地方治理與公私夥伴關係

自從實施地方自治後，有關地方事務大都是由地方政府主導，所以，相關的 發展、政策、措施等，每個地方政府採取的執行方案不盡相同，也突顯出地方治 理的重要性，有此可知，地方觀光發展主要的推動力量也在於具有公權力的地方 政府之規劃與推行，藉由與其他部門團體作統合和運用，產生整合的治理能力，

進而促進地方的觀光發展。

何謂「治理」，其意義為：指涉者為「政府、控制或權威」（Government, Control, or Authority）。換言之，就最廣泛的意義而言，舉凡國家對公民社會所進行的所 有干預行動。意味著對傳統大型政府的治理理念進行重新思考，使用市場與准市 場（Quasi-Market）機制來從事公眾服務的輸送-亦即透過民營化或縮減公共服務 項目的方式來縮小政府（預算）的規模。¹⁵此外，Peters&Pierre兩人以治理與新 公共管理¹⁶之比較差異後，而界定出五項治理意涵包括；¹⁷

1. 治理是民主政治的核心概念。

2. 治理主張政府應重視運作的過程與程序問題。

3. 治理重視跨政府間的集體利益。

4. 治理主張公部門的資源運用應些接受民主控制，再談能力發揮。

5. 政府治理應重視文化與環境的差異。

據此，地方治理可為：舉凡公共的事務或地方的事務等，透過多元主體彼此間用 協商的機制（如：地方政府、中央政府、私部門、和第三部門等），以分工的方 式來管理或處理。然而在這樣多元主體之下，也產生三大治理關係，分別為：¹⁸

一、 「垂直」關係

此指地方政府與中央政府或其他縣市政府和鄉鎮市公所之間的關係。在過去 地方政府通常都是遵照、配合中央政府的政策或計畫所推行地方事務（如圖二）， 然而現在基於地方自治的理念，地方政府的自主性相對的提升，使得所謂的垂直 關係，則演變成協力、夥伴關係（如圖二）。協力的觀點產生，並不是完全偏重 哪一方，而是各界需要共同分擔權利與責任，一起解決或執行事務，由此間接地 建立起彼此間的夥伴關係，透過協調與整合的過程，達成資源均衡和共享，建立 起另一個地方事務的推動途徑。由於地方政府財政困難、資源有限，許多地方的 發展事物都需仰賴中央的輔導、資助等，因此，也能從圖二看出，目前的地方政 府運作的模式，透過中央的標準再加上地方的創意，地方首長可自行決定此計畫

15 孫本初（2006），《公共管理》，第四版，台北：智勝文化。pp556-557

16 這股自 1980 年代以來，即盛行於各國的管理風潮，已使各國政府的行政管理文化產生「轉移」

的現象-從公共行政轉變為公共管理。雖然這股潮流被賦予不同的稱號，如新右派、辛治理、管 理主義、企業型政府、以市場為基礎的公共行政等，但卻可被統稱為「新公共管理」（New Public Management，NPM）。

17 呂育誠、許立一（2004），《地方政府與自治》，台北：空大。P355

18郭修發（2005），《地方治理與觀光發展：以宜蘭縣為例》，佛光人文社會學院公共事務學所碩 士論文。pp.71-76

的推動與執行的措施，接著在經由民間、立法團體的監督與參與，建立起完整的 運作機制。

圖二：協力觀點下中央與地方的夥伴關係

資料來源：呂育誠、許立一（2004），《地方政府與自治》，台北：空大。P369

二、「水平」關係

又為部門治理關係，是指縣市政府相關局室之間的互動狀況，尤其是現代政 府組織的結構分化和功能專業化，任何一項政策的執行或地方發展的計畫，都需 要縣府內各局室分工合作，依據每個部門的的專業與屬性，進而分配執行的工作。

三、「內外」關係

此部分是指公部門與私部門（包含非營利組織）之間的互動，主要是縣市政 府在互動過程中，透過各種公私協力機制，達成公私部門資源的整合與合作的效 益。公私協力是一種政府與民間社會共同合作，這種政府與民間部門公共事務共 同治理的協力機制之建立，如果能奠基於理想型合作夥伴關係之認知與學習，對 於公共服務的目標具有共識，並在自主、平等的地位之上，資源分享、互利互惠，

共同參與決策、互信互重，則將可以有效的整合國家與社會資源，形成一互補、

互依、互利的協力體系。¹⁹透過圖三可清楚瞭解擺脫地方事務不僅是公部門的問 題，而是需要各界的支持與力量，共同協商解決。在協力觀點下政府、公共（包 含個人與團體）以及其他的民間團體形成三個環繞的互動途徑，彼此互相影響、

制衡、協商等，將地方事務有效的解決與執行。

19廖俊松（2006），《公私協力：重建區社區總體營造計畫之案例觀察》，社區發展季刊 115 期。

P330

圖三：協力觀點對地方事務的影響

資料來源：呂育誠、許立一（2004），《地方政府與自治》，台北：空大。P359

由於觀光事業是目前全球最興盛的產業之一，在地方政府的推動下，觀光發 展是地方治理的成果之一，比起其他的地方發展更為顯而易見，因為觀光資源擁 有獨特的吸引力，使得每項觀光的推動都能有一定的成效，能有如此的成果，不 是單一部門或團體能夠度獨力承擔的工作，必須是各行動者之間不斷的協力合 作，透過上述的治理三大關係，由中央與地方政府「環境」、「文化」、「觀光」等 部門相互配合，以及公私不斷的協力合作，促使地方的觀光產業能日益蓬勃發展。

辦理地方的節慶觀光活動，活動本身也是需要受到各界的參與，才能讓活動 所擁有的資源做最有效的利用，以下圖為例，活動除了籌辦單位之外，還會受到 表演者、參觀者、受顧工人、媒體、贊助者及活動地點等面向的影響，其中也包 含許多公私部門的互動關係，由此可知，上述的「垂直」、「水平」、「內外」三大 治理關係，對於地方的觀光活動也是有很大的影響。因此若希望地方的觀光活動 能夠舉辦成功，不論是地方政府與中央政府、與私部門的互動，是缺一不可。

圖四：活動牽涉之各方人馬關係圖

資料來源：Johnny Allen、William O”Toole、Ian McDonnell、Robert Harris 著，陳 希林、閻蕙群譯（2004），《節慶與活動管理》，台北：五觀。p78