論我國公私立大學學雜費管制之法制與合憲性 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士班碩士學位論文. 論我國公私立大學學雜費管制之法制與合憲性 A Study on the Regulations and the Constitutionality of the. 政治大 Restriction on Tuition 立 and Fees in Taiwan's Universities ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：董保城博士、廖元豪博士研究生：林明忠撰. 中華民國一０七年一月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

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(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(5) 謝辭這本論文是從 2016 年 11 月 15 日在臺灣高雄少年及家事法院的替代役宿舍打下第一個字，並在 2018 年 1 月 10 日通過碩士論文口試，寫作歷程 421 天。這 400 多個日子裡，我在楠梓高少家的替代役宿舍、訴訟輔導科、法官助理室，臺南家中、成功大學總圖書館、政治大學總圖書館等地不斷穿梭，一鍵一鍵地敲下論文每個字句，現在想來，雖然還是覺得論文寫作過程頗為辛苦，但重回律師生活後，突然也有點懷念那段生活中只需要煩惱論文進度的單純日子。本論文能完成，最感謝的就是我的指導教授董保城老師，感謝董老師不放棄. 政治大及指引給我，我才能在服兵役的空檔裡，將老師提供的想法整理成可以寫作的題立. 我這個碩士班唸到一半就「輟學」去工作的學生，也提供了許多論文寫作的方向. ‧ 國. 學. 材，也非常感謝老師在百忙之中仍不時會用 Line 關心我的近況，並適時給我論文方向的指導，每次收到老師批改回來的論文稿本總是紅字滿滿、密密麻麻，深. ‧. 刻體會到老師治學的嚴謹和仔細。另也非常感謝指導教授廖元豪老師在論文寫作. sit. y. Nat. 準備過程及口試時給予的諸多建議與指導，廖老師總是能一針見血地抓出學生思. io. er. 考的漏洞並給予明快但詳細的分析與建議。猶記得大法官在【同性二人婚姻自由. al. iv n C hengchi U 作為臺北市政府的聲請代理人，雄辯滔滔、技壓群雄，老師的口條、邏輯及對爭 n. 案】（釋字 748 號解釋）作成前，曾於 2017 年 3 月 24 日召開言詞辯論，廖老師. 點的敏銳度，讓當時在楠梓看網路直播的我，印象深刻、十分佩服。另外，也特別感謝兩位口試委員周志宏教授、吳秦雯教授提供了犀利但又溫和的修改建議，讓論文能避免基本的格式錯誤與論點謬誤，我的論文因此更加完善，非常謝謝兩位老師！在 2011 年 11 月推甄上政大法研所公法組時，完全沒有想過自己這個碩士班會唸那麼久，雖然主因是因為在碩二上結束後，我選擇去律師實習後就一路執業不復返校，在執業過程當中，每天面臨來自當事人、法院、檢察署的三重壓力，處理人世間的紛紛擾擾，基本上也無暇他顧，甚至也萌生了放棄寫論文的念頭，. i.

(6) 一直到不得不盡憲法第 20 條所定之義務，必須斬斷一切過往塵緣（？）後，才有餘力在服役中一字一句、一點一滴的蒐集資料並撰寫成文，在這過程中我受到非常多人的幫助和支持，諸如：政大公行 O 花團、包兵團的死黨們，政大法律系、法律服務社、法律系辯隊的好友、學長姐及學弟妹，以及政大法研所公法組、南一中滔滔社的好友們，還有在我撰寫論文的過程中，每天容忍我嘴砲垃圾話連發的高少家替代役好友們，因為有你們的陪伴、鼓勵與攻擊（？），生活才有滋有味，不特別一一列名不是因為我快來不及辦離校然後事務所又有很多案件要辦，而是避免掛一漏萬，因為在上開群體的你（妳）們都是我生命中的重要組成，不只是論文，也幫助、豐富了我的人生。. 政治大. 又，特別感謝伊盈多年來的支持、陪伴與鼓勵，伊盈也是這本論文的重要推. 立. 手，如果沒有妳，這本論文不可能完成。一路走來，最瞭解和最包容我的缺點的. ‧ 國. 學. 人都是妳，希望未來人生的路繼續有妳作伴。. ‧. 最後，感謝我的父母與家人，身為一個訴訟律師的好處是可以在年輕時就窺見社會各層面的邊邊角角和人世間的悲歡故事，也因此我更能體會到我生在一個. y. Nat. n. al. er. io. 在的我，我愛你們。. sit. 衣食無虞、且有多方支持照顧的家庭是多幸運和幸福的事情，沒有你們就沒有現. Ch. engchi. i Un. v. 林明忠謹誌於國立政治大學 2018 年 2 月. ii.

