3. 通訊傳播管理法初探
3.1 國際立法架構與業務區分趨勢
3.1.1 歐盟
有關數位匯流下管制應如何革新的討論濫觴，應該便屬歐盟執委會於 1997 年之匯流綠皮書44及 1998 年所頒布的「電信、媒體及資訊科技匯流綠皮 書所發布之公眾徵詢彙整結果文件」45。這些諮詢文件的產生背景正呼應了 市場以及科技之進步下，主管機關應提早瞭解相關產業之變遷以及資訊化社 會面貌而預作因應。在經過公眾諮詢意見蒐集及研析後，歐盟擬定了下列五 項管制原則46：
1.管制應切合其明確之規範目的：在匯流趨勢下，受到動態以及創新力 量所影響的個別產業環境下，管制者應避免以過去的管制模式直接套用在仍 未受管制的服務形式上。而任何一種加諸在新型態服務之上的管制，應該是 以明確且切合的方式對特定客體進行規範。
2.未來管制方式能回應使用者之需要：不管採用任何一種管制架構，都 應該在滿足公眾利益以及確保使用者權利的範疇內，將使用者是否能在該管 制下得以享受最多選擇、提升的服務品質，以及較低廉的價格作為管制抉擇
44 Commission Green Paper on the Convergence of the Telecommunications, Media and
In-formation Technology Sectors, and the Implications for Regulation, COM (1997) 623 final
(Dec. 3, 1997).45 Commission Working Document: Summary of the Results of the Public Consultation on the
Green Paper on the Convergence of the Telecommunications, Media and Information Technology Sectors; Areas for Further Reflection, SEC (98) 1284 (July 29, 1998).
46 參見簡維克，前揭註 14，頁 76 以下。
的優先考量。而這樣的思考模式也正是符合將國家帶領資訊化社會的政策目 標。
3.管制機關之決定應有明確的法律架構作為指引：管制者應建構出明確 且可預測性的法律框架指引出何種服務可進入市場。若有新服務類型進入市 場而造成既有法律架構對該服務之管制不明時，除了市場新進者可藉由框架 之意涵做出推測，同時管制者也應予以闡明。但這並不代表這樣的法律架構 不能隨技術的發展而演化，而是應循著先前所設定的架構下做出彈性的調整 以適應變動的市場。
4.確保匯流環境下的充分競爭：資訊化社會需要有更多的市場參與者提 供各式的資訊服務。而管制者則應在確保傳統電信、傳播領域中所欲追求的 立法目的外，鼓勵更多的服務者進入市場。
5.建立及有效率之管制機關將是匯流環境的核心因素：目前普遍趨勢是 朝向政府減少管制，但隨著數位匯流所產生更多的競爭議題來看，市場上需 要更有效率以及獨立的監管機構。而當政府之前遺留下的國營企業仍然在市 場上占有相當之力量時，此時獨立的管制機關乃更形重要。
上述歐盟針對數位匯流的發展所擬定的管制革新原則，在經過了四年 的討論與持續徵詢各方意見後，終於在 2002 年換化為新的管制架構，此包 括「架構指令」47、「許可指令」48、「接取／互連指令」49、「普及服務指 令」50、「隱私權及電子通訊指令」51及「競爭指令」52。在這套新的管制架 構中，有許多創新且大膽的變革，其將傳輸網路及服務之相關管制和內容管 制加以分離，用跨媒體的橫向思維處理傳輸網路及服務的相關管制措施。例
