從科技匯流到管制匯流--論NCC成立後的通訊傳播監理政策

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科技法學評論，4 卷 2 期，頁 229（2007）

趨勢報導

從科技匯流到管制匯流

⎯⎯論NCC成立後的通訊傳播監理政策

簡維克

*

摘要

原先電信產業與廣電產業分立的管制模式在因應數位匯流後也必須配合產業為一定之調整，以避免管制機關間之決策不一致。隨著國家通訊傳播委員會（NCC）於 2006 年 2 月 22 日的成立，我國通訊傳播法制正嘗試性地走出傳統電信法、廣電法二元管制的窠臼，在市場匯流、服務匯流的指引下，進而希望達成管制匯流的終極目標。本文將簡述 NCC 成立一年半以來，重大的通訊傳播政策以及對於其近日公布的「通訊傳播管理法」草案提出一些摘要性的評析。

關鍵字：國家通訊傳播委員會、通訊傳播管理法、IPTV、匯流、電信

批發價

* 國立交通大學科技法律研究所博士生。－ 229 －

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Cite as: 4 Tech. L. Rev., Oct. 2007, at 229.

From the Convergence of Technologies to

the Convergence of Regulations: Reviews of

NCC Policies

Wei-Ke Chien

Abstract

In the past, DGT (the Directorate General of Telecommunications) and GIO (Government Information Office), the two regulatory agencies, had governed tele-communications and mass electronic media policies in Taiwan respectively. How-ever, with the development of IP technology and the convergence of communica-tions services from time to time, there is a strong need from relevant industries to establish a new regulatory agency to cope with all the disputing issues in telecom-munications and mass electronic media fields, in order to reduce the inconsisten-cies of regulation philosophy between DGT and GIO.

In this case, the new national regulatory agency, National Communications Commission (NCC) had been established in February 22, 2007. Not surprisingly, the Commission has to deal with many complicated and disputing issues of communications field from the very beginning, likes announcing the copper pair lines of last mile being bottleneck facility, or transforming the MOD service provided by CHT originally defined as a cable TV service to one kind of telecommunications service. In these policy-making processes, NCC not only utilizes the relevant laws and regulations at present, it also integrates the idea of future digital convergence trends in to these policies. Nevertheless, due to lack of professional financial knowledge in NCC, it seems that some policies on the price

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knowledge in NCC, it seems that some policies on the price regulation do not bring the original effect as it wished then yet.

This Article will discuss and analyze the important policies NCC had made in this year and will also introduce the new “Communications Regulatory Act” that NCC had announced in September, 2007.

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1. NCC 成立意義與職掌

1.1 前言

在通訊與傳播趨於數位化發展下，民眾得以使用電信網路收看多頻道媒體節目，或者以有線廣播電視網路提供寬頻上網。因此原先「電信產業」與「廣電產業」分立的管制模式也必須配合產業服務之演進為一定之調整，以避免管制機關間之決策不一致。隨著國家通訊傳播委員會（National Commu-nications Commission；以下簡稱「NCC」）於 2006 年 2 月 22 日的正式揭幕，我國通訊傳播法制也正嘗試性地走出傳統電信法、廣電法二元管制的窠臼，在市場匯流、服務匯流的指引下，進而希望達成管制匯流的終極目標。依「國家通訊傳播委員會組織法」（以下簡稱「NCC 組織法」」第 2 條規定，NCC 職掌範圍包括了原先交通部電信總局全部業務、郵電司部分業務以及新聞局廣電處之廣電監理業務，藉由整合原先電信總局與新聞局之業務，以解決通訊傳播事業間就新型態業務產生時的管制成本及不同主管機關間的協調成本1，並在「通訊傳播基本法」（以下簡稱「基本法」）的指導下，儘早進行通訊傳播作用法規之調整，以真正因應科技匯流的需要，健全產業之發展，並使國民享受物美價廉之通訊傳播服務2。 1 NCC 成立前，我國中央政府各組織與電信、資訊、傳播等政策法令相關的單位可分為三個主要機構：交通部郵電司、電信總局、新聞局廣電處，另外，行政院 NII 小組、國防部通訊電子局也有若干業務相關。從組織分工觀點而言，交通部郵電司與電信總局負責電信方面的決策與管理，有關廣播方面的技術事項，例如：電台設備及工程技術的審核、制訂技術規範、指配協調電波頻率、發射電台功率、指定發射方式與識別呼號、取締處分電波干擾與非法電台等，也由電信總局負責執行；新聞局廣電處則主要執掌廣播電視非技術的部分，例如：審查與取締節目內容、廣電事業的許可及營運等事項。參照通訊傳播委員會之設置緣由，交通部電信總局網站： http://www.dgt.gov.tw/chinese/ncc/cause/ncc-cause.shtml （最後點閱時間：2007 年 9 月 6 日）。 2 有關 NCC 設立之相關構想及介紹，詳見簡維克，「是管制改革還是改裝管制？我國

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然而，隨著「NCC 組織法」第 4 條有關委員產生方式在大法官釋字第 613 號中被宣告違憲後3，行政院以及 NCC 對於通訊傳播監理政策的最終決定權以及彼此間的定位出現迥然不同之見解，進而行政院不但將原先「NCC 組織法」所定的 NCC 職掌範圍在一定程度下的限縮調整至其他部會，對於 NCC 所為的特定決策也曾直接撤銷或另行規劃，此皆對於通訊傳播產業的發展帶來了額外的管制不確定性，然對此亦僅能期待立法部門妥善修法，以消弭政黨對立持續蔓延至獨立機關之施政。

1.2 通訊傳播基本法下的權限劃分

「基本法」第 3 條規定：「國家通訊傳播整體資源之規劃及產業之輔導、獎勵，由行政院所屬機關依法辦理之。」參照該條立法說明「通訊傳播委員會為獨立行使職權之管理機關，掌理專業管制性業務，必須嚴守客觀、中立及專業立場，不受一般行政體系適當性及適法性之監督。而通訊傳播之整體資源規劃，必須與行政院所屬機關相互協調，且產業之輔導、獎勵，係考量國家產業之發展方向，以掌握特定產業之商機。因此，上述兩項業務不宜劃歸通訊傳播委員會處理，而應由行政院所屬機關依其業務職掌負責辦理。」因此，在有如通訊傳播部門憲法位階的「基本法」下係將通訊傳播政策先區分為三類：即 1.不涉及整體資源的政策規劃；2.涉及整體資源的政策規劃；以及 3.對通訊傳播產業所為的輔導獎勵措施。而 NCC 之職權則僅限於第 1 類不涉及整體資源的政策規劃。上述第 1 類與第 2 類的差異在法理上或可作概念性之區分，然而，在行政院與 NCC 處於緊張之情況下，「基本法」下所謂「涉及整體資源的政策規劃」無疑成為一種不確定的法律概念。例如：無線廣播電視之開放政策規劃案，行政院就表示此因涉及無線電頻率資源而責成 NCC 與新聞局、交通 NCC 設立爭議與未來通訊傳播作用法之走向探討」，2005 年全國科技法律研討會論文集，頁 393-411（2005）。 3 相關 NCC 爭議，詳見月旦法學雜誌 2006 年第 136 期與第 137 期之專題解析。

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部一同會商相關政策規劃。但在法理解釋上，由於「基本法」僅為原則性的規定，故 NCC 之實際職權範圍仍應在「基本法」原則下回歸到更具體的「NCC 組織法」第 3 條規定。該條列舉了 13 款事由，如通訊傳播監理政策之擬訂、修廢及執行；通訊傳播事業之監督管理、證照核發；通訊傳播資源管理及通訊傳播競爭秩序維護等事項以及第 14 款概括規定「其他通訊傳播事項之監理」。此外，本文對於「涉及整體資源」的通訊傳播政策制訂權就應一律劃歸其他政府單位之見解，亦有所質疑。劃分原則中所謂「通訊傳播整體資源之規劃」，應指整體資源的規劃必定牽連行政院所屬部會職掌業務而已超出 NCC 可獨立監理者，例如：協調國防部使用的電波頻率等。此時該政策方應依「基本法」第 3 條立法說明解釋，由 NCC 與行政院所屬相關機關相互協調。且在為權責劃分的解釋時，尚應特別注意 NCC 獨立的立法目的。蓋獨立機關成立理念係為了去除「政治力」對於於通訊傳播產業之干涉，包括電信主管機關必須與歷來公營色彩濃厚的既有電信業者有效區隔，徹底落實電信自由化，以及政府不應介入傳播事業內容的製作，達成政媒分離。故有關 NCC 與其他行政機關就通訊傳播整體政策的劃分，實不應以簡單的整體資源一言蔽之，而須回歸通訊傳播的個案政策上以立法宗旨加以判斷。