(7) 摘要本論文主要探討我國目前對公、私立大學所為的學雜費管制之法律基礎、管制目的、司法救濟程序及相關管制法律規範之合憲性等法律問題。本論文係從我國大學學雜費管制方式之流變、管制規範之立法背景與目的等議題出發，再探討現行對大學之學雜費管制措施中，相關的法制架構與行為定性，並具體分析我國學雜費現行管制規範將侵害大學何種基本權利及大學對此可採行的司法救濟程序，最後則檢討目前大學學雜費管制規範之合憲性。本論文認為，未來我國不應對公、私立大學仍為相同之學雜費管制措施。於. 政治大支出因素，不應僅以統一數值（例如消費者物價指數年增率、平均每戶可支配所立公立大學，國家固然可對之為學雜費管制，惟仍應實際考慮各大學間不同之成本. ‧ 國. 學. 得年增率等數值）作為大學調整學雜費數額之參考標準。而於私立大學，如其可不依靠國家之財政補助而能獨力辦學，國家即不應再對之有任何學雜費管制措施. al. er. io. sit. y. Nat. 屬違憲。. ‧. （例如規定調整幅度上限或得否調整學雜費等措施），否則即有違比例原則，應. v. n. 關鍵詞：大學、學雜費管制、違憲審查、大學自治、大學法、私立學校法、. C 專科以上學校學雜費收取辦法。 h. engchi. iii. i Un.

(8) 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究動機與目的...................................................................................... 1 第二節研究範圍與方法...................................................................................... 6 第三節研究架構.................................................................................................. 7 第二章我國大學學雜費管制之流變、目的與借鏡.................................................. 8 第一節我國大學學雜費管制之流變.................................................................. 8 第一項民國 79 學年度（1990 年至 1991 年）以前................................. 8. 政治大第三項民國 84 學年至 87 學年度（1995 年至 1998 年）..................... 13 立第二項民國 80 至 83 學年度（1991 年至 1994 年）............................. 10. ‧ 國. 學. 第四項民國 88 至 96 學年度（1999 年至 2007 年）............................. 15 第五項民國 97 學年度迄今（2008 年－）............................................. 22. ‧. 第二節我國大學財務結構與學雜費之關聯.................................................... 27. sit. y. Nat. 第三節我國學雜費管制規範之立法（憲）目的............................................ 31. io. er. 第一項憲法 162 條：國家對教育機構之監督需依法而為.................... 31. al. iv n C hengchi U 大學法第 35 條與專科以上學校學雜費收取辦法：照顧弱勢與高 n. 第二項私立學校法第 47 條：防弊遠重於興利...................................... 34 第三項. 等教育入學機會均等.................................................................................. 44 第四節美、英學雜費政策之借鏡與啟示........................................................ 46 第一項選擇美、英二國學雜費政策作為比較之理由............................ 46 第二項美國................................................................................................ 47 第三項英國（英格蘭地區）.................................................................... 50 第五節小結........................................................................................................ 52 第三章我國大學學雜費管制之相關法律關係........................................................ 55 第一節大學與學生間在學關係之法律性質.................................................... 55. iv.

(9) 第一項大學之法律地位............................................................................ 55 第二項在學關係之定義............................................................................ 56 第三項公立大學與其學生之在學關係.................................................... 57 第四項私立大學與其學生之在學關係.................................................... 69 第五項本文見解........................................................................................ 72 第二節學雜費之意義及其法律性質................................................................ 75 第一項學雜費之意義................................................................................ 75 第二項學雜費之法律性質........................................................................ 77 第三節學雜費調整流程與學雜費審議小組之法律定位................................ 80. 政治大. 第一項學雜費調整流程............................................................................ 80. 立. 第二項教育部學雜費審議小組之法律地位............................................ 84. ‧ 國. 學. 第四節小結........................................................................................................ 86. ‧. 第四章我國大學學雜費管制規範救濟程序及合憲性之探討................................ 87 第一節大學得否作為基本權利之主體............................................................ 87. y. Nat. er. io. sit. 第一項私立大學........................................................................................ 87 第二項公立大學........................................................................................ 88. n. al. Ch. i Un. v. 第三項小結................................................................................................ 89. engchi. 第二節學雜費管制規範與大學之憲法基本權利............................................ 89 第一項侵害之定義.................................................................................... 89 第二項講學（學術）自由？.................................................................... 92 第三項大學自治？.................................................................................... 97 第四項正當程序？.................................................................................. 101 第五項私立大學之財產權？.................................................................. 106 第六項私人興學自由.............................................................................. 111 第三節學雜費管制措施之司法救濟程序...................................................... 113 第一項教育部對大學所為學雜費管制措施之法律關係定性.............. 113 v.

(10) 第二項救濟程序之客體.......................................................................... 114 第三項救濟程序主體.............................................................................. 115 第四項大學可選擇之救濟種類與程序.................................................. 117 第四節學雜費管制規範之違憲審查.............................................................. 128 第一項審查方法之決定.......................................................................... 128 第二項合憲性審查.................................................................................. 132 第五節小結...................................................................................................... 155 第五章結論.............................................................................................................. 157 參考資料（按姓名筆畫排列）................................................................................ 164. 政治大. 附錄 1：彈性學雜費調整方案................................................................................. 176. 立. 附錄 2：彈性調整學雜費方案補充規定................................................................. 179. ‧ 國. 學. 附錄 3：公私立大專校院彈性調整學雜費方案修正規定..................................... 182. ‧. 附錄 4：專科以上學校學雜費收取辦法................................................................. 184 附錄 5：105 學年度大專校院學雜費審議結果說明.............................................. 191. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i Un. v.

