第三章 我國大學學雜費管制之相關法律關係
第一節 大學與學生間在學關係之法律性質
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第三章 我國大學學雜費管制之相關法律關係
自前章可知，我國目前對各大學收取之學雜費「數額」不再為統一管制，故 所謂學雜費管制政策，具體而言，係對各校學雜費「調幅」與「上限」之管制。
然而，大學生與大學間究屬何種法律關係？「學雜費」之定義及法律定位究竟為 何？而於目前之學雜費調整機制中，最終決定大學得否調整學雜費之「教育部學 雜費審議小組」又有何種法律地位？以上問題，涉及學雜費管制政策基本之法制 架構，於分析該等管制措施之合憲性前，應先予釐清。又現行學雜費管制規範是 否合憲，原為管制政策法制結構之核心議題，惟此尚涉及憲法對大學自治保障範 圍之認定與解釋，故此部分擬於第四章再予說明。
第一節 大學與學生間在學關係之法律性質
第一項 大學之法律地位
大學之法律地位，於私立大學，依私立學校法第 2 條之規定：「I 各級、各類 私立學校之設立，除法律另有規定外，應由學校財團法人（以下簡稱學校法人）
申請之。II 前項學校法人，指以設立及辦理私立學校為目的，依本法規定，經法 人主管機關許可設立之財團法人。」及第 13 條第 1 項規定：「學校法人應於第一 屆董事長產生後三十日內，由董事長檢具相關資料，報法人主管機關核轉主事務 所所在地之該管法院，為財團法人設立登記。」屬可獨立負擔權利義務之財團法 人。
惟於公立大學，依釋字 382 號解釋，其屬於各級政府依法令設置實施教育之 機構，具有機關之地位，依目前大學法第 4 條第 2 項之規定：「國立大學及私立 大學之設立、變更或停辦，由教育部依照教育政策，並審察各地實際情形核定或 調整之；直轄市立、縣 (市) 立大學之設立、變更或停辦，由各級政府依序報經
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教育部核定或調整之。私立大學並應依私立學校法之規定辦理。」，公立大學並 不具有獨立之法人格，非獨立之權利義務主體，而僅為行為主體，其得以自己名 義，獨立對外為法律行為，但其所為行為之權利義務法律效果的歸屬，於國立大 學，即歸屬於其設立主體即中華民國、於市立大學，則歸屬於各地方自治團體。
有認為此種法律定位，使各公立大學均需受一致之人事及財務法令拘束，又國家 各部會對行政機關之法令規章，若無法律特別排除，則因此需一體適用於各公立 大學，造成大學組織及行事僵化（目前困境有：教師待遇齊頭式平等、人事費支 給標準僵化、大學受贈或經營財產不得登記為大學所有、不能自由處分自籌財源 所得之財產等），亦忽略了大學特性及發展需要，故有未來公立大學應脫離行政 機關之定位而「法人化」之呼籲168。
第二項 在學關係之定義
按所謂「在學關係」，有認為係指「學生與學校間的法律關係」，即「學生經 由註冊取得學籍所產生的各種法律關係，包括學習權的實現及各種教育行政措施」
169或「在學中的學生與學校管理人或設置人之間的法律關係」170，且「始於學校 接受學生的入學，而終於學生畢業離校，涵蓋了學生（及其父母）學校之間的整 體法律關係。」171。又因學生與學校間，於在學時期所可能產生之法律關係經緯 萬端，故「在學關係」如作廣義解釋，原則上可能包含多樣化的法律關係172（諸 如入學註冊、租賃宿舍、申辦校內合作社之會員證、甚至於校園內之侵權行為賠 償責任等均屬之），惟大學在學關係中，最重要的活動當屬學校之授課、學生之
168 法治斌、董保城，憲法新論，6 版，頁 236-238（2014 年）；大學法人化之歷史脈絡及國內學 界討論整理，可參考：李仁淼，國立大學法人化與大學自治，月旦法學雜誌，第 201 期，頁 23-27
（2012 年）。
169 李惠宗，教育行政法要義，2 版，頁 98（2014 年）。
170 李仁淼，在學關係中之權利救濟－釋字第六八四號評析，月旦裁判時報，13 期，頁 21（2012 年）。
171 許育典，教育行政法，頁 154（2016 年）。
172 張嘉尹，大學「在學關係」的法律定位與其憲法基礎的反省，台灣本土法學雜誌，50 期，頁 7（2003 年）。
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學習活動，質言之，由學校提供校園硬體設備、師資課程等供學生使用，學生則 向學校註冊、繳納學雜費，此等活動係在學關係之核心，是本文所探討「在學關 係」之定義與法律性質，即以此為限，而不及於其他。
第三項 公立大學與其學生之在學關係
（一） 傳統特別權力關係時期（1995 年以前）
我國各級公立學校（包含大學）過去於法律上一直被定位為「文教公營造物」
173，而學生作為其利用者，依照我國過去之通說，營造物利用關係被界定成有別 於一般人民與國家間所成立的「一般權力關係」，而構成「特別權力關係」174， 又將在學關係定性為特別權力關係之理由，除因屬公營造物利用關係外，另有認 為，因公立學校為公立教育行政體制之一環，其成立、管理與運作，皆視為教育 公權力內部運作之一部，由校長、教職員受教育主管機管之指揮監督，和公務員 與上級關係的關係，並無二致，故有特別權力關係之適用175。
