研究背景與動機

世界衛生組織（World Health Organization, WHO）於 1978 年阿瑪阿 塔宣言中提出健康是政府和人民共同負有的責任，應藉由落實基層照護

（Primary Health Care）來促進民眾的健康，達成全民均健的目標（Health for All）。又衛生所是深入社區與民眾最接近的基層保健醫療單位，關係 民眾健康管理的第一線，故如何有效地發揮衛生所之功能，是個刻不容 緩且不可輕忽懈怠的重要課題。

第一節 研究背景與動機

隨著社會時代及環境的變遷，醫療與政策環境的大幅改變，人民生 活需求的轉變，衛生所的角色功能更應與時俱進的透過組織外部社會、

經濟、政策、社會大眾之情勢並進行分析，審慎考量組織之改革轉型，

以符合民眾期待，提供全民安和樂利的健康生活。

臺灣各鄉鎮市之衛生所係為臺灣最基層公共衛生組織，對於公共衛 生政策之推廣及預防保健業務扮演著舉足輕重之角色。60 多年來，「衛 生所」始終站在照顧國人健康的最前線，推展著基層醫療保健的業務，

提供民眾可近性且最適切的醫療保健服務。依據 1952 年行政院所訂頒 之「台灣省各縣（市）衛生機關組織規程」作為各縣市設置各級衛生機 關之準則，並於各縣市轄內各鄉鎮區設立衛生所或示範區衛生所，以推 動臺灣地方民眾之衛生保健、疾病防治、預防接種、傳染病防治、家庭 計劃…等預防保健及疾病預防之業務，不僅使衛生政策得以落實於臺灣 這塊土地上的各角落，更讓民眾的健康得到最基本的保障。

自 1970 年起，台灣私人基層醫療機構(所謂的醫療診所、地區醫院) 逐漸地擴張，不僅醫療服務的技術上優於衛生所，更因常帶來高收入之

經濟誘因，迫使許多衛生所的醫師轉往醫院服務或自行開業，導致衛生 所之醫師缺乏及醫療功能減弱。遂於 1983 年政府開始推行「群體醫療 執業中心」，期望透過強化衛生所之醫療服務，招募醫師至偏遠地區之 衛生所駐診。隨後，於 1995 年更因全民健保開辦之際，衛生所得以向 健保局申請醫療給付後，進而更確立了衛生所承辦醫療門診之制度。無 論是群醫中心之推廣，亦或是全民健保的開辦，確實為衛生所帶來了可 觀的人潮，但也同時增加了衛生所之門診醫療業務，讓衛生所由原係以 公共衛生為導向之主要功能逐漸轉變成公共衛生及醫療化兼備之功能。

然，其與過往對衛生所應「先發展公衛，後建制醫療」及「基層公共衛 生建設優於醫療建設」之精神概念似乎有所相互違背。

現今，我國醫療環境面臨迅速改變，在醫療資源快速發展下，除山 地、離島地區及其他偏遠地區外，各地醫療的可近性及就醫的普及性皆 具有大幅的提昇。此外，根據衛生福利部所公布之 2012 年我國國人十 大死因前五名，癌症、心臟疾病、腦血管疾病、糖尿病及肺炎中，皆以 慢性病為主，由此而知，我國的疾病型態已由急性傳染病轉型為慢性疾 病。是故，在醫療資源不斷擴充及疾病型態的轉變下，對於衛生所之功 能調整及組織轉型之課題，是以推廣預防保健之公共衛生業務為主、或 是仍維持醫療與公共衛生並重，亦或是考量山地偏遠地區之醫療不足下，

以強化其醫療功能，則需謹慎衡量之。另適值 2005 年臺北市已完成因 功能界定而進行組織編制的檢討，由衛生所轉型成為健康服務中心，成 為全國唯一以此名稱且無具備醫療功能之基層公共衛生組織。然其組織 轉型至今已近十年，當可再次思考公共衛生政策的發展趨勢，瞭解並發 掘基層公共衛生變革契機，以調整出未來適當的角色、功能等之方向，

實有其必要性，亦更是為開啟本研究動機之所在。

另依據衛生福利部 2011 年衛生公務統計資料顯示，全國共計有 371

所衛生所（臺北市係以健康服務中心計），員工總人數已達五千餘人以 上，其中公共衛生護理人員（包括護理長、護理師、護士等類）計有 2,690 人，約已占整體人數的五成以上（衛生福利部統計網，2011），據上述顯 示基層公共衛生護理人員對於我國基層公共衛生的推動是為不可或缺 的重要角色。

然公共衛生護理實務的工作是以社區群體為中心，透過營造健康的 環境，以達到促進健康、疾病預防…等的目標。故，公共衛生護理工作 須了解及應用各種不同專門學科、社區的組織發展、不同機構的協調合 作、衛生教育、環境的概念及與社區群體和其他團體建立夥伴關係。但 目前公共衛生護理人員卻普遍缺乏評估整體問題的能力，僅被動的依政 策執行業務，並非主動依社區需要，規劃評估推出適宜的健康計畫，以 滿足民眾健康之需求。更無法主動並具體地確認社區民眾的健康需求與 優先次序。目前各項推動的健康服務，皆是以滿足及應付政策交辦作為 思考與行動的著力點。

又由衛生福利部的公布資料顯示，我國各鄉鎮市衛生所平均每位公 共衛生護理人員需照顧的民眾比約為 1：5,500-22,000 位之間不等（依城 鄉差別而有所不同），而這些數字與國際的衛生組織標準每人服務 5,000 人相較之下，差距甚大，足以顯示我國公共衛生護理人員工作負荷之重。

再者，研究者因職務之便，由職務的角色觀察因應大環境與日俱增的變 化，組織透過一連串的努力，完成了組織轉型，對於組織功能的重新定 位，然確許多民眾卻對於轉型後的服務功能卻停留在過往的衛生所服務 功能，對於「健康服務中心」的認知明顯的不足。除此之外，內部同仁 彼此間對於工作理念及價值觀上的認知不同，未能進一步達成共識；且 組織轉型後所造成許多的不確定性，以使員工內心產生了不安全感；又 因組織編制的調整，各組間、同仁間對於業務內容及分工的意見相左，

以導組織氣氛的不佳，員工間時有摩擦及抱怨的產生。

然為符合日趨受重視的健康保障權，趕上國際發展的腳步，健康服 務中心所被賦予的責任、任務亦日趨龐雜，於組織宗旨理念改變、人員 編制的調整後，相對任務上的目標即略有些的不同，而內部同仁無法因 應修編後的社區工作導向的工作模式，未能符合現況之所需，以致人力 無法負荷。另研究者也察覺組織內部的員工缺乏危機感，大多承襲過往 舊有的公共衛生業務執行模式思考與執行。又轉型後社區健康促進的工 作不易在短時間內具有快速的績效，而個案管理部分耗時費力，服務量 的受限，以致常造成員工身心俱疲，打擊工作士氣。而此亦為本研究深 入探討的動機之二。

因此，面對知識快速的變遷，組織內部同仁之素養及專業面臨考驗，

即須透過教育、訓練等策略規劃執行，以塑造符合組織轉型後的願景的 中心組織文化，提升人員素質，強化工作效能，提振工作士氣，一同為 達「全民均健」之目標前進。因此，透過本研究進而瞭解臺北市健康服 務中心經過組織轉型後，對於基層公共衛生護理人員所面臨的影響，以 進一步提出探究結果與建議，可作為欲投入臺北市基層公共衛生環境的 護理人員作為參考，及提供全國其他縣市政府對於基層公共衛生組織轉 型之參考，以創造民眾健康之最大福祉。