(11) 第一章緒論大學學雜費爭議在我國向來是個難解且使社會高度對立的議題。無分公、私立大學，近年來均面臨學校經營成本提高、但學雜費數額無法隨之調整以反映成本，導致財務困窘、無法提升辦學品質的窘境，特別是無政府經費作為生存後盾給予的私立大學，更是叫苦連連，從而呼籲教育部對學雜費管制措施鬆綁或學費自由化的呼聲一直存在。但另一方面，強烈反對學雜費調漲、認為我國已是高學費國家的主張亦不在少數，也對政府形成高度的政治壓力。但國家對大學學雜費的管制措施，不只是公共政策的政治選擇，亦是對大學受憲法所保障之基本權利. 政治大. 的限制，本文即擬以法律觀點切入探討我國大學學雜費管制政策。本章係交待全. 立. 文之研究動機及目的，型塑問題意識，說明研究範圍、方法與全文架構。. ‧ 國. 學 ‧. 第一節研究動機與目的. Nat. sit. y. 依據司法院大法官第 626 號解釋理由書：「大學自治為憲法第十一條講學自. n. al. er. io. 由之保障範圍，大學對於教學、研究與學習之事項，享有自治權，其自治事項範. i Un. v. 圍除內部組織、課程設計、研究內容、學力評鑑、考試規則及畢業條件等外（本. Ch. engchi. 院釋字第三八０號、第四五０號及第五六三號解釋參照），亦包括入學資格在內，俾大學得藉以篩選學生，維繫學校品質，提升競爭力，並發展特色，實現教育理念。」可知，憲法第 11 條：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」係屬大學自治的保障基礎，又自上述解釋文義以觀，憲法對於大學自治之保障範圍相當廣泛，大學之發展看似相當自由。然而，在現實世界裡，一間大學之營運，從教師、行政人員之聘任、教學場所之建築與維持，教學設備之購買，乃至於校園營運之日常費用（例如水、電、網路費用）等，在在需要財務（金錢）之支援，否則，縱有崇高的辦學理念與完整規劃，於欠缺經費支援下，所謂「大學自治、自主」之保障終將淪為空談。詳言之，大學的營運若沒有足夠的財務預算可供支用、 1.

(12) 對於財政無自主權，則於優秀師資之敦聘、學生學習資源、教師研究支援甚至日常的行政事務、庶務維持等校務營運都會發生困難，更遑論有餘力追求前述大法官釋字中所謂「教學、研究、學習」事項之自治，故有學者謂：「財政是庶政之母，財務的獨立是自治的先決條件，沒有自主的財政，就無法發展獨立的自治。」 1. ，而依釋字第 380 號解釋理由書之意旨：大學「預算之籌措分配」亦屬於大學. 自治保障之範圍2。是綜上可知，大學之財政是否獨立自主、得否獲取適足之經費，實際上對於大學的生存發展相當重要，與大學自治之保障範圍亦可能有所關連。依教育部 2016 年出版之「中華民國 105 年教育統計」，在 2015 年時，我國共有 103 萬 5218. 政治大. 位大學生，其中有 74 萬 8189 人就讀於私立大學3，佔全體大學生比率 72.2%。. 立. 又依教育部「大專院校校務資訊公開平台」4之統計資料，我國公立大學於 2012. ‧ 國. 學. 年至 2015 年間之「學雜費收入占總收入比率」平均比率為 24.22%5，私立大學. ‧. 於同期間、同一數據之平均比率更高達 62.64%6，顯見學雜費收入於公立、私立大學均屬重要之財源。但我國目前對公立、私立大學學雜費之收取，均採取高度. y. Nat. er. io. sit. 管制措施，大學學雜費之調整，除申請資格、程序上需符合教育部頒佈之「專科以上學校學雜費收取辦法」（本文以下均簡稱「學雜費收取辦法」）之規定外，學. n. al. Ch. i Un. v. 校得調漲學雜費之幅度亦由教育部統一公告，各大學僅得於教育部公告之調幅內. engchi. 1. 董保城，從大學自治論財務與人事自主，收於：城仲模教授六秩華誕祝壽論文集編輯委員會，「憲法體制與法治行政」－城仲模教授六秩華誕祝壽論文集，頁 172（1998 年）。 2 參見釋字第 380 號解釋理由書：「按學術自由與教育之發展具有密切關係，就其發展之過程而言，免於國家權力干預之學術自由，首先表現於研究之自由與教學之自由，其保障範圍並應延伸至其他重要學術活動，舉凡與探討學問，發現真理有關者，諸如研究動機之形成，計畫之提出，研究人員之組成，預算之籌措分配，研究成果之發表，非但應受保障並得分享社會資源之供應。研究以外屬於教學與學習範疇之事項，諸如課程設計、科目訂定、講授內容、學力評定、考試規則、學生選擇科系與課程之自由，以及學生自治等亦在保障之列。除此之外，大學內部組織、教師聘任及資格評量，亦為大學之自治權限，尤應杜絕外來之不當干涉。」 3 教育部，中華民國教育統計（105 版），頁 17（2016）。 4 教育部大專院校校務資訊公開平台網站，https://udb.moe.edu.tw/Home/Index （最後瀏覽日期： 2016 年 11 月 29 日） 5 統計資料之獲取說明：自前註之平台網站之「資料下載」頁面下載「2-1.公立學校財務相關比率」表格，並將其 101 至 104 學年度之學雜費佔所收入比例加總而得出此數據。 6 統計資料之獲取說明：自前註之平台網站之「資料下載」頁面下載「2-2-2.私立學校各項收入情形」表格，並將其 101 至 104 學年度之學雜費佔所收入比例加總而得出此數據。. 2.