47 Council Directive 2002/21/EC, 2002 O.J. (L 108) 33 (EC).
48 Council Directive 2002/20/EC, 2002 O.J. (L 108) 21 (EC).
49 Council Directive 2002/19/EC, 2002 O.J. (L 108) 7 (EC).
50 Council Directive 2002/22/EC, 2002 O.J. (L 108) 51 (EC).
51 Council Directive 2002/58/EC, 2002 O.J. (L 201) 37 (EC).
52 Council Directive 2002/77/EC, 2002 O.J. (L 249) 21 (EC).
如：將所有的網路設施都納到「電子通訊網路（electronic communication networks）」的管制類型中，因此各種不同的通訊網路設施都適用相同的管 制規範。
根據「架構指令」定義，所謂電子通訊網路係指「不問傳輸資訊的種 類，凡利用有線、無線、光學或其他電磁手段傳輸訊號的系統，包括衛星網 路、固定網路（線路交換，並包含網際網路的分封交換）、行動網路、電力 有線系統等交換機或路由設備或其他設備，或為傳輸訊號之廣播電視專用網 路、有線電視網路。」換言之，電子通訊網路係泛指不拘傳輸資訊內容之種 類，凡可傳輸資訊內容之實體網路者是53。而電子通訊服務則係指「在電子 通訊網路上，其全部或大部分係以訊號傳輸的方式提供，通常是需要付費的 服務，包含電信服務和廣電專用網路之傳輸服務，但不包括利用電子通訊網 路或服務所傳輸資訊內容之提供或編輯管控之服務，亦不包含資訊社會服 務」，由此可知歐盟之管制架構首先仍區分為廣電跟電子通訊兩大領域。在 廣電部分，由於涉及各國之文化部分，故對此並不予以一致規範。相關管制 架構如下圖：
53 參見劉柏立、彭心儀、劉孔中、鄭允勝，「『因應技術匯流發展，相關法規之修訂 研究』研究報告」，交通部電信總局委託，頁 66 以下（2004）。
資料來源：轉引自劉伯立等「因應技術匯流發展，相關法規之修訂研究」研究報告。
3.1.2 美國
美國最早於 1934 年「通訊法」中將傳播通訊之管制分為公共載具
（common carrier）及廣播電視（broadcasting）兩大領域。其次，有線電視則 被歸為另一種服務型態管制。1996 年「電信法」通過之後，則又再將原本於 Computer Inquiry II 中的基本電信／加值電信服務分類改為電信╱資訊服務。
1996 年後，新的管制在該法架構下成為：第一章對資訊服務予以定義；第二
（Electronic Communications Service）
電子通訊網路
（Electronic Communications Network）
立，被認定為某一章之服務後，自然便不受其他章之規範54。
故美國在因應匯流下的新業務管制方式，係先由聯邦通訊傳播委員會
（Federal Communications Commission; FCC）將新業務予以法律上定性，視 其為資訊服務、電信服務或有線電視服務而適用不同章節之規範。例如：有 線電視寬頻上網服務就被認定為資訊服務，而無強制開放其他業者接取之義 務55。以下先僅就各種服務之定義予以介紹56：
1.資訊服務：係指「透過電信設備而提供有關產生、獲得、儲存、傳 送、處理、擷取、利用、或者製造有用的資訊，此包括電子出版服務。但若 使用任何功能是為了管理、控制、或是營運電信系統或是管理電信服務，則 不含在內」。雖然在創設資訊服務與電信服務分野之初期，國會對於網路接 取、瀏覽及電子郵件等服務究竟應屬於電信服務或是資訊服務多有爭議，但 在後續 FCC 的多次報告中，皆認為使用者由於在進行上述活動時，皆需要使 用到網路服務提供者藉由電信設備而提供有關產生、儲存、處理資訊之功 能，因此屬於資訊服務。
2.電信服務：在 1996 年「電信法」中，對於電信服務之定義為「不論使 用何種設備傳輸，直接針對大眾或其他使用者，提供資訊傳輸過程中，不涉 及傳送及接收兩方內容的形式或實質改變」。
3.廣播電視：以頻率發散之方式作為通訊，意欲以直接或透過中繼站之 轉送方式為公眾所接收。
4.有線電視服務：在 1996「電信法」通過之後，法條中有線電視服務被 定義為(1)對於訂閱者作單向傳輸的視訊節目（video programming）或其他服 務（other programming service）。(2)可供訂閱者選擇（selection）或使用
（use）的視訊節目或其他服務。
54 參見簡維克，前揭註 14，頁 61。
55 參見陳炳全，有線寬頻網路開放接取之研究：法律與政策分析，元智大學資訊社會 學研究所碩士論文（2002）。
56 參見簡維克，前揭註 14，頁 61。
5.先進電信服務：1996 年「電信法」在第 706 條中定義先進電信服務係 指「不論是以何種媒介或科技傳輸，只要是具有高速、寬頻的電信傳輸能力 可以讓使用者傳送或接收高品質的聲音、資料、圖形與影像」。之後，FCC 則 認 定 高 品 質 網 路 資 料 傳 輸 係 指 資 料 上 傳 及 下 載 間 的 速 度 至 少 要 高 於 200Kbps，若只是單方高於 200Kbps 的話，則稱為高速電信服務（High-speed telecommunication service）。
資料來源：作者整理
3.1.3 馬來西亞
馬來西亞於 1998 年通過的傳播媒體法（The Communication and Multi-media Act; CMA）57係為馬來西亞建置一個通訊傳播產業的新管制架構。新 制的發照政策，是將原有電信執照、廣播執照、網際網路接取服務等業務執
57 該法內容可見 ITU 網站：http://www.ictregulationtoolkit.org/en/Publication.1230.html
（最後點閱時間：2007 年 10 月 1 日）。
美國電信法
1.名詞解釋 2.組織權限 第一章
名詞之定義
第二章 電信服務規定（公共載具）
第四章 行政程序及管理事項
第五章 罰 則
第六章 有線電視服務規定 第三章 廣播電視業務規定
第七章 附 則
照打破，從垂直管制改為水平管制，並將傳播通訊作用法整合成單軌的單一 母法。在 CMA 之下，通訊傳播業者被區分為下列四種：
1.網路設施提供者（network facilities providers; NFP）：是指網路設施的 所有人，例如：衛星地面接收站、寬頻光纖纜線、電訊線路與交換、廣播傳 輸設備、行動通訊基地台與傳輸塔台設備。這些都是影響網路、應用與內容 服務進一步匯流的基本障礙。
2.網路服務提供者（network service providers; NSP）：提供基本的互連 和頻寬以支援多種的應用。網路服務能使不同的網路得以相互連接傳輸。通 常網路服務提供者也會是網路設施的擁有者。但有時網路服務提供者可能藉 由使用他人網路設施來提供。
3.應用服務提供者（application service provider; ASP）；其提供特定的功 能，例如：語音服務、資料服務、以內容為主的服務和電子商務。應用服務 在本質上是一種傳送給終端使用者的功能或能力。
4.內容應用服務提供者（content application service provider; CASP）：是 一種特別的應用服務提供者，包括傳統廣播服務和較新的服務，例如：線上 出版（online publishing）及資訊服務。
雖然馬來西亞之水平管制號稱為實質合一的立法模式，惟其仍並非完全 之水平管制。其針對內容管制部分等更上層之部分，將因所使用之技術不同 而給予不同之進入市場寬鬆條件及行為規範。換言之，其所謂的「實質合 一」立法模式乃呈現如「Y」字型的水平管制與垂直管制交互配合之立法。
針對網路層之部分，確實可以達成相同服務，相同管制；但針對更上層的內 容應用部分，則無可避免的分別規範。
資料來源：作者整理