2. NCC 成立後之產業管制政策與適用疑義

NCC 自 2006 年 2 月 22 日成立迄今，雖然僅有短暫的一年七個月，但對於通訊傳播產業之管制政策卻做出不少的重大決策，例如：將新進固定通信網路業者呼籲已久的市內用戶迴路列為瓶頸設施、允許中華電信隨選多媒體視訊服務轉型為開放平台、訂定價格調整上限制 X 值4以及研擬廣電媒體數位化政策等，上述之決策中有些或許不夠完整細膩、有些或許對於促進產業 4 詳細討論請參見劉孔中，「電信零售價格調整上限制之研究」，科技法學評論，第 4 卷第 2 期，頁 199-227（2007）。

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間之競爭仍有所不足，但無疑的此代表了一個管制匯流時代的開始，也宣示了 NCC 正試圖往其自訂的「建構一個數位匯流、公平競爭、健全發展、優質內容的通訊傳播環境」施政願景邁進。囿於篇幅限制，以下僅就 NCC 眾多管制決策中挑選對通訊傳播產業影響重大之議題進行探討。

2.1 MOD 與未來 IPTV 的管制邏輯

2.1.1 背景說明

2001 年初，中華電信宣布推展「多媒體隨選視訊」（Multimedia on de-mand；以下簡稱「MOD 服務」）業務，規劃透過其封閉寬頻網路架構提供多頻道電視節目、隨選視訊、網路電影等多項服務。新聞局認為該服務內容與有線電視具有競爭性及替代性，爰多次向中華電信表示 MOD 服務如符合以有線傳輸網路提供節目、廣告服務，應先取得有線廣播電視營運許可之立場。2002 年底，新聞局基於避免妨礙新興媒體發展及引進有線廣播電視產業競爭力之理由，依據「有線廣播電視法」第 22 條及第 32 條公告「固定通信綜合網路業務經營者跨業經營有線廣播電視業務經營地區及相關事項」，允許領有固定通信綜合網路業務執照者可跨業取得有線廣播電視事業執照，且無經營地區之限制。中華電信以有線電視事業身分經營全區 MOD 服務，對於僅能分區經營的有線電視系統經營者（以下簡稱「有線電視業者」）來說，自然認為有違市場公平競爭而屢向主管機關反映。但讓中華電信 MOD 服務遇到最大的障礙卻是 2003 年廣電三法修正中所增訂的黨政軍退出媒體條文。當時交通部因持有中華電信 40%股份，而使得中華電信 MOD 服務因有政府持股而違反黨政軍條款。換言之，除非中華電信能去除政府的持股或是 MOD 服務不被認定為有線電視業務，否則就無法繼續提供此項業務。 NCC 成立後亦瞭解政府持股全面退出中華電信之困難性，因而選擇以第二種方法解決問題。在 NCC 第 73 次委員會議決議中，提及「中華電信若能完全開放平台，即可認定非屬有線廣播電視系統，亦非屬媒體，而不適用有

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線廣播電視法之規定」5。是故，NCC 訂定了相關查核表（例如：確保網路平台開放、頻道公平上下架等事項）確保中華電信已改造營運模式而不屬於有線電視。另為使此類業務能回歸電信相關法規管制，NCC 於 2007 年 5 月 21 日公告增訂「固定通信業務管理規則」（以下簡稱固網管理規則）第 2 條第 16 項「多媒體傳輸平台服務」以及第 60 條之 1 有關多媒體傳輸平台服務之相關規定。至此，NCC 已原則性使中華電信 MOD 服務回歸「電信法」管制。

2.1.2 在電信與廣電概念下的各種 IPTV 營運模式

IPTV（Internet Protocol TV）是指一種可以經由任何網路基礎設施與利用網際網路協定（即 IP 封包）向使用者提供的多媒體服務，通常 IPTV 營運業者會經由寬頻網路連結向使用者提供 IPTV 服務6。在此種服務下，其多媒體內容可以是 1.多頻道節目內容（指依節目表按時播放的廣播電視內容，此符合一般廣電概念下的媒體）；2.互動電視或隨選視訊服務或 3.網際網路資訊瀏覽與下載（此為通訊服務）。換言之，IPTV 僅為一種營運上之概念，而非一種在電信或廣電法規下明訂的業務種類。IPTV 服務究竟屬於何種法規下 5 參見國家通訊傳播委員會第 73 次委員會會議記錄，國家通訊傳播委員會網站： http://www.ncc.gov.tw/chinese/files/07052/67_1540_070523_1.doc （最後點閱時間： 2007 年 9 月 14 日）。事實上，有關於此的思考邏輯應是先判定 MOD 服務內容是否屬於傳統定義下的「媒體」。若認定為媒體的一種，其次再認定該媒體是否係在有線廣播電視法下管制的「封閉網路系統」提供。此外，參照學者 Garzaniti 就歐盟 1997 年「電視無疆界指令」（Television Without Frontiers Directive）第 1 條中對於電視廣播的定義，認為「任何服務只要為『預先決定的節目排程』（pre-determined programme schedules），而同時傳播予一個以上的接收者，便構成了該條法律之定 義。」See L.J.H.F. GARZANITI, TELECOMMUNICATIONS BROADCASTING AND THE INTERNET: E.U. COMPETITION LAW AND REGULATION 76 (2000). 是故，所謂的媒體應指具有節目表而線性播出的頻道節目，其與開不開放平台實無必然之關連。

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參見工業技術研究院，「IPTV 新興商業模式與管理之研究期末報告」，國家通訊傳播委員會委託研究計畫案，頁 1-2（2006）。

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管制的業務，則端視其所提供的服務內容為何。以目前 IPTV 實際運作情況以及台灣現行法規觀察，則至少在台灣的 IPTV 可分為三種不同法規下的業務種類。第一種業務樣態，也是最無爭議的就是被列為第二類電信事業所提供的加值服務，例如：webs-tv 或 HiChannel。此種服務內容僅受「第二類電信事業管理規則」有關營業規章、資費備查等規範。對此採取最寬鬆管制係因第二類電信事業本身並無自建網路，因此其使用者無須透過該事業特定網路連結 IPTV 服務。也由於該 IPTV 服務所利用的寬頻網路是開放性網際網路，而非封閉性網路7，故自然與「有線廣播電視法」強調的 1.利用「封閉網路系統」與 2.提供「多頻道節目內容」要件有異8。因此業者在經營該項業務時，雖然亦有提供多頻道節目內容，但並未遭遇到如中華電信經營 MOD 服務時，有線電視業者強力的杯葛9。第二種 IPTV 業務型態則可以是有線電視業者利用其自身的有線電視系統網路，以封包形式提供現行的多頻道節目內容。但此仍無礙於該服務應受「有線廣播電視法」之管制，此也正體現「基本法」第 7 條「政府應避免因不同傳輸技術而為差別管理」精神。但如果經營 IPTV 的有線電視業者僅提供隨選視訊的服務，依照上述廣電的觀念，由於此等節目非經過營運者事先編排也非依時間播放，故並不符合「有線廣播電視法」之管制精神。惟就現行「有線廣播電視法」觀察，其並未對僅提供隨選視訊頻道的有線電視事業有所不同規範，導致此類業者仍會受到「有線廣播電視法」中有關必載頻 7 所謂的開放性網路與封閉式網路，指的是使用者是否需要透過特定的網路才能取得特定的服務。例如：有線電視業者皆透過其本身之有線電視網路且僅能收到該家之服務，因此屬於封閉式網路。同前註，頁 20-21。 8 參見簡維克，「互動電視服務的法律定性分析」，月旦法學雜誌，第 104 期，頁 140 以下（2004）。 9 事實上的情況是，當業者採取開放性網路提供 IPTV 服務時，因為無法確保網路頻寬的穩定，故在相關頻道播送時其畫面的效果仍與有線電視有相當差異，故威脅性自然小於 MOD 服務。