(13) 進行調整，並將調整申請案報請教育部審議核定，且教育部對大學提交之學雜費調整方案的審議似向採從嚴審查之立場7，許多大學縱使千辛萬苦地符合了教育部所訂之可提送調整申請案的資格而提出申請案，最終仍得到駁回結果。以 2016 年為例，總共有 14 所大專院校（3 所公立大學、6 所私立大學、1 所公立技專、 4 所私立技專）向教育部提出調漲學雜費的申請，但只有國立暨南大學、國立臺北護理健康大學獲得教育部同意調漲 2.5%學雜費，私立大學、技專調漲學雜費之申請全部被駁回，而 2017 年時，僅苗栗縣仁德醫護專科學校一所申請調漲，惟此並非表示其他大學未有調整學雜費之需求，而是因為教育部對調漲學雜費之申請嚴格，即使申請也未必能准，還徒增校內紛爭，故「自動地」不來申請調漲 8. 政治大. 。又於 2009 年至 2013 年五年期間，教育部更是全面「凍漲」所有大學之學雜. 立. 費。又自 2006 至 2016 年此 10 年間公、私立大學學雜費歷年調幅與消費者物價. ‧ 國. 學. 指數之調幅以觀（如下圖）：. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i Un. v. 「教育部高教司長李彥儀表示，教部一貫立場都是『從嚴審議』，學雜費審議會針對財務、弱勢助學、辦學成效等指標評估，並衡量校內審議程序、資訊公開情況，未通過的學校多，與學生抗議或外界聲浪無關，多是校內過程不夠完備、學生參與度不夠，或者是財源使用、助學措施等計畫不夠明確等，過與不過的理由都有公布，可供外界審視。」參見：余祥，漲學費被打槍教育部沒 guts 私立大學不滿，中國時報，2016 年 6 月 19 日；另可見「一、近年來大專校院學雜費調整均由教育部從嚴審議，並以微幅調整為原則，並未任由學校浮濫調漲。98 至 102 學年度，考量國內經濟狀況，大專校院連續 5 年未調漲學雜費。以 105 學年度而言，計有 14 所大專校院提出學雜費調整之申請，教育部核定暨大及北護 2 所大專校院調整學雜費(每學期每生增加最高約 640 元)。」引自：教育部，回應外界有關「專科以上學校學雜費收取辦法」之疑義說明， http://depart.moe.edu.tw/ed2200/News_Content.aspx?n=90774906111B0527&s=F0C575CE78F0DE6 7 （最後瀏覽日期：2017 年 7 月 10 日）。 8 「有私校指出原因在於教部審查嚴格，「申請了也不會過」，許多學校因而打退堂鼓；..... 世新大學校長吳永乾說，很多學校認為，既然無法期待得到合理處理，且避免引起更多紛爭，乾脆就不來申請。中華大學校長劉維琪也說，調漲學雜費的責任應由學校承擔，而不是由教育部承擔。教育部應讓學校依據自己的需要，來決定需不需要調整學費。他強調，教育部若取消學雜費調漲的限制，學校也不會因此隨便調漲學雜費，還是會看市場的情況。」參見：吳佩旻，106 年大學申請調漲學雜費全台僅這所學校申請，聯合報，2017 年 6 月 5 日。. 3.

