國營事業採購研究

我國公營事業同時肩負多種功能目標，在制度設計與營運監督上，設立層 層法令加以約束（吳重禮、嚴淑芬，2000）。事業的經濟活動亦受相關法規及 主管機關的監督及管理，而這些管理的主要精神均重防弊輕興利。在採購行為 方面，政府採購法實施前，必須遵循審計法及稽察條例等法規辦理，自民國1999 年5月27日政府採購法正式實施後，國營事業之採購則必須受政府採購法之約 制。

國營事業以營利為主要目的，和一般企業一樣必須掌控採購成本及品質。

因此在新法制實施下，如何把握時機，善用採購法之各種採購方式，以提昇採 購效率及品質，對國營事業而言，乃為重要之課題。

2.1.1 政府採購法內容概述

政府採購法共計八章全文一百十四條，分總則、招標、決標、履約管理、

驗收、異議及申訴、罰責和附則等八大章節，主要係依採購程序分章訂定。以 下謹就採購法有關招標、開標、審標及決標等主要內容概述如下：

1、採購標的：包括「工程」之定作、「財務」之買受、定製、承租及「勞務」

之委任或僱傭。

2、辦理採購之基本原則：（1）對廠商不得為無正當理由之差別待遇（2）採購 契約應以維護公共利益及公平合理為原則（3）採購人員之行政裁量權──採 購效益或專業判斷（4）技術規格不得限制競爭（5）廠商資格不得不當限制 競爭

3、招標方式：可分為下列三種

（1）公開招標：指以公告方式邀請不特定廠商投標，其招標對象的選擇範 圍最廣。

（2）選擇性招標：指以公告方式預先依一定資格條件辦理資格審查後，再 行邀請符合資格之廠商投標，其招標對象的選擇範圍次於公開招標。

（3）限制性招標：指不經公告程序，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家 廠商議價，其招標對象的選擇範圍最窄。

4、採購資訊公告規定：

（1）採購資訊公告途徑：包括政府採購公報、資訊網路及門首公告。

（2）必須刊登招標公告之案件：以公開招標或選擇性招標辦理者，不論案 件金額大小。

（3）必須刊登決標公告之案件：公告金額以上之案件，不論招標方式。

（4）預算及預計金額得於招標公告公開。

5、採購規模：依採購標的不同，採購規模分級如表2-1所示：

表2-1 政府採購規模分級表

分類 工程 財務 勞務

巨額採購 二億元以上 一億元以上 二千萬元以上 查核金額 五千萬元 五千萬元 一千萬元 公告金額 一百萬元 一百萬元 一百萬元 小額採購 十萬元以下 十萬元以下 十萬元以下 資料來源：本研究整理

6、等標期限：政府採購法中訂定招標時應有合理之等標期，給予廠商合理之時 間，增加其投標意願及作業準備。謹將比較常用的二種招標方式之等標期整 理如表2-2所示：

表2-2 公開招標及選擇性招標之等標期

採購分類 公開招標 選擇性招標

巨額採購 28日 14日

查核金額以上未達巨額金額之採購 21日 10日 公告金額以上未達查核金額之採購 14日 10日

未達公告金額之採購 7日 7日

註：重行或續行招標之等標期，未達公告金額之採購不得少於三日，公 告金額以上之採購不得少於七日。

資料來源：本研究整理 7、決標方式：

採購法第52條規定，機關辦理決標，依下列原則之一辦理：(1)訂定底價，

在底價以內之最低標。(2)未訂定底價，在預算數額內之最低標。(3)合於招標 文件之最有利標。(4)複數得標。

訂有底價最低標的採購，其開標程序簡單，只要低於底價即可宣佈決標，

甚至高於底價4~8%，亦可以超底價決標，爭議少，惟廠商低價搶標，容易影響 採購品質；一般採購案若無明顯異質特性，可以採用訂定底價方式辦理。若案 件特殊、複雜且不易訂定底價者，可採用不定底價方式辦理，由評審委員決定 決標價格。若採購標的項數繁多，且可分割者，可採用複數決標。若屬異質標 的或品質要求較高的標的，採用最低標不容易吸引優良廠商參標，宜採用最有 利標，惟金額不高的案件，由於訂定評選項目及評選作業耗時、費力，採用最 有利標所耗成本較大，效果有限。整理兩種比較常用的決標方式如表2-3所示：