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道、內容管制與費率審議等之規範，而與國際上對於非線性（non-linear）節目採取較低度管制有所不同10。至於爭議的 MOD 服務則屬於第三種 IPTV 業務型態，亦稱為「多媒體傳輸平台服務」。依 NCC 新修訂的「固網管理規則」第 2 條對多媒體傳輸平台服務的定義係指「市內網路業務經營者設置互動媒介平台，供用戶藉由寬頻接取電路及用戶機上盒，接取該平台上由內容服務提供者所提供之多媒體內容服務」。故此類 IPTV 經營主體資格係限於取得市內網路業務執照且藉由該市內網路作為寬頻接取電路的第一類電信事業。其具體權利義務則是在同法第 60 條之 1 規定經營者經營多媒體內容傳輸平台服務時，營業規章應符合下列事項：一、頻道節目內容服務提供者以依「廣播電視法」、「有線廣播電視法」或「衛星廣播電視法」取得許可或執照者為限。二、符合公平原則、無差別處理之出租平台上下架規範。三、不干預頻道節目內容服務提供者之內容服務規劃與組合、銷售方式及費率訂定……（中間略）九、於技術可行時，開放其他網際網路接取服務經營者及市內網路業務經營者之用戶，接取內容服務提供者提供之內容服務。」 10 雖然歐盟在 2007 年將 1989 年訂定的「電視無疆界指令」修正為「影音媒體服務指令」（Audio Media Service Directive），並在第 1 條(a)項中將隨選視訊服務納入影音媒體服務定義，但其也認為對於隨選視訊之管制應僅止於例如：保護兒少、鼓勵文化多元及避免仇恨等基本公眾利益，超過此的管制並無正當性。故歐盟仍以線性或非線性節目作為廣電媒體管制程度的判定標準。Press Release, European Union, Presenting the New Audiovisual Media Services Without Frontiers Directive: Frequently Asked Questions (May 24, 2007), available at http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction. do?Reference=MEMO/07/206&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. 此外，我國有學者認為若從功能性的觀點而言，實不應否認隨選錄影節目所具備的「大眾傳播」特質，此觀點在歐盟通過上述新的「影音媒體服務指令」後，實令人深思。參閱石世豪，「傳播革命衝擊下的『廣播電視』定義問題⎯⎯功能性觀點下的概念解析」，我國廣播電視體制法治化之研究⎯⎯概念論、法制論與釋義論之多重探索，頁 58-59（2000）。

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2.1.3 MOD 服務的管制基礎與後續發展

依據上述規定，頻道節目內容服務提供者至少須為廣電三法下之事業，此規定一方面係考量節目內容如有違反相關法令，可依廣電三法對於內容服務提供者進行裁罰，另外也明示中華電信縱使多媒體傳輸平台業務屬於電信業務，但其仍不得提供多媒體傳輸平台上的頻道節目內容，以落實嚴格的黨政軍退出媒體精神11。值得探討的是，法規另外同時要求 1.不得對頻道上下架差別待遇與 2.開放網路平台，是否有其管制之正當性。從此兩點要求觀察，其正可視為 NCC 於第 73 次委員會議決議有關「完全開放平台」的具體內涵。換言之，NCC 已將原先「有線廣播電視法」中「利用封閉網路」提供「多頻道節目內容」之管制精神，轉化為只要滿足「開放網路平台」與「不得對頻道上下架差別待遇」，便不涉及「有線廣播電視法」之規範。就邏輯而論，多媒體傳輸平台業務似乎僅要開放其網路平台使其客戶亦可透過原網路接收其他事業提供之多頻道節目內容，就不符合「有線廣播電視法」下的封閉網路系統要件，而不應受該法拘束12。至於頻道應公平上下架之要件，固然也可從廣電的角度，認為藉由 IPTV 經營者對於平台上播出的頻道無編輯權（即不具有決定該頻道上下架之權力），作為判定其不滿足廣電媒體之特性。然而，對於編輯權如此的解釋應用，本文認為並非妥當。畢竟 IPTV 的經營者不具有對於頻道的編輯權，並不損個別頻道事業對於其頻道內節目具編輯權之事實，故也無法推論出因為 IPTV 經營者無編輯權， 11 倘若未限制頻道節目內容服務提供者須以取得廣電三法之執照者為限，則中華電信勢必將自身投入頻道之提供，且因此業務與廣電三法並無關連，故亦無違反黨政軍條款之問題產生。 12 若真的可以達到此情況，則該服務雖不符合有線廣播電視法所規範之事業，但由於其對於頻道又具有編輯權，故仍具有廣電服務之特性。因此，此類服務將屬於無法可管之灰色地帶，既不適用現行廣電法規，也非現行電信法下存在的業務概念，而值得深究。

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所以在其平台上所播送之頻道節目便不構成廣電媒體，這或許也可說明了為何法規要求平台上的頻道節目內容提供者應取得廣電三法下之執照。因此若以廣電的角度切入不得對頻道上下架為差別待遇之要件，恐怕並無法解釋此要件的存在何以使 MOD 服務從原先「有線廣播電視法」轉為受「電信法」規範。是故，為了使該要件具法理上之意義，較佳的方式應是回歸到「電信法」精神為解釋。「電信法」第 21 條規定「電信事業應公平提供服務，除本法另有規定外，不得為差別處理」，此種源於公共載具之精神而發展出的無差別待遇原則，正足以說明電信事業經營第三種 IPTV 業務型態時應遵守之原則13。以 MOD 服務來說，在轉型為多媒體傳輸平台服務後，其不僅是向一般的消費者收取平台月租費，其也向在平台播送的多媒體內容提供者收取上下架之費用，故不論是對於消費者或是內容提供者，經營者都應確保無差別待遇。而藉由如此法理上之分析，亦可佐證固定通信業務管理規則所訂多媒體傳輸平台服務經營者之權利義務具有其管制正當性14。然而，對於 MOD 服務回歸「電信法」後所受到的新限制，亦有委員對此感到憂心，認為 IPTV 的本質遭到扭曲以及後續費率之訂定對於消費者或 13

有關於公共載具之發展緣起，請參見 DANIEL L. BRENNER, LAW AND REGULATION OF

COMMON CARRIER IN THE COMMUNICATIONS INDUSTRY 50-51 (1998).

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值得注意的是，此種源於電信法下公共載具精神而發展的無差別待遇原則，係因我國電信法下僅有區分第一類電信事業與第二類電信事業而無第一類電信業務與第二類電信業務之差異，導致今日中華電信提供此多媒體傳輸平台業務時，仍受到電信法無差別待遇之規範。以美國法來說，在 1996 年電信法中將服務區分為「電信服務」（telecommunications service）與「資訊服務」（information service）。一般所指的電信載具業者（telecommunication carriers）原則上便是指電信服務的提供者，等同於以往「公共載具」之定義。對於資訊服務的範圍，FCC 則說明之前屬於加值服務的業務都包括在內，此部分請參閱簡維克，數位匯流下法律架構之調整與重塑 ⎯⎯論互動電視服務管制原則，清華大學科技法律研究所碩士論文，頁 28 以下（2003）。故像多媒體傳輸平台服務因屬於資訊服務的一種而並不會因此而如公共載具服務一般的承受無差別待遇束縛。

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多媒體內容提供者恐產生不利15。確實，雖然中華電信已遵照 NCC 之行政指導，完成相關平台改造之各項查核，但中華電信為避免涉及掠奪性定價之爭議，其初步訂定的頻道上架收取費用配合整體平台之建置成本後高達百萬元，另外有關頻道設定與異動費用亦需額外收取費用，此皆與現行有線電視業者需付授權費用予頻道事業有著極大之差異，致使 MOD 服務平台在取得頻道內容來源上仍遇到極大的挑戰。是故，這場有線電視事業與電信事業之間的戰爭，雙方仍在布局中。

2.2 瓶頸設施之認定⎯⎯銅絞線市內用戶迴路開放

2.2.1 實施緣由與相關法規說明

市內用戶迴路也就是一般所稱的「最後一哩」（last mile），係指自市內交換機房主配線架（ Main distribution frame; MDF ）至用戶終端設備（Customer premise equipment; CPE）間之線路。其中包括下列三大段：第 1 段：市話機房主配線架（A 點）至路邊交接箱（B 點）（distribution point）及；第 2 段：路邊交接箱（B 點）至用戶大樓電信室之主配線架（C 點，通常在地下室）及第 3 段：用戶大樓電信室之主配線架（C 點）至用戶終端設備（D 點）間的屋內垂直水平管線。而依據迴路之材質又可分為銅絞線市內用戶迴路或是光纖市內用戶迴路，本次 NCC 新增公告的瓶頸設施則是指銅絞線市內用戶迴路16，相關位置如下圖所示： 15 參見劉幼琍委員，就 MOD 改造平台案之不同意見書，國家通訊傳播委員會第 139 次委員會會議紀錄，頁 5 以下（2007），亦可見國家通訊傳播委員會網站：http://www. ncc.gov.tw/chinese/files/07052/67_1463_070608_1.pdf（最後點閱時間：2007 年 9 月 14 日）。但對於劉委員所提 IPTV 的發展遭到電信服務限制之質疑，個人認為此問題癥結點並非在固定通信業務中過多的限制，而在於有線廣播電視法下對於 IPTV 獨特的地位未給予更寬鬆的發展方向。 16 參見國家通訊傳播委員會 95 年 12 月 21 日通傳企字第 09505150780 號公告，國家通訊傳播委員會網站：http://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=566&sn_ f=2037（最後點閱時間：2007 年 9 月 14 日）。