(14) 圖：2006-2016大學學雜費調幅與消費者物價指數年增率比較. 增幅（百分比%）. 4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 -0.5 -1 -1.5. 200 200 200 200 201 201 201 201 201 201 201 6年 7年 8年 9年 0年 1年 2年 3年 4年 5年 6年. 公立大學學雜費調幅(%) -0.44. -0.86. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0.1. 私立大學學雜費調幅(%) 0.29 0.13 1.35. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 0. 消費者物價指數年增率 (%). 立. 0. 0.6 1.8 治 3.52 -0.86 0.96 1.42 1.93 0.79 政大. 1.2 -0.31 1.4. 數據來源為教育部統計處9，此圖則為本文自製。. ‧ 國. 學. 自上圖可知，在消業者物價指數節節高漲之時，學雜費的歷年調幅卻相對「穩. ‧. 定」而未見調升，此等結果，依前揭說明，當然並非各大學自願「共體時艱」的結果，而毋寧是因調整學雜費之權力掌握在國家之手，在教育部強勢要求大學「凍. y. Nat. er. io. sit. 漲」學雜費之背景下，大學對此毫無自主及異議空間之展現而已。準上可知，我國大學目前並無法依其財務狀況及現實需要自主調整其所需收. n. al. Ch. i Un. v. 取的學雜費數額。事實上，近年來亦不乏來自公、私立大學呼籲教育部鬆綁對大. engchi. 學學費管制之措施、或採行學費自由化政策之要求10，而對缺乏國家財政支持、逾半數以上的收入來自學雜費之私立大學而言，目前受國家高度管制的學雜費政策無異於扼殺私立大學之生存發展，故曾有部分私立學校醞釀要對教育部提起訴. 9. 此二數據係自教育部統計處網站中之「學雜費調幅及占平均每人國內生產毛額之比率、「學雜費指數」分類所取得，網址為： https://depart.moe.edu.tw/ed4500/cp.aspx?n=002F646AFF7F5492&s=1EA96E4785E6838F#（最後瀏覽日期：2017 年 7 月 5 日）。 10 諸如：周行一，學費自由化扭轉高等教育困境，聯合報，2010 年 3 月 5 日；張瑞雄，高教再吃大鍋飯大家齊滅頂，聯合報，2016 年 2 月 19 日；林志成，中原校長：學雜費凍漲 11 年荒唐，中國時報，2016 年 3 月 18 日；林曉雲，學費漲聲再起？南台科大校長：教育部不要管，自由時報，2016 年 11 月 1 日。. 4.

(15) 訟11，然而在大學「漲聲遍野」的呼聲中，亦有來自學生群體強烈反對學雜費調漲、質疑學雜費調漲審查程序不公等主張之聲浪12，雙方主張極為分歧對立，而在民情與政治氛圍對開放大學擁有自主調整學雜費之選項並不友善、希冀立法院修法開放學雜費自由化的可能仍遙遙無期的情形下，大學得否透過司法途徑爭取其學雜費自主權？以突破目前政治現實上的僵局？本文之研究動機即始源於此，本文希望從法學角度切入，探討我國大學學雜費管制措施中所涉及之法律議題及法制架構，具體討論內容茲以實體、程序兩大層面，析述如下：實體面上，本文欲先探討學雜費管制政策相關之法制架構，例如大學與學生間之在學關係、學雜費之法律性質、教育部為審議各大學提出之學雜費調整申請. 政治大. 案所組成之「學雜費審議小組」組織法上定位為何等議題，並討論我國目前對大. 立. 學學雜費之管制措施是否涉及憲法中對大學自治之保障範圍？或其他基本權利？. ‧ 國. 學. 對大學所為之基本權限制，是否符合比例原則之要求？程序面上，本文先從教育. ‧. 部與大學間，就學雜費管制事項間法律關係之定性出發，並討論於學雜費管制事務中，教育部對大學所為之各管制行為，法律上應如何定性？大學若對此不服，. y. Nat. er. io. sit. 又如何進行司法救濟程序，以爭取其調整學雜費之自主權？等議題。綜上，本文希望通過以上的研究分析，釐清我國現行對各公、私立大學學雜. n. al. Ch. i Un. v. 費管制措施相關之法制架構與該等管制之合憲性，並討論學雜費管制措施中，教. engchi. 育部、大學所為之決定的法律定性及大學如何透過司法程序，克服政治及社會壓力，爭取其調整學雜費之權利等相關救濟程序問題。. 11. 林曉雲、陳怡靜，「聲請釋憲」大學學費凍漲私校擬告教部，自由時報，2013 年 1 月 16 日。洪欣慈，學生抗議學雜費調漲冰水潑「教長」，聯合報，2016 年 6 月 2 日；劉嘉韻，「不當 ATM」學生抗議大學調漲學雜費，蘋果日報，2016 年 5 月 31 日；余祥，質疑學費調漲機制不公學生赴教部抗議，中國時報，2016 年 8 月 11 日。 12. 5.

