土地利用系統

土地使用設計的程序包括擬定區位標準、初步估計空間需求、區位的土地使 用適宜性分析、初步綜合設計構想、土地容受力分析與綜合訂定土地使用計畫方 案。經此一冗長步驟之目的，其實就在於解決土地使用衝突的課題，並引導土地 資源可持續被利用。故都市土地的利用系統，同樣涉及調查、課題之分析與規劃 作業等。而從生態都市觀點分析，其調查與劃設之主體，將不再僅以人作為唯一 主體，而可能涉及動植物等生態系統的和諧共生。據本研究接受訪談者（專家 2）

之意見，其指出：

土地利用系統當探討各案例背後形成的元素有哪些，如產業、人口、土地劃 分、新開發城區、舊都市改造等元素。

而考量土地利用之程序，仍須奠基於傳統都市土地使用計畫的大架構下，其 則以為當依循過往之土地使用計畫，並強調其與生態都市的連結性。其以為

本研究目前擬定之土地利用架構，乃是依據傳統土地規劃利用程序手法進 行。建議可先以目前架構執行操作，後續再作部分調整。

爰此，本節首先仍提出現有都市土地利用系統之核心問題，並以都市土地調 查所需注意事項為銜接，再就土地使用策略與管理等方向說明之。最後，則嘗試 瞭解前述相關案例都市的土地使用特點，並評述其可借鏡之處。

一、核心問題

土地的利用係指人類在土地上活動所伴生的使用種類、強度及區位等的各種 變化。在都市計劃領域中，土地使用計畫則是依據都市人口、產業成長與分佈、

空間結構與未來發展潛力等因素之考量，則這些因素會反映在交通運輸、公共設 施及土地使用分區等結果。歐陽嶠暉（2005)亦指出土地的存在，與其位置、地 形、地質、氣候等自然條件，以及交易市場、交通狀況等社會條件，和歷史文化 所累積的條件之不同，提供農作、居住及產業利用等不同價值，依其利用之不同，

地價亦異。而台灣由於土地資源有限，在人口的迅速成長情況下都市化日漸擴 張，以及在社會變遷迅速的情形下土地面臨了極大的開發壓力，而不當的土地利 用形式，將對土地產生相當大的衝擊。本研究綜合相關學者意見與文獻，顯示台 灣地區主要的都市土地利用問題有：（http://www.rchss.sinica.edu.tw/publication/bi ndx/bk11.htm）

（一）生態性綠地的大量流失

隨著城鎮的快速發展，其建設用地需求量不斷增加。城鎮土地面積有限，對 用地需求的增長主要在透過市郊的農地與山坡地等生態性綠地的開發。辛晚教亦 指出，隨著人口往都市集中的結果，必然顯露農業與工商業競逐土地利用的課題 浮現。由於傳統上，生態性綠地的經濟價值較不顯著，且不能立即可見，故在自

由市場競爭下逐漸流失。

（二）都市帶狀蛙躍發展

由於台灣地區工業化與都市化的快速，台灣多數土地的使用往往是計畫趕不 上需要，因此實際的使用呈現雜亂無章的現象。不僅農田景觀受到嚴重破壞，更 影響到生態環境本身的平衡。以台北市或台中市等都會區為例，週邊皆有群山圍 繞，為都市自然知綠帶，更因天然限制，可以朝向花園城市的方向邁進。然而，

實際的狀況卻是台北都會區邊郊成為大片墓園與別墅混雜的開發，台中大肚山則 為引進科學園區，而被大面積開發。

（三）市地發展凌亂無序影響土地投資效率

台灣的都市發展用地，受限於財政預算，往往無法照計畫進行公共設施保留 地的徵收，消極的分區分期發展計畫，使得都市土地使用之發展雜亂無序。而在 計畫土地仍未發展完整或急需更新的情勢下，仍極力拓展新重劃區之開發。尤其 公部門建設、私人間的土地投資使用不能相互配合，相得益彰，更使得台灣的都 市發展新舊混雜，降低土地投資利用效率，亦浪費政府財源與土地資源。

（五）公共設施普遍不足或失當

台灣地區近幾十年來，因都市發展過於快速，加上都市公共建設財源有限，

結果公共設施的開闢往往無法跟上都市實際需求。現有公共設施保留地佔公共設 施計畫土地的五成以上，足見台灣公共設施計畫執行上的落差相當大。況且相關 公共設施開闢往往照本宣科，並未能確切滿足不同都市之特性與需求。

（六）都市土地之不用與濫用

台灣土地資源雖有其限制，然而就個別都市而言，往往都市計畫土地供給量 仍是足夠都市運作所需，但是市場上的供給量仍受限。主要的原因乃在台灣都市 土地受限於地主壟斷居奇，或土地持有者混雜多人，乃至土地閒置不用的情況屢