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來源：NCC 諮詢文件依據「電信法」第 26 條之 1 規定「第一類電信事業市場主導者無正當理由，不得拒絕其他第一類電信事業租用網路元件之請求」以及「電信事業網路互連管理辦法」（以下簡稱「互連管理辦法」）第 17 條明列市內用戶迴路係第一類電信事業市場主導者應予細分化之網路元件之一。因此，電信相關法規中已明定市場主導者有義務提供其他業者租用其市內用戶迴路之政策，只是在未宣告為瓶頸設施前，相關價格係由業者間以商業協商方式決定之17。「市內用戶迴路列為瓶頸設施」長期以來都是新進固定通信網路業者所要求事項之一，其原因乃在於新進業者或因路權爭議、商業營運上等考量而一直並無建設自身的最後一哩網路，造成新進業者的通信訊務除了透過自建 17 若符合瓶頸設施之定義，將可依照「電信事業網路互連管理辦法」第 18 條第 2 項但書規定以成本計價。略邊交接箱主配線架市話機房主配線架 A B C D 用戶終端設備街道大樓

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骨幹網路（backbone）外，尚要透過向既有業者租用其市內用戶迴路方能直接面對最終之使用者，然而，因相關的價格及租用條件都僅倚賴業者間以商業方式協商，故不易達成共識。至公告瓶頸設施之前，3 家新進固網業者總計所申裝成功之供裝數尚不及 100 線（即不及 100 戶），無法建立市場有效競爭。因此，主管機關與新進業者多盼藉瓶頸設施之公告，以突破現行中華電信一家獨大之現象，進而達成市場有效競爭18。最後，在學界及產業界各自表達對此之正反立場後，NCC 於 2006 年 12 月 21 日正式公告銅絞線市內用戶迴路列為瓶頸設施。

2.2.2 學理爭議以及後續發展

NCC 此次認定銅絞線市內用戶迴路為瓶頸設施係依據「固定通信業務管理規則」第 37 條之規定，該條第 1 項及第 4 項分別規定：「經營者或取得籌設同意書者從事其固定通信網路管線基礎設施之建設時，於通信網路瓶頸所在設施，無法於合理期間自行建置或無其他可行技術替代者，得向瓶頸所在設施之固定通信業務經營者，請求共用管線基礎設施」；「第一項所稱之瓶頸所在設施，由電信總局報請交通部核定之」。亦即競爭者在從事固定通信網路管線基礎設施之建設時，必須符合 1.無法於合理期間自行建置或是 2.無其他可行技術替代者，主管機關方得宣告為瓶頸設施。參考國外管制經驗，包括如美國、香港、紐西蘭、英國與法國等歐盟國家皆陸續於 2000 年或更早開始將銅絞線市內用戶迴路宣告為瓶頸設施，故似乎可合理化上述兩要件之 18 以數據接取服務而言，現今制度下三家新進固網業者雖有提供寬頻上網，但其市內用戶迴路的電路費部分仍是由中華電信收取。以 2M/256k 速率為例，現行費用約為上網費 240 元與電路費 440 元，新進固網業者收取的僅有上網費 240 元，剩下的電路費用則是由終端使用者直接付款予中華電信。若市內迴路列為瓶頸設施，則電路的部分係先由新進業者向中華電信依法以成本價格租用，因此終端使用者的帳單中，上網費以及電路費都統由服務提供者出帳。而現行電路費 440 元與業者向中華電信承租時成本價格之落差將可促使整體上網費用下降，進而加強新進業者本身服務之競爭力。

(16)

正當性。但持反對見解之學者似乎跳脫上述兩點要件，認為「特別是若由數位匯流後，各種電子通訊網路的互補與替代的發展觀察，公眾電話網路（Public switched telephone network; PSTN）用戶迴路租用數目不多，不代表市場缺乏競爭機制，蓋這裡討論的市場，如果包含以上所列的其他電子通訊『最後一哩』網路，則 PSTN 是有可能受到來自於其他通訊網路與平台的競爭，而逐漸喪失其單方面決定價格的優勢地位」19，該論述係認為透過其他通訊網路亦可提供相類似之服務，故並無以技術理由硬是將傳統公眾電話網路（PSTN）獨立劃歸一類，進而要求開放。此部分之探討雖有學理上之討論必要，但由於已跳脫法條之規定要件，故最後未被主管機關所採納。回歸到真正的「替代技術」要件探討，在國外管制經驗中，由於其所開放之時間點下並無明顯可行之替代技術的存在，因此對於瓶頸設施之認定相對單純。但在此時的技術發展下，有線電視以及無線寬頻接取技術（例如： WiMax）的存在皆不失為提供語音服務或數據服務的替代技術之一，只是目前國內有線電視業者網路尚未能完全提供語音或數據服務，且因區域零散而無法成為現階段有效之替代技術；而無線寬頻接取部分，因穩定度易受天氣因素及其他外在環境干擾，故無法與傳統用戶迴路相比。至於合理期間自行建置的可行性，主管機關認為台灣現階段民意業已高漲，糾眾抗爭之事隨日可見，管道挖掘迭遭掣肘，其中尤以關係一般人民出入方便性之用戶迴路所在交通道路更是如此，進而認定銅絞線市內用戶迴路係屬無法於合理期間內自行建置20。 19 參見李淳，個人意見書，公告市內用戶迴路為通信網路瓶頸設施方案公開意見徵詢各界意見彙整，頁 1 以下，國家通訊傳播委員會網站：http://www.ncc.gov.tw/chinese/ files/07052/54_1099_070521_1.doc（最後點閱時間：2007 年 9 月 13 日）。 20 參見國家通訊傳播委員會，「銅絞線市內用戶迴路為固定通信網路瓶頸設施」案聽證會結果研析，國家通訊傳播委員會網站：http://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail. aspx?site_content_sn=37&is_history=0&pages=0&sn_f=1063（最後點閱時間：2007 年 9 月 13 日）。

(17)

在檢視現行法規要件後，似可證明將銅絞線市內用戶迴路列為瓶頸設施之正當性。但從上述學者之反對見解中更值得吾人深思的是，在現行法下係針對個別業務訂定不同市場，因此固定通信業務與行動電話業務、網路電話業務分屬不同之市場。換言之，在固定通信業務管理規則所訂定的瓶頸設施應僅指的是為提供固定通信業務（包括市內、長途及國際電話業務）所面臨的通信網路瓶頸，其將來或許可利用有線電視網路、電力線網路或無線網路作為「替代技術」，但由於法規已將個別業務視為不同市場，故並無所謂的「替代服務」概念，例如：以網路電話或行動電話提供語音服務將來亦可達成與市話實質相同的效果。在這樣的前提下，將產生的必然結論是即便有許多終端使用者已不再使用固定通信網路所提供的語音及數據服務，而改利用行動電話進行語音通訊或有線電視上網服務，固定通信網路事業仍可以要求既有業者開放相關瓶頸設施以提供僅剩少數人使用的固定通信網路業務。因此，為有效認定瓶頸設施以促進市場效能競爭，未來新法除了所謂的替代技術因素部分，應適度融入公平法下市場界定概念，而不再單以特定業務為一市場，再以該市場是否具有其他替代技術作為瓶頸設施開放與否之判定。後續發展上，儘管銅絞線市內用戶迴路已經列為瓶頸設施，但從開放迄今的九個月間，除了新進業者仍在與中華電信間進行租用契約的協商外， NCC 針對以歷史成本法下所計算出的成本價格亦仍未做出最後的核定。新進業者原先寄望藉由此項政策的實現而提供優惠之語音以及 ADSL 寬頻上網服務，但隨著固定通信語音市場的持續萎縮以及光纖寬頻上網的興起，恐怕也將成為新進業者的昨日黃花。

2.3 電信服務批發價的實施與成效

2.3.1 背景說明

一般服務或商品的市場大可分為零售（ retail ）市場以及批發（wholesale）市場。前者指的是該產品的消費對象為下游（終端）消費者，

(18)