而特別權力關係之所以「特別」，係因此是因公法上特別原因（例如：法律 特別規定或當事人同意，於大學與學生的關係中，因學生係依其所填志願進入大 學就讀，故似可認屬「當事人同意」型之特別權力關係），而服從營造物主體之 特別統治權所成立的法律關係，故營造物之管理者，為教育之目的，在必要限度 內，對關係內之客體（學生）擁有概括支配權176，在其支配範圍內，排除法律保
173 按「公營造物」一詞係由德國學者 Otto Mayer 所創建，後經由日本行政法學界翻譯輾轉傳入 我國，其定義陳敏教授有謂：「行政主體為達成特定之公目的，集合人及物之手段，在公法上所 設置之行政機構」，吳庚教授則謂：「行政主體為達成公共行政上的特定目的，將人與物作功能上 之結合，以制定法規作為組織之依據所設置之組織體，與公眾或特定人發生法律上之利用關係」，
參見：陳敏，行政法總論，9 版，頁 1019（2016 年）；吳庚，行政法之理論與實用，14 版，頁 158-160（2016 年）。
174 翁岳生（編），行政法（上），三版，頁 375（蔡茂寅執筆，2006 年）；許育典（註 171），頁 157；李震山，行政法導論，頁 19（2014 年）。
175 陳新民，行政法學總論，9 版，頁 78（2015 年）。
176 謝瑞智（註 111），頁 64-65。
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留原則的適用，且在該權力關係所設定目的之必要範圍內，縱無法律授權，行政 主體對關係之相對人亦享有下命權與懲戒權，可以此作為干預學生基本權利之依 據，亦排除司法對關係內之權力行為的審查，學生對之幾無基本權利可資抗衡。
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準此，我國受特別權力關係理論影響下，早期大學對學生權利之限制或處分
（成績考核、操行評量、退學、記過等），本於其「固有權力」，僅需透過自訂的
「營造物利用規則」（校規）即可為之，無須法律保留或經法律授權。而因大學 與學生係屬「行政內部關係」，是大學縱有限制學生基本權利之行為，亦非行政 處分，從而學生無法對之提起司法救濟，要求司法審查178，是行政法院 41 年判 字第 6 號判例179：「學校與官署不同，學生與學校之關係，亦與人民與官署之關 係有別，學校師長對於違反校規之學生予以轉學處分，如有不當情形，亦祇能向 該管監督機關請求糾正，不能按照訴願程序，提起訴願。」即認定學生對學校所 為之處分不得提起司法救濟，而最高法院 80 年度台上字第 2855 號民事判決：「國 立台灣大學與其學生之關係為管理與服從﹑教學與學習之特別權力關係。國立台 灣大學學生會並非民法上法人，亦非動員戡亂時期人民團體法所稱之人民團體，
乃依國立台灣大學學生會自治規程所成立，以學生為會員組織之學生自治團體，
屬於學校內部之社團。其學生會長之選舉，依學生會自治規程規定之程序辦理，
應屬台灣大學管理﹑監督之範疇，並非公職人員選舉罷免法所稱之選舉，其因選 舉發生之爭執，學生會自治規程設有司法一章，應循其管理﹑監督之特別權力關 係謀求救濟，不屬普通法院審判之範圍。」更是明白指出學校與學生間之關係為
「特別權力關係」，不適用司法救濟。值得注意的是，特別權力關係理論原發源
177 蔡茂寅，在學關係與司法審查—大法官會議釋字第三八二號解釋評釋，月旦法學雜誌，4 期，
頁 61（1995 年）；許育典（註 171），頁 155-156；董保城，論教師法「教師輔導與管教」，收於：
教育法與學術自由，頁 269（1997 年）。
178 張嘉尹（註 172），頁 6-7；謝瑞智（註 111），頁 64-65；李仁淼（註 170），頁 19；李惠宗（註 169），頁 95-96；許育典（註 171），頁 155；賴恆盈，告別特別權力關係（上）－兼評大法官釋 字第六八四號解釋，月旦法學雜誌，197 期，頁 119（2011 年）；陳啟榮，論述特別權力關係兼 論學校與學生間的法律關係，國民教育研究學報，第 20 期，頁 79（2008 年）。
179 此判例於 1999 年 3 月 17 日經行政法院 3 月份庭長評事聯席會議決議嗣後不再援用。
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自德國，其主要係適用於公務員與國家間之勤務關係，嗣逢日本明治維新採行歐 陸法制，並繼受德國之特別權力關係理論，將特別權力關係事項擴大範圍，除原 公法上勤務關係外，更將公營造物利用關係、公法上監督關係等納入特別權力關 係中，其後我國並自日本繼受該理論180。但特別權力關係在我國憲法其實並無根 據，為何會在我國扎根，甚至長期作為公立大學與學生間在學關係之依據？有學 者認為，「特別權力關係」乃係行政權獨大的典型產物181，蓋若非立法者不能堅 持法治原則、司法者自棄司法審查之責，當無可能有此法外之「權力」關係存在，
是於我國過去長期處於威權體制、行政權獨強之政治背景下，該理論自易於我國 萌芽生根。另有論者認為，大學之在學關係過去之所以會被納入特別權力關係中，
是於我國過去長期處於威權體制、行政權獨強之政治背景下，該理論自易於我國 萌芽生根。另有論者認為，大學之在學關係過去之所以會被納入特別權力關係中，