(16) 第二節研究範圍與方法本文研究範圍聚焦於一般大學，不包含技專體系之校院及宗教學院、軍事學院。而所探討之「學雜費」定義係指學雜費收取辦法第 2 條所稱之「學費」及「雜費」（於本文第三章對「學雜費」之意義將有更進一步說明）。又本文所討論之學雜費管制範圍，係以「大學部學雜費」為限，大學之碩士班、博士班、進修學士班、二年制在職專班、國內外大學合作並經教育部專案核定之學位專班之學雜費不列入研究範圍，蓋我國大學之學生組成係以大學部學生為最多數（以 2015 年為例，全國大學生共有 103 萬 5218 人、碩士生共 17 萬 428 人、博士生共 2 萬. 政治大. 9333 人13，大學生人數佔高等教育學生數 83.8%），故大學部學雜費之管制對大. 立. 學財政影響最大。且依學雜費收取辦法第 6 條第 1 項第 3 款之規定：「學校審酌. ‧ 國. 學. 財務狀況、助學機制及辦學綜合成效，得於基本調幅內調整學雜費收費基準，報. ‧. 本部核定後公告實施或於招生簡章中載明。但下列各款情形依其規定辦理：三、大學碩士班、博士班、進修學士班、二年制在職專班、國內大學與外國大學合作. y. Nat. er. io. sit. 並經本部專案核定之學位專班學雜費收費基準，由學校調整後報本部備查。」可知，碩士班、博士班、進修學士班、二年制在職專班、國內外大學合作並經教育. n. al. Ch. i Un. v. 部專案核定之學位專班之學雜費可由大學自主調整後報教育部「備查」即可，與. engchi. 大學部學費調整案需經教育部「核定」後始生效力的情形之管制密度迥然不同，且依前開學生人數之統計可知，大學生佔我國高等教育學生數逾八成，研究所以上之學雜費管制密度固然較大學部寬鬆許多，但從學生之懸殊人數以推論，其對學校財政影響並不顯著，亦多非我國大學學雜費主要爭議之所在，故非本文研究範圍。本文研究方法以文獻分析法為主，透過蒐集國內、外與大學學雜費爭議、政策研究主題相關之書籍、期刊、研究報告、會議資料、碩博士論文等研究資料，並加以整理、分析、歸納作為本文論證之基礎。 13. 教育部（註 3），頁 17。. 6.

(17) 第三節研究架構本文共分為五章。第一章「緒論」，介紹本文之研究動機、目的，型塑問題意識，並說明研究範圍、方法與架構。第二章「我國大學學雜費管制之流變、目的與借鏡」，第一節介紹我國大學學雜費管制方式之歷史流變，討論為什麼會從早期由教育部對大學統一規定學雜費收費數額的管制方式發展成現今的「專科以上學校學雜費收取辦法」？以瞭解我國對大學學雜費管制之緣由，並釐清大學學雜費為什麼要受國家監督、管制的. 政治大. 問題背景；第二節則自我國大學財務結構（收入及支出項目）分別探討，討論學. 立. 雜費與大學財務之關連；第三節則從學雜費管制之法律基礎（即憲法第 162 條、. ‧ 國. 學. 私立學校法第 47 條、大學法第 35 條）的立法（憲）經過與緣由出發，討論我國. 啟示。. ‧. 學雜費管制規範之目的；第四節則簡介英國、美國之大學學雜費政策及其經驗之. y. Nat. er. io. sit. 第三章「我國大學學雜費管制之相關法律關係」，從教育部、大學、學生的三方關係切入，第一節分析公、私立大學與其學生間之在學關係；第二節討論「學. n. al. Ch. i Un. v. 雜費」之意義與其法律性質，並兼論大學收取學費、學生繳納學費行為的法律定. engchi. 性；第三節則說明現行學雜費調整之流程，並兼論教育部審議學雜費調整申請案時，其所組成之學雜費審議小組的法律地位及所為之決定的法律性質。第四章「我國大學學雜費管制規範之救濟程序及合憲性探討」，第一節討論大學則否作為基本權利之主體；第二節則分析我國學雜費現行管制規範可能侵害了大學何種基本權利？；第三節若大學對於現行學雜費管制措施如有不服，應如何進行司法救濟程序？又大學除上開訴訟途徑以外，是否有更有效率的司法手段可爭取其對學雜費之自主權等問題；第四節則分析學雜費管制規範之合憲性。第五章「結論」，則歸納各章重要論述及研究發現，並綜合回顧本文前所提出之各重要問題。 7.