而後者的消費對象則為上游（中間）的服務或產品提供者（例如：大、中盤商）。由於中間商一次購買之服務或商品數量較大，故可取得較一般零售市場優惠之價格，而再轉賣予終端消費者賺取差價。若從電信市場整體競爭角度以觀，假設電信事業者同時具有上、下游市場之垂直整合優勢，為排除或阻礙下游市場之競爭者，而提高上游市場或產品價格，以增加下游市場競爭者之投入成本，則構成競爭法上的「垂直價格擠壓」（Price Squeeze）21。是以，批發價格之強制訂定機制，就是課予市場上主導者義務，利用政府的介入確保批發價格與零售價格之間存在一個合理的利潤空間，平衡市場主導者與非市場主導者之競爭實力進而促進市場競爭。因此，電信總局於 2006 年 1 月 11 日增修通過「第一類電信事業資費管理辦法」（以下簡稱「資費管理辦法」）第 9 條之 2 規定：「第一類電信事業市場主導者就其提供予其他電信事業之電信服務，應訂定批發價格…… （中間略）。批發價格之訂定，應以零售價格扣除可避免成本及費用，並不得高於其促銷方案」，而該條規定須提供批發價格之服務事項依照「資費管理辦法」附表內容如下表22： 21 _{此部分詳見林雅惠，「論寬頻接取市場之批發價格管制制度⎯⎯兼論垂直價格擠壓} 理論」，萬國法律，第 150 期，頁 29 以下（2006）。 22 批發價格之項目暫僅有上述 6 項，係因我國最後一哩之鋪建不易，導致與此有關之電信業務在市場上並無有效之競爭。為促使新進業者能提高其競爭力，故先以批發價格制度使新進業者得以較便宜價格租用既有業者電路，再將此價格回饋至消費者以達市場競爭。

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應訂定批發價格之業務項目核定之批發價格與零售價格比較 1.ATM 介接電路此部分未訂有一般客戶的零售價，故批發價無得比較。但 ISP 業者租用 ATM 介接電路總頻寬達一定量時可再打 7.5 折到 6 折。 2.網際網路連線業者之介接電路此部分未訂有一般客戶的零售價，故批發價無得比較。 3.一類業者間互連電路此部分未訂有一般客戶的零售價，故批發價無得比較。 4.市內用戶迴路、ADSL 電路本次未訂定，待用戶迴路成本價格核定。 5.其他市內、長途數據電路約公告牌價之 4.78 折至 7.5 折的折扣 6.網際網路互連頻寬符合 4 個條件 9 折；5 個條件者 8 折；6 個條件時免費。來源：作者整理23 在此條文制訂後，因正逢 NCC 成立之際，故待後續行政規劃作業完畢而正式公告批發價格時已為 2006 年 11 月。然而，NCC 核定中華電信五項批發價格公告後24，新進固網業者則形容此價格為「看的到，但卻吃不到」，再加上對於零售價格之認定與 NCC 有極大的落差，最後三家新進綜合固網業者（台灣固網、新世紀資通、亞太固網）聯名向 NCC 提起訴願25。 23 整理自中華電信網站：http://www.cht.com.tw/Files/Download/wholesale_tariff.pdf（最後點閱時間：2007 年 9 月 17 日）。 24 有關 4.市內用戶迴路及 ADSL 電路部分，NCC 於新聞稿表示將另案處理而不在此次公告之項目中。據報導，此係考量用戶迴路若被認定為樞紐設施而可適用成本價，此將比適用批發價格更為優惠，參見余麗姿，「中華電批發價上路電信費看跌」，聯合新聞網， 2006 年 10 月 6 日，亦可見台灣 FTP 聯盟網站： http://vbb.twftp.org/ showthread.php?t=9862（最後點閱時間：2007 年 10 月 1 日）。然而，此部分之邏輯卻仍有釐清之必要，詳後述。 25 訴願內容參見國家通訊傳播委員會 96 年 2 月 2 日通傳訴決字第 09500291660 號訴願決定書，國家通訊傳播委員會網站： http://www.ncc.gov.tw/chinese/files/petition/ 375_833_070516_1.doc（最後點閱時間：2007 年 10 月 1 日）。

(20)

2.3.2 批發價格訴願案之爭議與後續

2.3.2.1 零售價格之認定標準歧異依上述「資費管理辦法」規定，批發價格訂定應「以零售價格扣除可避免成本及費用，並不得高於其促銷方案」，故零售價格之認定便是整個批發價格制度的關鍵。三新進固網業者認為零售價格於經濟學上定義為「提供予零售用戶之商品或服務的價格」。而電信事業提供予用戶之零售價格，除有按公告牌價收費以外，亦多有以低於公告牌價之『促銷價格』或『專案價格』提供予用戶，故零售價格之認定必須以中華電信對其他終端用戶之所有收費情況來觀察，包含 1.公告之業務資費（俗稱「公告牌價」）；2.公告之促銷價；3.與用戶個別商業協商之價格26。對此，NCC 則是認為雖然零售價格係以終端用戶之價格為標準，但因此次應提供批發價格之業務項目並無終端客戶之存在，自然亦無中華電信提供予終端用戶之零售價格可作為計算參考，計算上僅能以中華電信經原電信總局所核定之市內及長途數據電路牌告資費作為標準。至於訴願人所稱「零售價格」應包括促銷價及個別商業協商價格等上述理由，NCC 認為參酌法條文義「批發價格之訂定，應以零售價格扣除可避免成本及費用，並不得高於其促銷方案。」將零售價格與促銷方案分別並列作為訂定批發價格之參考依據，解釋上，二者所指之標的應為不同27。綜上，首先雙方皆係以「存有零售市場之前提下」將零售價格定義限縮在終端用戶的收費價格，不同的是訴願人主張終端用戶的收費尚包括促銷方案等價格，而 NCC 則認為促銷方案是法條後段的另個考量依據，與零售價格之認定無關。但在此無須先就雙方之見解區分對錯，因為本案困難處便在於上述的前提並不發生，亦即上述之業務「並不存有零售市場之前提」。而相較之下 NCC 就法條上進行文義解釋後，將零售價格與促銷方案相 26 同前註，頁 2-3。 27 同前註，頁 9-11。

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區隔似乎較言之有理。若以訴願人邏輯來看，其忽略了在不存有零售市場的業務中，理論上亦不會存有終端客戶可提供促銷方案之空間28，故不應將不屬於零售價格的促銷方案或是個別協商價格亦列入零售價格認定範圍中。否則不只該促銷方案或個別協商仍無法被認定為零售價格外，甚至將架空同條後段有關促銷方案的另一考量依據。但相同的，有關後段「不得高於其促銷方案」亦應基於「不存在零售價格的前提」下作必要的目的性擴大解釋，將原本「其」所指的零售價格擴大至任何與用戶間協商所得之價格，否則完全依照法條文字也將無法適用後段的考量依據。在此解釋下，有關於「零售價格認定」的戰場也將轉換至「是否批發價格有高於促銷專案」之情事29。 2.3.2.2 不得高於促銷專案在促銷專案的考量點上，訴願人則舉出中華電信提供予銀行公會會員之國內數據電路優惠價為公告牌價之 65 折，而本次核定之國內數據電路批發價格為公告牌價之 75 折為例，說明批發價格仍有高於促銷專案之情事。對此，NCC 則回應「查中華電信公司以前經電信總局核定之國內數據電路大老客戶優惠折扣方案，即公告牌價之 65 折優惠銀行公會會員，其價格雖低於以公告牌價 75 折計算之批發價，惟所核定系爭服務項目之批發價格，尚包括大客戶折扣，以上開公告牌價 75 折再加計大客戶折扣最高 85 折後，其優惠折扣已低於 64 折，低於中華電信提供予銀行公會會員之折扣價格」，亦即訴願人在適用批發價與大客戶折扣後，其最後的價格並沒有違反「不得高於促銷專案」之規定。然而，這樣的論理卻有互相矛盾以及實際不可行的地方，首先，法條已 28 所謂的促銷方案必定是先建立在已存有公告牌價之前提上，但在一個無存在終端零售價格的市場上，則顯然的該公告牌價係指電信事業間互相提供對方相關業務之價格，故針對該公告牌價所訂的促銷價格仍僅適用於其他電信事業，該促銷方案之價格亦不存在於零售市場之中。 29 事實上，NCC 也對「其」字作目的性擴充解釋，故才有之後的「不得高於促銷方案」之論辯。

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經明訂了「批發價格之訂定不得高於其促銷方案」之決定標準，故在最後的批發價格核定結果上，理應不得再對於此決定增加其他條件限制。換言之，只要是電信業者，不論是否另享有老、大客戶折扣，其使用中華電信服務時所得享有之批發價均不能高於中華電信予終端用戶之促銷價，方符前開法規之規定。其次，中華電信的「大客戶折扣 8.5 折」之適用條件必須要每月月租費須達 1 億元以上，故若未達此租費級距，即不得享有該大客戶折扣。衡諸實務現況，從未有任一家固定通信業務經營者或行動通信業務經營者符合單一月份之月租費達 1 億元以上，而得適用中華電信大客戶折扣之案例。然而，對於這些訴願理由，NCC 除了上段說明外，並未見有其他回應。此種任由市場主導者喊價開出新進業者無法做到的折扣標準，證明了我國批發價格制度仍有相當之進步空間30

