煮鹽、冶鐵，例如猗頓、郭縱等人因而致富。
既然「鹽」、「鐵」收益如此驚人，具精準商業眼光者豈能放過？早在春秋時 期，因著長期經商，對食鹽、鐵器的銷量大、利潤高的特性有著清楚認識的管仲，
就曾針對鹽鐵的專賣與否，與齊桓公對談：
桓公曰：「何謂官山海？」管子對曰：「海王之國，謹正鹽筴。」桓公曰：「何 謂正鹽筴？」管子對曰：「十口之家，十人食鹽。百口之家，百人食鹽，終 月大男食鹽五升少半，大女食鹽三升少半；吾子食鹽二升少半。此其大曆 也。鹽百升而釜。令鹽之重升加分彊，釜五十也，升加一彊。釜百也，升 加二彊。釜二百也，鍾二千，十鍾二萬，百鍾二十萬，千鍾二百萬，萬乘 之國，……正九百萬也。……今夫給之鹽筴，則百倍歸於上，人無以避此
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者，數也。」6
管仲建議齊桓公專營山海資源，以充實經濟、建設國家之用，尤其是倚靠大海資 源而成就霸業的國家，更應重視鹽稅的徵收。也就是一家有多少人口，就有多少 人吃鹽，估算一個月，成年男女吃的鹽，前者近五升半，後者近三升半；小男小 女則近二升半。以鹽的數量計算，一百升為一釜，假若鹽的價格每升增加半錢，
一釜可多收五十錢；每升多增一錢，可收入百錢。如此累計下去，一個萬乘之國，
何需再多增名目課徵新稅？
有關冶鐵方面，管仲則說：
今鐵官之數曰：一女必有一鍼一刀，若其事立。耕者必有一耒一耜一銚，
若其事立。行服連軺輦者，必有一斤一鋸一錐一鑿，若其事立。不爾而成 事者，天下無有。7
管仲從「必需品」的角度出發，因為女紅是古代女生一定要會的手藝，如此每位 婦女至少都得有一根針、一把剪刀；從事農務者，每一耕者也得有一張犁、一個 鐵鍬、一把鋤頭等；而修造各類車輛者，也必須有斧、鋸、錐、鑿等器具才行，
天底下沒有不需要具備生產工具，就能完成工作的人。同樣以增加金額方式計算
，每樣物品價格增加一些，總和後的收入比起課徵的人口稅要來得多。況且，只 要人們動手從事勞務，這些稅收就能源源不絕進入國庫，有哪些賦稅收益能與其 相比，又能降低民怨的？此即管仲口中所謂的「官山海」政策，既「官山」又「官 海」，讓「山海之藏」、「山澤之利」，盡歸國家所有。
就「專賣」而言，管仲也有先進的見解，主張天然資源當由政府控管，不能 操之在百姓手中，一旦利益歸諸少數人，不僅非全民之福，更可能帶來災難。他 並向齊桓公建言：
故為人君而不能謹守其山林菹澤草萊，不可以立為天下王。桓公曰：「若此 言何謂也？」管子對曰：「山林菹澤草萊者，薪蒸之所出，犧牲之所起也。
6 管仲著，房玄齡注：《四部備要‧管子‧海王》（臺灣：中華書局，1965），頁 3〜4。
7 管仲著，房玄齡注：《四部備要‧管子‧海王》，頁 4。
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故使民求之，使民藉之，因以給之。」8
管仲認為不能將山林、沼澤和草地嚴格控制者，無法成就天下霸業。因為山林、
沼澤等，不只出產柴薪，更是牛羊等祭祀物品產出之所在。是故，應當鼓勵百姓 到那些地方去開發、去追捕漁獵，然後再由政府供應他們。所以齊桓公能首先稱 霸春秋時代，不僅是有依靠東海帶來的漁鹽之利或是山林礦藏，採納「官山海」
建議，讓齊國倉廩實，以吸引更多人才前來，管仲的輔佐功不可沒。