(18) 第二章我國大學學雜費管制之流變、目的與借鏡國家任何的管制行為，必有其所欲達成之目的與必要性，我國長久以來對大學學雜費之數額，無分公私立大學，均以國家公權力強制介入，舉凡數額、漲幅之計算、可否調漲等事項均曾（或現在仍）遭國家控制，而隨著時間推演，對大學學雜費之管制，並非一直維持著同樣的管制方法，本章節除將詳細介紹我國大學學雜費管制方法之流變外，並從政府管制行為所依據之法令（憲法第 162 條、大學法第 35 條第 1 項、私立學校法第 63 條、學雜費收取辦法之規定）訂定時之立法背景切入14，以探究我國大學學雜費管制政策之目的外，另於美國與英國之. 政治大. 經驗中，均已有對大學學雜費從「管制」到「鬆綁」的歷史經驗，亦各自產生了. 立. 若干問題與配套措施，此對於我國的學雜費管制方法，又能產生什麼啟示？本文. er. io. sit. y. Nat. 第一節我國大學學雜費管制之流變. ‧. ‧ 國. 學. 並將一併討論之。. 第一項民國 79 學年度（1990 年至 1991 年）以前 a. n. iv l C n hengchi U 於 66 學年度（1977 年）以前，無分公立、私立大學及所就讀之學院科系，. 其學雜費數額均由教育部於每學年統一規定15。而於 66 學年度開始，因私立學. 14. 本章將從歷史新聞之資料瞭解立法當下的社會氛圍及背景，又所引述之新聞主要以聯合知識庫（網址：http://udndata.com/）資料庫中所收錄之新聞（聯合報、聯合晚報、經濟日報）為主，蓋該資料庫收錄 1951 年迄今的新聞報導，為臺灣最完整之新聞資料庫。 15 茲舉 58 學年度教育部公布之「公私立大學及獨立學院五十八學年度征收學雜費標準為例」：「學費：公立五百元、私立一千五百四十元。雜費：公立五百元、私立六百元。圖書費：公立及私立均為二百五十元。體育費：公立及私立均為一百五十元。醫藥衛生費：公立及私立均為一百元。講義費：公立一百元、私立一百五十元。預存賠償費：私立五十元，此項費用是向新生征收，如無賠償情事，該款應於畢業時發還。實驗(實習)費：公立二百至七百元；私立二百至一千二百元。公立甲丙兩組為五百至七百元、乙丁兩組為二百至三百五十元，由學校擬具報部，私立醫科一千二百元、理工科七百六十元、家政科四百元、商科二百四十元、新聞科二百元、文科二百元。宿費：由學校依宿舍設備建築情形擬具報核。公私立大學獨立學院各研究生費用，除學費及體育費兩項免征外，其餘比照大學部標準辦理。」於學費、雜費部分僅區分公立、私立院校，並未區分院系。此標準引自：本報訊，大學收費標準教部昨天公佈，聯合報 02 版，1969 年 8 月 1 日。. 8.

(19) 校學雜費不敷所需，而頻向教育部反映，教育部乃改依院、系之差別（醫學系、牙醫系、醫學院、工學院、理農學院、商學院、文法學院等七類）而訂定不同收費標準，並每年調整16。而就調整標準之選擇，學費部分因多係用於人事費之支出，故其調幅（降）標準係依軍公教人員待遇調整幅度變動，而雜費則多用於一般性支出及購置圖書、儀器設備等，故係依當年度 4 月份物價指數而調整，此種調整方式可反映近期之物價及人力成本之變動，使學校得以維持「當前」之教育水準，對高等教育品質之「提升」似無太大幫助17。又於 77 學年度（1988 年）起，教育部為改善私立大學師資陣容18，准予私立大學可依實際需要，於大學日間部不超過新台幣五百元，夜間部不超過三百元的範圍內，自行決定酌收「改善. 政治大. 教學資源經費」於私立大學收費項目中增列「改善教學資源費用」，這項專款，. 立. 須報由教育部核備，並用於增聘講師級以上教師為主，且至少須支出百分之七十. ‧ 國. 學. 以上，下學期才准續收19。上開調幅機制造成的學雜費調漲幅度並不小，根據學. ‧. 者統計，於 65 學年度起至 79 學年度止，公立大學學費「每年」平均漲幅為 8.24%、私立大學調幅則為 9.74%20。. y. Nat. er. io. sit. 另有學者研究 65 至 78 學年度間，公私立大學教育經費分配及學雜費之差距狀況，研究發現：當時私立大學學生每年繳納之學雜費為公立大學之三倍，卻僅. n. al. Ch. i Un. v. 能享有公立大學約三分之一的教學品質，且公立大學約 90％的經費均由政府編. engchi. 列負擔，學雜費收入佔比極少，而學校收取學雜費後一律上繳國庫，再由國家統一編列預算支應公立大學經費，故學雜費數額多寡並不直接影響公立大學營運，但私立大學學雜費收入卻佔其總收入的 82.3％，學校大部分營運經費的來源來自學雜費收入，是其數額之多寡，顯然直接影響到私立大學之發展甚至存亡，且教育部對大專院校教育經費，亦有高達 95％以上的補助由公立大學取得，顯示當. 16. 張碧娟，我國大學校院學雜費政策之探析，教育與心裡研究，17 期，頁 209（1994 年）張碧娟（註 16），頁 210。 18 王明源，我國大學校院學雜費政策之探析，教育資料與研究，54 期，頁 66（2003 年）。 19 台北訊，大專院校收費標準公布，聯合報 03 版，1988 年 8 月 17 日。 20 李金桐研究主持/朱澤民、楊英邦協同主持，我國大學院校學生學雜費及政府對私立大學院校補助之研究，教育部委託研究計畫，頁 10（1992 年）。 17. 9.