。

2.3.3 批發價格與瓶頸設施之理念差異

在 NCC 此次公告的批發價格適用項目上，獨缺了市內用戶迴路及 ADSL 電路（也就是上文所提的 last mile）費用。依照 NCC 構想，若能以成本價格為核定，則新進業者就無須再適用較成本價格為高的批發價格，然而，這樣的邏輯卻是值得商榷的，以下針對批發價格制度與上述瓶頸設施之差異逐一作說明： 30 另外在網際網路互連頻寬項目上，其所開出的 6 項標準的項目（若以上都符合的話方能免費互連）包括：(1)國內 POP 數量；(2)主節點網路骨幹容量；(3)IP 位置擁有數量；(4)國際互連總頻寬；(5)與 Hinet 間訊務量以及(6)與 Hinet 訊務量比。但因目前 Hinet 用戶數獨大（超過 100 萬），其他寬頻業者在第(3)點 IP 位置數量上根本無法滿足與 Hinet 比應達到 1：4 的程度（也就是個別業者至少要有 25 萬的寬頻用戶）。最後結果上，其他業者因無法滿足用戶數之要求，故仍然要付出許多互連成本（符合 5 個條件則只能享有 8 折的優惠），造成不競爭的惡性循環。因此若逕由市場主導者自行設定實際不可行的折扣專案條件，而作為批發價格不得高於促銷價格之證明，將無助於市場競爭。

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2.3.3.1 制度理念不同在理想的狀況下，根據歐盟與其他國家對於電信市場的區隔，第一類電信事業是所謂的以網路設備為基礎的業者（facility-based operator），而第二類電信事業則是以服務為基礎的業者（service-based operator）；前者旨在建設健全先進的網路（Infrastructure），而後者則以不斷開發的新服務為主31。依 2006 年交通部修正「第一類電信資費管理辦法」部分條文修正總說明所述「為加速資訊化社會之發展，活絡電信市場機能，增進消費者福利……（中間略），擬具本辦法修正草案。」故批發價之實施係為了健全電信市場之發展及鼓勵競爭，以使消費者得以享受更優惠之價格，屬於促進多元服務提供（service-based）的概念。反觀瓶頸設施之精神，其背後法理基礎仍是因新進業者就瓶頸設施所在地之通信網路無法於合理期間內自行建置或無其他可行技術代替時，為鼓勵新進業者建設自身電信網路而以主管機關對於瓶頸設施公告之方式，使新業者得以成本價格租得既有業者之網路元件而與自身之網路相連結，故屬於鼓勵電信網路建設（facility-based）的概念。 2.3.3.2 計價方式不同正因上述立法意旨的差異，其反應出的計價方式亦完全不同。在以鼓勵電信網路建設為導向的思考方式下，新進業者得向瓶頸所在設施之固定通信業務經營者請求以成本價格共用管線基礎設施。而以成本計價對於市場既有之經營者而言，恐會使其失去投資新一代網路之意願，故主管機關往往需要在「鼓勵電信網路建設」與「避免電信市場既有業者拒絕先為新一代電信網路建設進行投資」間作權衡考量。但在批發價格的實施下，第一類電信事業市場主導者所陳報的批發價格並非係以成本價格供應其他電信事業，故實已涵蓋第一類電信事業市場主導者所可得到的合理投資報酬。 31 參見彭德先，「一類與二類業者間的競合關係」，通訊雜誌，第 95 期，頁 58-62 （2001）。亦可見通訊雜誌網站：http://www.cqinc.com.tw/grandsoft/cm/095/afo9513. htm（最後點閱時間：2007 年 9 月 17 日）。

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2.3.3.3 適用時機不同

認定瓶頸設施雖然有成本計價的好處，但對於新進業者來說並不是每一家都可以因此受惠。英國通訊傳播主管機關 Ofcom 於 2007 年的研究報告中便指出，雖然新進業者可透過瓶頸設施之認定以成本租用既有業者的市內用戶迴路（此種開放迴路的方式可稱為 Local Loop Unbundled；LLU），但由於新進業者仍然要先投資龐大的骨幹網路建設以及後續的機房共置，因此新進業者並不一定會利用 LLU 方式提供服務。若是其評估該地區的商機不大時，其便可利用批發價格制度省去網路建設的成本；反過來說，若該地區潛在使用服務人口多時，則可利用鋪設骨幹網路再加上 LLU 方式，直接面對終端客戶提供服務32。

2.3.4 後續發展及對於批發價格之修法建議

綜上，在第一次批發價格制度實施後，NCC 必須要能先瞭解到批發價格制度與瓶頸設施制度各有其獨立存在的必要性，而不應將此二者促進市場競爭之機制混為一談。而在後續批發價格項目規劃上，依據英國 2004 年其主管機關通訊傳播辦公室（Office of Communications; Ofcom）於電信產業策略檢視（Strategic Review of Telecommunications）33、新加坡 2005 年電信服務供應實施指令（code of practice of provision of telecommunication service 2005）34第 4.3 條等規定可知，各國法規要求應實施批發價的項目皆是以市場

32

OFFICE OF COMMUNICATIONS, THE COMMUNICATIONS MARKET: BROADBAND (2007), avail-able at http://www.ofcom.org.uk/research/cm/broadband_rpt/broadband_rpt.pdf (last vis-ited Sept. 13, 2007).

33

OFFICE OF COMMUNICATIONS, STRATEGIC REVIEW OF TELECOMMUNICATIONS PHASE 2 C ON-SULTATION DOCUMENT (2004), available at http://www.ofcom.org.uk/consult/condocs/ telecoms_p2/tsrphase2/maincondoc.pdf (last visited Sept. 20, 2007).

34

Code of Practice for the Provision of Telecommunication Services 2005, § 4.3(2005), available at http://www.ida.gov.sg/doc/Policies%20and%20Regulation/Policies_and_ Regulation_Level3/TCC_2005.pdf (last visited Sept. 20, 2007).

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是否能達成有效競爭或是避免市場主導者挾其市場優勢地位進行如垂直價格擠壓等不公平競爭為考量。故業務項目有上述疑慮者，皆有正當理由應提供批發價格。其次，法規雖然對於零售價格認定以及批發價不得高於促銷方案已有規範，但市場主導者仍有可能透過其他隱藏性的折扣或是增加不實際的適用條件限制而讓批發價格形同虛設，此皆有賴 NCC 作進一步的釐清。

2.4 持續發展中的廣電數位化研議

相較於電信政策的積極，NCC 在面對廣電政策的相關規劃上則遇到許多政治性及非政治性因素，導致後續政策無法順利推動。衡諸 NCC 成立後的重大廣電政策，大致可分為 1.推動第二梯次數位無線電視釋照；2.推動有線電視數位化及相關配套措施及 3.促進新聞自律及內容多元。囿於篇幅，以下僅就無線與有線廣電事業的數位化規劃分別說明之：

2.4.1 第二梯次數位無線電視釋照

2.4.1.1 背景說明鑑於數位電視技術發展特性優於傳統類比電視，多頻道信號經過數位化壓縮後，可提升頻率使用效率，其語音、影像、數據及多媒體等服務也將隨著數位匯流的發展統合在單一傳輸平台上，是故發展數位電視並逐漸替換類比電視的播送已為各國之趨勢。目前我國擁有的 5 家無線電視台除了傳統的類比訊號外，2004 年初交通部亦指配各家一個 6MHz 頻率各播送 3 套標準畫質節目35。然而，因採用美規技術之限制，故當時仍提供各家 2 個 6MHz 之 35 此為一般所稱之「第一梯次數位無線電視頻率開放」。行政院新聞局曾於同年 6 月間，函請各台提出數位營運計畫變更申請，但因各台所提出之頻道營運內容多未符多元化精神，而未獲新聞局正式核准，因此各台播出之數位節目頻道皆屬試播階段。後 NCC 於 2007 年 8 月 30 日第 193 次委員會議中，再就台視、中視、華視及民視 4 家無線電視公司所提之數位無線電視頻率營運計畫變更申請案予以許可；自此 我國 5 家無線電視台之數位頻道全部正式營運，結束試播狀態。