另從產業規模來看，「鹽」、「鐵」這兩種產業，利潤驚人，且需投入大量的人 力和資本，所以很容易形成大規模的企業。在漢朝初年，只要按一般商業來申報 課稅，民間還能自由從事鹽、鐵兩項產業。時日漸久，弊端也跟著浮現：一則這 些靠著「鹽」、「鐵」成為巨富的商人，與一般辛勞靠天吃飯的農民，收入天差地 遠，造成嚴重貧富不均；二來，有些地方諸侯也趁機從事鹽鐵產業而獲得驚人的 利益，其經濟財富甚至可與中央對抗，在在讓上位者驚怵不已。
元狩三年，華北地區發生一場大水災，農作物受損嚴重，災民流離失所，為 了賑濟災民，讓國庫幾乎一空，眼見這些煉鐵、製鹽致富的商人不肯施加援手，
於是東郭咸陽、孔僅提出建議：
山海，天地之藏也，皆宜屬少府，陛下不私，以屬大農佐賦。願募民自給 費，因官器作煮鹽，官與牢盆。浮食奇民欲擅管山海之貨，以致富羨，役 利細民。其沮事之議，不可勝聽。敢私鑄鐵器煮鹽者，釱左趾，沒入其器 物。郡不出鐵者，置小鐵官，便屬在所縣。使孔僅、東郭咸陽乘傳舉行天 下鹽鐵，作官府，除故鹽鐵家富者為吏。吏道益雜，不選，而多賈人矣。9
東郭咸陽、孔僅二人強調：「山海是天地蘊藏物資的倉庫，都應屬於少府10管轄，
陛下您不視作私有，命屬於大司農作爲賦稅的補充。建議准許百姓自籌經費，並
8 管仲著，房玄齡注：《四部備要‧管子‧輕重甲》，頁 16〜17。
9 司馬遷著，裴駰集解、司馬貞索隱、張守節正義：《史紀‧平準書》（臺北：泰順書局，1971.12），
頁 1429。
10 班固著，顏師古注：《漢書‧百官公卿表第七上》（臺北：鼎文書局，1995.1），頁 731〜732。而 史記司馬貞索隱，則解釋為：「天子私所給賜經用也，公用屬大司農也。」
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使用官府的器具來煮鹽，再由官方擔負工人薪資。一些浮游無籍妄圖獨占這些利 益、求取財富、奴役貧民來取利的人，或者是私鑄鐵器、煮鹽者，處以割左腳姆 指的刑罰，並且沒收生產器物用具，同時不産鐵的郡就設置小鐵官，歸所在的縣 府管轄。」
換言之，就是主張鹽、鐵兩項產業改成公營導向，生產出的鹽由政府依照官 定價格收購，再由政府設立銷售據點，直接賣給消費者，一切由國家統一管理經 營。至於鹽鐵國營事務歸責部分，由中央的大司農負責，地方設立鹽官、鐵官，
這些官員直接隸屬於大司農管轄。
這些建言獲得漢武帝青睞，下令將全國的鹽、鐵業、全部收歸國有，並成立 專責機構，招納原有的鹽、鐵商人成為政府官員。等到桑弘羊出任大農丞時，全 國共設三十七個鹽官，其範圍擴及二十六郡；鐵官部分有四十八個，分布範圍包 括三十八郡。11至此，「鹽」、「鐵」改屬於政府專賣，成為西漢時期可說是收入最 豐厚的財源。
不過以發展來看，鐵的專賣與鹽稍有不同，因爲「鐵」是鑄造兵器時最重要 的原料，一旦落入盜賊、強梁或是巨賈，甚至強大諸侯手中，易成爲對付中央政 權的利器，故必須由政府嚴格控管。其採行方式，係由國家全部壟斷，從礦物開 採開始，冶煉、製作、銷售，槪由政府直接經營。其優點為：相較於小規模生産，
大規模的生產在成本上更有優勢，且有利於新樣式鐵制生產工具的推廣。
至於「酒」的專賣，因為酒水的利潤很高，如果由政府收為專賣，不僅可遏
至於「酒」的專賣，因為酒水的利潤很高，如果由政府收為專賣，不僅可遏