見不鮮，亦降低公共建設的經濟與財政效益。而土地的濫用與不當使用情況亦然 是嚴重的問題。台灣違章建築使用頻仍，然而地方政府受限於財政預算，拆除與 安置的程序不便進行，致使理想的土地計畫，無法真正被落實。

二、都市土地使用調查

都市土地資源的調查，與前述都市空間發展過程中的都市資源指認類似，但 仍側重於既有土地使用類別的調查上。生態都市觀點對土地使用調查的優先重點 在於對土地資源利用的適宜性與侷限性，亦即以「少」為原則，以避免對土地的 過度利用，而對必然須使用之土地資源，則對應其條件特質，規範最適當之設施，

並引入最適宜之活動。換言之，生態都市觀點對土地利用的態度，乃以「不用」

為原則。故從都市層次，其考量之因素以發展限制之調查為優先。在決定都市土 地利用與前述都市發展空間結構之前，應將都市發展所受到之限制明確界定，方 能提出在限制條件下的最佳發展策略，故其規劃方向之界定乃以資源限制為基 準，而非以政府政策導向為優先。都市發展之限制類別，大致有4 個大方向。

（一）自然環境限制

生態都市之規劃觀點，乃認為資源之使用不應破壞整體生態環境系統。故因 開發而可能破壞現行生態系統均衡之地區均應標示其敏感類別，限制其發展，或 是條件性限制其發展。

（二）人文環境限制

都市之特殊風土民情，奠基於其文化內涵的養成。生態都市關切都市內部既 有之文化活動、宗教信仰，乃至古蹟與歷史建築。凡此種種均構成都市發展的限 制條件，都市相關設施的新闢面臨重要之人文環境，皆須考量其可能之衝突。

（三）經濟條件限制

都市之發展涉及諸多都市工程之實踐，而工程經費往往與地形、地質，以及

其規劃之發展型態有關。譬如在山坡地之建設須增加許多基礎工程之興築經費，

洪氾地區之建設則須考量許多水利工程。故發展限制亦與都市本身之經濟條件有 關，惟生態都市觀點之建設方式，仍以減量為原則。

（四）政策法令限制

從國土整體利用或區域土地利用的觀點，都市土地利用之作法有其地方特殊 之考量。然而，因從較大尺度考量，透過立法或行政程序所制定之政策法令，通 常考量較為整體性或長遠性，也因此會對個別都市發展產生限制。生態都市之規 劃，強調個別都市與週邊環境的和諧共生，故以尊重中央之法規為原則。

生態都市理念對於都市土地之調查，側重於對自然環境限制之瞭解。而在細 項之調查項目上，又可分為自然地理環境、社會經濟背景與實質發展現況之調 查。自然地理環境部份，即作為自然環境環境限制分析之用，而涉及地理位置、

地形地勢與地質土壤等因子，更將都市水文環境、生物棲地等納入，以作為都市 可開發土地之基本分析基礎。至於社會經濟背景與實質發展現況兩面向，則作為 瞭解既有都市之土地使用現況，作為調整與改善計畫之基礎。此兩面向可作為人 文環境、經濟條件與政策法令限制之對應與分析之用（表 3-2-1）。

（一）土地使用策略方向

生態都市理念下的土地使用應呈現何種風格，其與過去之土地使用有何差 異？其實關鍵點在於對於人類集居地之土地使用與生態環境共生的態度之展 現。透過前述相關面向之資源調查後，瞭解自然環境條件之限制，而傳統土地使 用計畫程序乃嘗試著去挑戰既有之限制條件，生態都市理念之土地使用計畫則以 尊重之態度展現。其基本之策略理念有：

三、土地使用策略與管制

1.地區環境共存

表 3-2-1 土地利用資料調查項目表

個人所擁有的土地為地區環境的一部分，其不能對鄰近土地造成困擾或不良 影響，也不宜荒廢破壞周邊整體環境，反而應共同營造創造充滿魅力的環境，以 與地區環境共存共榮為主要方向。

2.開發利益回饋

土地利用價值之因素除地主，社會之共同貢獻外，公共設施建設的配合皆為 都市公共建設的完備所帶來而增加其價值，有賴經由稅金及其他共同負擔，除應 共同負擔環境管理之責任外，其增值為社會共同所造成，應透過稅金等方式回饋 社會。

3.動態之調節與因應

土地為基礎性資源，經由歷史的演變，農村可成為都市，但都市也可能成為 廢墟，應維持其良好的利用狀態，成為永續的資產或資源。生態都市強調對土地 變遷的關注，也適度透過人為介入方式，引導土地的再生與生態之復育。

土地為基礎性資源，經由歷史的演變，農村可成為都市，但都市也可能成為 廢墟，應維持其良好的利用狀態，成為永續的資產或資源。生態都市強調對土地 變遷的關注，也適度透過人為介入方式，引導土地的再生與生態之復育。