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頻率，藉由每家業者可分區交替運用 2 頻率以避免不同地區間的互相干擾（即俗稱的複頻網）。但嗣後在業者改採歐規技術且可採電波補隙機（gap-filler）補強功能後，則已無須用 2 頻率之必要。 NCC 成立後參酌各項資料，認為因原先政府僅指配各業者一個 6MHz 頻率，對於每家業者所實際使用的 2 個頻率僅是當初的權宜措施而並未真正指配予業者，且 2004 年間台視提出 2 個單頻網營運計畫時，政府亦曾回覆以頻率規劃須整體考量而未同意其規劃。因此 NCC 規劃業者須繳回其中之一的頻率以作為第二梯次的數位無線電視執照開放之用，亦非無據36。 2.4.1.2 釋照規劃與後續 NCC 在 2007 年 4 月時，曾經就第二梯次的數位電視執照開放計畫辦理過聽證會，聽證會中有關發照規劃共分為兩階段：第一階段在相關法規未修正前，仍會依「廣播電視法」、「預算法」辦理，預計將釋出電視執照 4 張。至於第二階段則是待 NCC 因應數位匯流通盤檢討「電信法」及「廣播電視法」修正完成或「通訊傳播互跨管理機制」修訂相關法令後執行37。採用二階段之釋照方式將一方面可提早因應 2008 年數位無線電視的發展商機；另一方面可再配合後續整體通訊傳播作用法之方向，審慎研議將執照發予傳輸平台或服務平台之可行性。雖 NCC 對此已有所規劃，但因無線電視涉及到整體頻率規劃，故在「基本法」規定下，此版本尚須經行政院作最後的定奪。據報載，行政院與交通部對於其中部分規劃仍有意見，因此 NCC 對此的政策目前仍卡在其他行政機關間的態度而無法續為執行38。 36 然而，5 家無線電視台卻認為當初政府已正式指配予各業者 2 個 6MHz 頻率，而認為不應收回。 37 相關介紹詳見國家通訊傳播委員會，第 2 梯次數位無線電視執照開放計畫方案聽證會會議紀錄及意見彙整，國家通訊傳播委員會網站﹕http://www.ncc.gov.tw/chinese/ files/07052/60_1923_070529_1.doc（最後點閱時間：2007 年 9 月 23 日）。 38 參見余麗姿，「數位無線電視第二波年底前釋照」，經濟日報，2007 年 8 月 29

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2.4.2 推動有線電視數位化

2.4.2.1 背景說明有線電視因普及率高，早已成為國內重要的強勢傳播平台。而透過有線電視「數位化」不僅是將節目訊號由類比轉為數位，更可以透過新的服務類型，如隨選視訊、電子節目表單等，帶動數位內容的多元與創新，進而使得有線電視產業與數位內容產業皆能蓬勃發展。因此如何促成有線電視數位化以提供民眾更進步、便利之數位服務，亦為 NCC 所重視之施政目標。然而，有線電視數位化除了眾知的數位網路鋪建的技術與成本考量外，尚有許多的先天競爭不足以及使用者意願等因素尚待克服，使得 NCC 在推動有線電視數位化之際，尚有許多相關配套措施也須一併考量，以下就各困難點分別臚列： 1.競爭不足有線電視在實務發展下幾乎已成為一區一家的獨占市場，故民眾於所在區內並無第二家系統業者之選擇權。又每家有線電視業者因有經營區限制阻隔外來的市場競爭，據調查指出其獲利可高達 4 成39。在此情況下，對於有線電視業者來說，並無感受到必須數位化的迫切需要。且雖然 NCC 曾有研議要調整經營區域，以增加民眾收視選擇權，但卻因有線電視市場上的各家多系統經營者（multi-system operator; MSO），如凱雷、中嘉等業者對於「經營地盤」已多有協議，故即便開放是否真有業者進入仍值得懷疑。 2.數位機上盒無法普及有線電視數位化後，使用者必須利用數位機上盒方能收看數位節目，因此數位機上盒的費用將影響業者與民眾就有線電視數位化的需求。以目前機日，聯合新聞網網站：http://udn.com/NEWS/FINANCE/FIN9/3990556.shtml（最後點閱時間：2007 年 9 月 23 日）。 39 參見施俊吉、許志義、劉孔中、鍾俊文，「有線廣播電視市場結構調查及競爭政策分析研究」，行政院新聞局委託，頁 18-21（2005）。

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上盒價格為 3,000 至 5,000 元，且每部電視機均須裝置數位機上盒始得收視數位有線電視節目來看40，一般民眾甚少會購買機上盒而付費收視數位頻道。當然，部分系統為推廣其數位付費服務，對於機上盒或採「免費贈送」或低價押借，但由於此亦有成本之壓力，故使得部分系統業者未有積極推動數位化之誘因。 3.分組付費議題由於台灣有線電視的發展係從競爭激烈的第四台開始，故業者莫不以低價及多頻道節目為競爭方式。「收視戶每月支付 600 元以下之收視費、收看 7、80 個基本頻道」已成為有線電視市場的主流消費模式，但由於頻道品質參差不齊，故也遭許多民眾詬病。因此，NCC 相當寄望在數位化之後，有線電視業者得推出分組付費制度讓民眾選擇自行所要收看的頻道，改變現今之收視習慣。但對於有線電視業者來說，由於其長久下來與頻道事業間之授權費用協商皆以所有訂戶數為計算，若改為分組付費之模式，將與現行制度有相當之差異而影響營收，故對此其亦無意願改變。 2.4.2.2 後續規劃 NCC 在多次溝通與瞭解現行有線電視數位化所遇到之問題後，於 2007 年 7 月 4 日發布了「促進有線電視數位化發展策略方案草案」。在該草案中，提及了為解決上述問題的具體策略方案，包括分區分階段的實施數位化、數位機上盒的普及策略、分組付費制度落實及引入不同平台以促進市場競爭等短、中、長期規劃41。對於 NCC 之上述規劃，有線電視業者亦有表達不同的意見，例如：在數位化時程上，希望由 NCC 出面邀集業者與地方政府共同商訂鋪設地區及 40 此與目前第 2 台以上電視免費收視有線電視節目之習慣差異甚大，故倘若真的實施數位化之後，每個家庭需至少負擔 5,000 元以上購置數位機上盒。 41 參見國家通訊傳播委員會，促進有線電視數位化發展策略方案草案，國家通訊傳播委員會網站：http://www.ncc.gov.tw/chinese/files/07070/52_2530_070704_1.pdf（最後點閱時間：2007 年 9 月 23 日）。

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時程，以考量業者建設自主權與消費者接受度，否則若消費者排斥數位有線電視服務時，業者將產生無謂成本的浪費42。此外，對於 NCC 規劃若消費者有訂閱數位頻道時，業者應免費借用第二台機上盒，業者亦認為此應回歸商業成本考量，而無法完全滿足 NCC 的期待。大體而言，目前就有線電視數位化的後續發展上，NCC 正持續與業者間對話，較完整的策略方案還仍待確定。

3. 通訊傳播管理法初探

有關數位匯流後通訊傳播法制應如何調整，國內外早於 2000 年前後便有相當多之論述，惟因當時時空環境之因素，而使得相關討論在國內成為只聞樓梯聲而未有體系性的修訂研究。然而，隨著「基本法」第 16 條規定「政府應於通訊傳播委員會成立後二年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規」要求以及 NCC 委員的任期壓力，有關通訊傳播作用法的進展一直是 NCC 所關注議題之一。但對於作用法的未來架構，其實自 NCC 籌備時期便一直有兩派修法的主張，一派是鑑於通訊傳播產業在我國發展的現狀，認為貿然將現今垂直的產業生態改為水平監理，未免理想性太高而不符實務需求；另一派則是認為如僅將相關電信以及廣電法規作各自的調整，則仍難以面對未來因應科技匯流後語音、視訊與數據三合一服務（triple play）服務的管制邏輯43。 NCC 於今年密集討論後，終在第 135 次及第 147 次委員會議決議以「中高度匯流原則，水平監督管理架構」為方針，確定了將整併現有之電信與廣 42 消費者排斥的原因包括了數位機上盒的額外費用、類比訊號被關閉的不便等因素。 43 雖然在籌備時期與會討論的學者對於未來管制架構並未有共識，但籌備處最後移交予 NCC 的通訊傳播作用法修正建議草案則是將通訊以及廣電服務作適度的匯流並以水平層級進行管制，與 NCC 現推出的修正草案版本相似，較大不同的是採取業務而非事業的概念。詳見通訊傳播委員會籌備處，通訊傳播作用法部分條文修正建議草案（2006）。

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電等二元法規改為單一水平管制作用法典，亦即未來通訊傳播產業皆將以一部共通性的法律為規範。在介紹 NCC 於今年 9 月中公告的「通訊傳播管理法」草案（以下簡稱「草案」）之前，先有必要對各國面臨數位匯流的管制架構變更進行瞭解，以更能掌握此次 NCC 修法之脈絡。

3.1 國際立法架構與業務區分趨勢

3.1.1 歐盟

有關數位匯流下管制應如何革新的討論濫觴，應該便屬歐盟執委會於 1997 年之匯流綠皮書44及 1998 年所頒布的「電信、媒體及資訊科技匯流綠皮書所發布之公眾徵詢彙整結果文件」45。這些諮詢文件的產生背景正呼應了市場以及科技之進步下，主管機關應提早瞭解相關產業之變遷以及資訊化社會面貌而預作因應。在經過公眾諮詢意見蒐集及研析後，歐盟擬定了下列五項管制原則46： 1.管制應切合其明確之規範目的：在匯流趨勢下，受到動態以及創新力量所影響的個別產業環境下，管制者應避免以過去的管制模式直接套用在仍未受管制的服務形式上。而任何一種加諸在新型態服務之上的管制，應該是以明確且切合的方式對特定客體進行規範。 2.未來管制方式能回應使用者之需要：不管採用任何一種管制架構，都應該在滿足公眾利益以及確保使用者權利的範疇內，將使用者是否能在該管制下得以享受最多選擇、提升的服務品質，以及較低廉的價格作為管制抉擇 44

Commission Green Paper on the Convergence of the Telecommunications, Media and In-formation Technology Sectors, and the Implications for Regulation, COM (1997) 623 final (Dec. 3, 1997).

