基層公共衛生

第一節 基層公共衛生

本節針對我國基層公共衛生之內涵，其內容含括：公共衛生與衛生 所、公共衛生護理人員等，將依序作一完整之探討：

一、公共衛生與衛生所

「公共衛生」（public health），源於人類為求生存的需要，其發展與 宗教、戰爭、醫學、護理的發展息息相關（陳靜敏，2010）。它是一種 時時不斷在發展中的一門專業。隨著時空的推移、人類健康的問題與需 求的改變，其定義及業務範圍也會隨之而有所改變（阮玉梅，1994）。

近年來台灣地區由於社會變遷急速的變化，各行各業無不遽變，而相對 於公共衛生而言亦是如此。「公共衛生」存在人類社會之價值與族群盛 衰是為息息相關，而對於健康的影響層面亦是非深即廣。

世界衛生組織於 1978 年發布，於西元 2000 年能達成全民均健(health for all)的遠大理想。為此，基層醫療保健服務旋即成為國際上公共衛生 的主要討論議題。而各國也逐漸增加在基層醫療保健服務計畫上技術、

經費及人力的投資（石曜堂、陳麗美和高森永，1985）。又我國憲法第 157 條條文明文規定：國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業 及公醫制度。因此，政府的各級衛生機構的主要任務即為提供民眾一切 需要的衛生服務，以保障且促進民眾的健康。而衛生所是為我國最基層 的公共衛生推動的單位（陳麗美、石曜堂，1984）。一直以來，「衛生所」

一向是為我國基層保健體系的主軸，也具有最基層且遍及各鄉鎮市區等 特性。是故，在落實基層衛生所保服務上，衛生所扮演著十分重要的角 色（林碧莉、何美瑤、曾麗琦和呂桂雲，2005）。楊慧美（2007）也指 出，衛生所是為負責我國第一線預防保健與疾病醫療的工作，亦是與民 眾健康最具密切關係的基層衛生單位，曾是台灣地區推動衛生醫療保健 最重要的基層機關。

衛生所（含健康服務中心）是全國基層衛生醫療單位，其設立之所 有權屬地方政府所有；屬於行政主體之一環，在基層衛生工作方面，透 過各縣(市)政府衛生局各業務單位，賦予衛生所各項業務工作責任及內 涵，綜合處理衛生保健、防疫、衛生行政與醫療等業務，依前台灣省政 府衛生（1998）的規定， 衛生所主要工作項目業務為：

(一) 醫療服務：包括門診醫療服務、健康檢查、醫療檢驗、緊急救 護、病患轉診和行政相驗工作。

(二) 衛生保健服務：包括婦幼衛生、家庭計畫、中老年慢性病防治 工作。

(三) 衛生防疫服務：包括法定傳染病防治、病媒蚊指數調查。

(四) 衛生行政工作：包括醫政、藥政、食品衛生及營業衛生管理。

衛生所工作執行權則由上而下分層責任。當然其也受政府行政法規 之限制，更需配合上級機關推展政策，肩負更多的社會責任。以下將以 臺北市健康服務中心作一介紹。

臺北巿政府衛生局所屬各區衛生所，於民國 79 年 3 月因應行政區 域的調整，由原 16 區改為現正執行的 12 區衛生所；另於民國 85 年依 據臺北市政府擬訂之《台北市衛生醫療革新白皮書》建議，研擬「衛生 所功能革新計畫」，積極依計畫進行衛生所功能界定及組織編制檢討、

組織架構的重整等工作，並依白皮書之建議：充分結合社區資源，深入 社區提供健康服務。此階段的重點即擴大發揮為衛生所的社區服務之功 能，進行衛生所組織編制的修編，以期成為全方位的社區公共衛生機關。

臺北市 12 區衛生所將自己定位為社區民眾的「健康管理者」的角色後，

立刻進行改造，先於 87 年 1 月起，衛生所醫療門診業務移撥由各巿立 醫院附設院外門診部負責經營，自此成為全臺不具醫療功能之衛生所。

又於民國 92 年進行第二步的組織內改革，民國 93 年 7 月臺北市議 會通過組織修編案，於民國 94 年 1 日 1 日起正式將 12 區衛生所改制為 12 區健康服務中心，繼續為民眾的健康把關。而環視全國各縣市所屬衛 生所中，僅有臺北市採用此營運模式。而健康服務中心於組織改革後的 功能及人員組織架構如下所示：

(一) 角色功能

1、個案管理組：中老年防治、個案管理、癌症防治、健康照 護網、家戶健康服務、優生保健、婦幼衛生、弱勢族群照 護、緊急救護及民防。

2、健康促進組：學校健康促進、社區健康營造、兒童及青少 年保健、衛生教育、體適能、健康促進、事故傷害預防、

急救技能訓練、檳榔防制宣導、體重控制、菸害防制、健 康諮詢及相關轉介、生命統計、研考及庶務、出納等。

(二) 人員組織架構

每一健康服務中心人員組成皆設置有：主任、秘書、組長

（含個案管理組及健康促進組）、護理長、護理師、護士、技 佐、組員、辦事員、書記、會計主任及人事員等，其人員數會 依各服務中心的規模大小而有所不同。如下圖 2-1 臺北市健康 服務中心組織架構圖所示：