表2-3 訂有底價最低標及最有利標決標方式比較

以達到其政治目的，並非追求最大的商業利益或基於自利觀點之行為，而是重 視增進公共福祉、考量公共利益，不同於其他行政措施具濃厚的政治色彩，所 以不應當忽略其公共目的之特徵，而將其與一般私法行為等同視之，故政府採 購不能依其自由意志任意選擇交易對象，或有不具正當理由指定廠牌及其他差 別待遇之情形，此乃政府採購之特色，且為與非政府採購之私經濟行為的最大 分際，此並為政府採購除了要求成效外，更有達到公平、公正、公開要求的主 因。

李靜宜（2002）研究指出，政府和廠商在簽訂採購契約的過程中，對於契 約如何簽定，並不擁有完全的自主性，而是在政府採購制度許可的範圍內為之，

有關採購標的之規範，影響了契約的可能形式、內容履約的方式步驟以及廠商 的資格條件限制，總之，採購制度提供了雙方的作業方式與準則，也依契約的 權利義務關係保障及規範、限制了買賣雙方。

洪添福（2004）研究整理認為，政府採購行為具備了以下的多項特殊性：

機關辦理採購講求節省公帑，卻不以機關組織自利之利潤為依歸；重視效率與 效能，但卻需依繁文縟節的程序辦理採購；預算經費取諸於民，採購之標的最 終大部分還是用諸於民；雖屬公務機關之採購行為，卻必須為其他公務機關監 督是否公平、公正對待廠商。

陳秀鳳﹝2001﹞研究發現，一次招標分批交貨可避免化整為零之嫌：對於 經常性之採購，若其數量固定，以公開招標方式，規定分批交貨，不僅可解決 倉儲問題，亦能避免化整為零之嫌。同時若因需求量較大，則其價格可能會較 分批標購為低。選擇性招標因須先報上級機關核准，承辦人員顧慮所報公文不 知何時方能奉准，上級機關亦有可能對所報理由看法不同而不予核准，故對時 間性難以掌控的採購案，寧避用選擇性招標方式。

陳嘉榮（1999）建議於不違反政府採購法規定下活化有關外包的管理機

制，期能與包商維持公平合理、互惠共利的長期合約關係，提昇經營績效。為 求外包合約關係成功，建議善用選擇性招標及限制性招標的彈性機制，主動依 照需求條件來篩選廠商，並儘量利用限制性招標之適用條款，譬如原有採購之 後序擴充等，以便與優良廠商維持較長期的合作關係。但作者亦認為法令規章 的限制使得中華電信公司在企業經營之策略運用上感覺力有未逮。

葉國雄、黃文燦（1999）認為採購法之實施解決了機關辦理採購的若干問 題。但中國石油公司之油氣係用於煉製、加工或轉售營利為目的，常須面對市 場劇烈之競爭，同時兼具供應國內軍用油之任務，另外其油輪維修等勞務採購 又因配合業務需求有時間上的緊迫性，於採購法之適用上實有困難。以往稽察 條例對公有營業機關經常採購之原、物料及出售成品尚有排除適用之規定，採 購法則無。故作者建議：公營事業性質異於一般行政機關，各項採購常涉及轉 售、營利目的，而非單純自用目的，常需面對市場劇烈之競爭，似宜訂定適宜 之授權條款，以增進公營事業因應市場變動能力與採購時效，並賦予經理人權 責，以促其提昇經營效率。

林兩進（1999）認為招標公告刊登於政府採購公報，可改善以前公營事業 之招標公告散見大小報紙之情況，傳播資訊之普及度及便利性均大幅提高。而 採購法將最有利標納入制度讓公營事業於決標評選之過程得以選擇最符合其利 益之廠商決標，避免在舊制下須以最低總價決標，不良廠商以超低價搶標，得 標後偷工減料或供應不良標的，影響公營事業之採購品質。就台電公司而言，

加入WTO 對其採購器材之實質價格有下降之趨勢。但「門檻金額」以上之採購 必須對國外廠商開放則增加其公告招標之案件數及工作之困難度。