45

Commission Working Document: Summary of the Results of the Public Consultation on the Green Paper on the Convergence of the Telecommunications, Media and Information Technology Sectors; Areas for Further Reflection, SEC (98) 1284 (July 29, 1998).

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的優先考量。而這樣的思考模式也正是符合將國家帶領資訊化社會的政策目標。 3.管制機關之決定應有明確的法律架構作為指引：管制者應建構出明確且可預測性的法律框架指引出何種服務可進入市場。若有新服務類型進入市場而造成既有法律架構對該服務之管制不明時，除了市場新進者可藉由框架之意涵做出推測，同時管制者也應予以闡明。但這並不代表這樣的法律架構不能隨技術的發展而演化，而是應循著先前所設定的架構下做出彈性的調整以適應變動的市場。 4.確保匯流環境下的充分競爭：資訊化社會需要有更多的市場參與者提供各式的資訊服務。而管制者則應在確保傳統電信、傳播領域中所欲追求的立法目的外，鼓勵更多的服務者進入市場。 5.建立及有效率之管制機關將是匯流環境的核心因素：目前普遍趨勢是朝向政府減少管制，但隨著數位匯流所產生更多的競爭議題來看，市場上需要更有效率以及獨立的監管機構。而當政府之前遺留下的國營企業仍然在市場上占有相當之力量時，此時獨立的管制機關乃更形重要。上述歐盟針對數位匯流的發展所擬定的管制革新原則，在經過了四年的討論與持續徵詢各方意見後，終於在 2002 年換化為新的管制架構，此包括「架構指令」47、「許可指令」48、「接取／互連指令」49、「普及服務指令」50、「隱私權及電子通訊指令」51及「競爭指令」52。在這套新的管制架構中，有許多創新且大膽的變革，其將傳輸網路及服務之相關管制和內容管制加以分離，用跨媒體的橫向思維處理傳輸網路及服務的相關管制措施。例 47

Council Directive 2002/21/EC, 2002 O.J. (L 108) 33 (EC).

48

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50

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如：將所有的網路設施都納到「電子通訊網路（electronic communication networks）」的管制類型中，因此各種不同的通訊網路設施都適用相同的管制規範。根據「架構指令」定義，所謂電子通訊網路係指「不問傳輸資訊的種類，凡利用有線、無線、光學或其他電磁手段傳輸訊號的系統，包括衛星網路、固定網路（線路交換，並包含網際網路的分封交換）、行動網路、電力有線系統等交換機或路由設備或其他設備，或為傳輸訊號之廣播電視專用網路、有線電視網路。」換言之，電子通訊網路係泛指不拘傳輸資訊內容之種類，凡可傳輸資訊內容之實體網路者是53。而電子通訊服務則係指「在電子通訊網路上，其全部或大部分係以訊號傳輸的方式提供，通常是需要付費的服務，包含電信服務和廣電專用網路之傳輸服務，但不包括利用電子通訊網路或服務所傳輸資訊內容之提供或編輯管控之服務，亦不包含資訊社會服務」，由此可知歐盟之管制架構首先仍區分為廣電跟電子通訊兩大領域。在廣電部分，由於涉及各國之文化部分，故對此並不予以一致規範。相關管制架構如下圖： 53 參見劉柏立、彭心儀、劉孔中、鄭允勝，「『因應技術匯流發展，相關法規之修訂研究』研究報告」，交通部電信總局委託，頁 66 以下（2004）。

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資料來源：轉引自劉伯立等「因應技術匯流發展，相關法規之修訂研究」研究報告。

3.1.2 美國

美國最早於 1934 年「通訊法」中將傳播通訊之管制分為公共載具（common carrier）及廣播電視（broadcasting）兩大領域。其次，有線電視則被歸為另一種服務型態管制。1996 年「電信法」通過之後，則又再將原本於 Computer Inquiry II 中的基本電信／加值電信服務分類改為電信╱資訊服務。 1996 年後，新的管制在該法架構下成為：第一章對資訊服務予以定義；第二章規範電信服務；第三章規範廣播電視；第六章規範有線電視。另外，在第 706 條定義先進電信服務。因此就其立法體例來看，各章節之概念分別獨利用電子通訊網路或服務而在電子通訊網路上傳輸服務的內容資訊社會服務（電子商務等）金融服務廣播電視節目內容等電子通訊服務（Electronic Communications Service）電子通訊網路（Electronic Communications Network）相關設備（數位電視用機器）支援電子通訊網路和電子通訊服務之設備（CA、EP）無線機器、通訊機器管制外管制內在電子通訊網路上提供訊號傳輸服務含電信服務和廣電專用之傳輸服務（不含傳輸資訊內容之提供或編輯管控之服務）傳輸系統及交換機、路由設備如衛星、固網（迴路交換，含網際網路分封交換）、行動網路、電力有線系統、廣電專用網路等

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立，被認定為某一章之服務後，自然便不受其他章之規範54。

故美國在因應匯流下的新業務管制方式，係先由聯邦通訊傳播委員會（Federal Communications Commission; FCC）將新業務予以法律上定性，視其為資訊服務、電信服務或有線電視服務而適用不同章節之規範。例如：有線電視寬頻上網服務就被認定為資訊服務，而無強制開放其他業者接取之義務55

。

以下先僅就各種服務之定義予以介紹56： 1.資訊服務：係指「透過電信設備而提供有關產生、獲得、儲存、傳送、處理、擷取、利用、或者製造有用的資訊，此包括電子出版服務。但若使用任何功能是為了管理、控制、或是營運電信系統或是管理電信服務，則不含在內」。雖然在創設資訊服務與電信服務分野之初期，國會對於網路接取、瀏覽及電子郵件等服務究竟應屬於電信服務或是資訊服務多有爭議，但在後續 FCC 的多次報告中，皆認為使用者由於在進行上述活動時，皆需要使用到網路服務提供者藉由電信設備而提供有關產生、儲存、處理資訊之功能，因此屬於資訊服務。 2.電信服務：在 1996 年「電信法」中，對於電信服務之定義為「不論使用何種設備傳輸，直接針對大眾或其他使用者，提供資訊傳輸過程中，不涉及傳送及接收兩方內容的形式或實質改變」。 3.廣播電視：以頻率發散之方式作為通訊，意欲以直接或透過中繼站之轉送方式為公眾所接收。 4.有線電視服務：在 1996「電信法」通過之後，法條中有線電視服務被定義為(1)對於訂閱者作單向傳輸的視訊節目（video programming）或其他服務（other programming service）。(2)可供訂閱者選擇（selection）或使用（use）的視訊節目或其他服務。 54 參見簡維克，前揭註 14，頁 61。 55 參見陳炳全，有線寬頻網路開放接取之研究：法律與政策分析，元智大學資訊社會學研究所碩士論文（2002）。 56 參見簡維克，前揭註 14，頁 61。

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5.先進電信服務：1996 年「電信法」在第 706 條中定義先進電信服務係指「不論是以何種媒介或科技傳輸，只要是具有高速、寬頻的電信傳輸能力可以讓使用者傳送或接收高品質的聲音、資料、圖形與影像」。之後，FCC 則認定高品質網路資料傳輸係指資料上傳及下載間的速度至少要高於 200Kbps，若只是單方高於 200Kbps 的話，則稱為高速電信服務（High-speed telecommunication service）。資料來源：作者整理

3.1.3 馬來西亞

馬來西亞於 1998 年通過的傳播媒體法（The Communication and Multi-media Act; CMA）57係為馬來西亞建置一個通訊傳播產業的新管制架構。新制的發照政策，是將原有電信執照、廣播執照、網際網路接取服務等業務執 57 該法內容可見 ITU 網站：http://www.ictregulationtoolkit.org/en/Publication.1230.html （最後點閱時間：2007 年 10 月 1 日）。美國電信法 1.名詞解釋 2.組織權限第一章名詞之定義第二章電信服務規定（公共載具）第四章行政程序及管理事項第五章罰則第六章有線電視服務規定第三章廣播電視業務規定第七章附則

從科技匯流到管制匯流--論NCC成立後的通訊傳播監理政策

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