圖 2-1 臺北市健康服務中心組織架構圖

資料來源：本研究參考組織編制表及各區組織圖繪製

綜觀現今大環境之趨勢有變，衛生所被賦予未來之任務角色則似是 有增無減。而衛生所將來之人力資源、組織結構、教育訓練、任務分配 以及員工工作價值觀都有必要進行一定程度的改變；未來之公共衛生及 醫療工作更朝向增進「組織效率」來努力。

主任

秘書

個案管理組 健康促進組 會計 人事

組長

護理長 護理師

護士

組長

護理師 護士

技（士）佐

辦事員

書記 組員

會計主任 人事員

二、公共衛生護理人員 (一) 公共衛生護理

公共衛生護理（Public health nursing）最早為其下定義者是為 1963 年公共衛生護理專家露絲‧佛理門（Ruth Freeman）。他指出 公共衛生護理為融合了護理和公共衛生兩項專業，應用技術性護理、

人際關係、分析性和組織性的技巧來解決社區中的健康問題，如提 供綜合性護理服務給家庭和其他群體，透過各種措施以評估威脅健 康的因子並予以控制，且實施民眾衛生教育，喚起民眾採取健康行 為（Dieckmann, 2004）。

美國公共衛生學會定義公共衛生護理是結合公共衛生學及專 業護理學的一門知識，目的是藉由初級的預防及健康的促進，以促 進整個社區的健康。而其主要服務對象是整體之社區或人群，且係 由官方機構提供給社區民眾的護理服務。加拿大公共衛生學會亦對 其定義：公共衛生護理是專業性之護理工作，其主要目標是透過個 人、家庭、團體和社區持續相互合作的過程，以促進及保護群體的 健康。

民國 77 年，行政院第十次科技顧問會議，醫療衛生組分組討 論關於「提昇護理人員在醫療保健系統之角色與功能」為公共衛生 護理所下定義為：以維護及提昇社區民眾健康為目的的護理工作及 公共衛生工作的綜合體，且是以家庭為單位，應用廣泛性、整體性 及持續性的服務，對全社區之個人、家庭及群體提供護理服務（行 政院衛生署，1988）。

公共衛生護理的重點係在於健康促進及疾病預防。1974 年世界 衛生組織針對公共衛生護理，闡述其應具備以下三種特性：

1、提供社區內所需求的衛生服務之使命感。

2、於社區中容易受到傷害的群體（如：嬰幼兒、孕婦、老人 等），應優先提供健康照護服務。

3、服務的對象（個人、家庭、群體、社區）應親身參與健康 照護的計劃與執行。

孫善祥（1996）對於公共衛生護理的特性，也認為應包含：

1、其特性應隨著衛生所設立的宗旨不同而有所不同；就一般 性而言，衛生所係以防疫、傳染病防治、健康促進、健康 維持及預防保健為主。

2、公共衛生護理是運用公共衛生與護理兩項專業的知識、技 能、理論、方法及評價方式以推展相關工作。

3、基本的服務單位係以「家庭」為主。

4、服務對象包含了健康與疾病、殘障或臨終的人、家庭、團 體、各年齡及社會階層的人群等。

5、提供具有連續性、方便性、可近性、主動性、綜合性、政 策性、獨立性及初級的醫療性服務。

6、運用社區組織的力量，並促使民眾之參與，以共同推展相 關工作。

公共衛生護理的主要職責在促進、維持社區民眾的健康，預防 疾病的發生與擴散，依美國耶魯大學公共衛生教授文士樂（Winslow）

所提出的三段五級的學說，更說明了公共衛生護理之實務，其包含 初段、次段及末段預防。初段預防是在健康問題未發生前，進行促 進健康和特殊保護等活動；次段預防是於疾病初期，進行早期診斷、

早期治療；末段預防則是在病況已發生時，預防疾病和殘障的繼續 惡化，主要是限制殘障及復健（Leavell & Clark, 1965）。

由上述公共衛生護理的定義及特性等顯示，公共衛生護理是為

一門結合公共衛生學與專業護理學等兩項專業的知識，目的在於促 進社區整體的健康，且所服務類別不限於某一個特別的年齡、群體，

抑或是診斷，其所提供的服務是為持續性的。並藉社區組織的力量，

以「家庭」為單位，運用其「廣泛性」、「整體性」及「持續性」的 服務，對全社區個人、家庭及群體提供護理服務，以促進民眾健康、

預防疾病，進而早期診斷早期治療、限制殘障及促使病人發揮最大 健康效果的服務。我國的公共衛生護理人員即是指於衛生所提供公 共衛生護理服務之護理人員。

(二) 公共衛生護理人員的角色與功能

因應臺灣公共衛生發展的階段性需要，公共衛生護理人員扮演 著不同的角色與功能。在光復初期，由於傳染病盛行，工作內容著 重在防疫業務上；1950~1960 年代則主在推動婦幼衛生及家庭計

因應臺灣公共衛生發展的階段性需要，公共衛生護理人員扮演 著不同的角色與功能。在光復初期，由於傳染病盛行，工作內容著 重在防疫業務上；1950~1960 年代則主在推動婦幼衛生及家庭計