(20) 時公私立大學學校教育資源分配極為不均21，自斯時私校學生之投書內容：「大專院校開學之日將屆，從十一萬人中脫穎而出的新鮮人固然可喜，但由於教育資源及經費的分配不均，相信有不少人正為昂貴的學費而節衣縮食，甚至告貸。……。國內卻不同，公立大學文憑簡直是就業的保障，而私立大學資金有限，教育部補助金額又低得可憐，師資、設備都是一三一流的，畢業後的學生不乏自慚形穢，改行的改行、屈就的屈就，令人氣結的是收費標準竟比公立大學高不少，卻仍難以和公立大學並駕齊驅。……」22、「公立大學就像天之驕子，享受了大部分的教育資源，而私立大學就像是個私生子只能撿取肉屑罷了。」23亦可應證斯時公、私立學校資源差距懸殊之狀況，而教育部於 79 學年度時，亦曾透過大幅調漲公. 政治大. 立學校學費的方式（該年度公立大學學費漲幅為 24%、私立大學學費漲幅為. 立. 15.9%）來拉近公、私立大學間學費之差距，其目的是為達到在三年內將公私立. ‧ 國. 學. 大學學雜費由現在 4 比 1 減為 3 比 1 的政策目標24。. ‧ er. io. sit. y. Nat. 第二項民國 80 至 83 學年度（1991 年至 1994 年）. 雖然大學學雜費數額於 65-79 學年度（1976 年至 1990 年）間連年調漲，但. n. al. Ch. i Un. v. 原由教育部統一定額收費的方式，當時仍頻遭私立學校反應此種收費方式無法依. engchi. 個別私校辦學實際狀況，反映教育成本，以致影響教學及研究品質，且因此使得公私立大學校院學生的學雜費差距日益加大25，故教育部自 80 學年度（1991 年）. 21. 李金桐（註 20），頁 12。何理不達，高學費低資源! 唸私立大學就該如此窩囊嗎?，聯合報 09 版，1989 年 9 月 3 日。 23 翁淑玉，就讀私立大學三聲無奈，聯合報 31 版，1990 年 9 月 25 日。 24 「今年公私立大學學雜費調幅底線已擬定。教育部高教司已擬妥甲乙兩個不同調幅方案，正進行最後評估，近日內將可確定。不論甲案或乙案，其調幅均較往年來得高，高教司官員指出，公立大學學雜費大幅成長，主要是為達到在三年內將公私立大學學雜費由現在 4 比 1 減為 3 比 1 的政策目標。…..」參見：郭乃日，大學學雜費今年大幅調高，聯合晚報 04 版，1990 年 7 月 30 日。 25 「學雜費調整一向頗具爭議性。教育部過去調整私立學校學雜費，調幅是根據公立學校教師調薪幅度研訂，雜費則依當年物價指數的變動調整。私立學校認為此一做法無法反映實際的教育成本，以致影響教學及研究品質；且因此使得公私立大學校院學生的學雜費差距日益加大。…」參見：李碧華，不同教學資源不同調整幅度，聯合報 05 版，1991 年 3 月 30 日。 22. 10.

(21) 起，乃改採「私立大學彈性收費制度」，除仍維持依物價指數及軍公教待遇調整幅度決定大學學雜費調幅外，並允許私校在符合教育部所定的一定品質條件下26，依教育部規定的「彈性調幅」向學生收取若干「彈性費用」此制度目的在使私校可依自身師資設備條件適切反應成本27。又彈性收費分為三階段，各階段可收取之費率不同，第一階段最低、第三階段最高，私校達成教育部所訂之師生比標準（20：1）、或各階段改善計畫目標後，即可晉升下一階段，取得更大的彈性收費範圍（調幅上限提高）28，反之可能僅能按第一階段費率收費，甚至完全不准彈性收費，只能收基本學雜費數額29。又因彈性收費制的實施，原私校學雜費中加收的「改善教學資源費用」隨之取消。. 政治大. 彈性收費制施行後，於 80 學年度至 82 學年度私立大學多以其可收取彈性費. 立. 用的最高標準收費，致使私立大學平均學雜費調幅達到 12％，而公立大學雖未. ‧ 國. 學. 採取彈性收費制，但在教育部極力推動縮短公、私立大學學雜費差距的政策目標. ‧. 下，其調幅分別為 9.67％、14.43％、18.81％30，調漲後私立大學的學雜費總額約為文法商學院 3 萬 5000 元至醫學系 5 萬 5000 元間，公立大學學雜費則在文法. y. Nat. n. al. er. io. 26. sit. 商學院的 1 萬 2000 餘元至醫學系的 1 萬 9000 餘元之間31，而當時（1993 年）臺. i Un. v. 教育部所訂條件為：「共同條件：須董事會組織健全，且依規辦理財團法人變更登記；學校財務及會計制度健全，並配合會計師查核帳目；學校無重大違規事件。個別條件：學費部分，學生與專任教師人數比例不高於二十比一，教師本薪與學術研費與公立學校相同，並訂有教師退休制度，平均每班學生人數不超過六十人。雜費部分，圖書館開放時間及藏書的質與量，以及實驗室的開放使用均能符合教育的需要。私立學校只要能在三年內逐年達成這些條件，就可徵收彈性費用。」參見：陳碧華，保障教育品質彈性收費有條件，聯合報 05 版，1991 年 8 月 18 日。 27 「教育部下午將召開私立大學校院長會議。教育部長毛高文上午透露，今天會議重點在與各私大校院長就今年將實施的私校彈性收學雜費等問題進行討論。毛高文表示，今年私校學雜費將訂出基數與彈性收費比率，在此範圍內依各校師資設備等條件由各校自訂學雜費以適切反應成本；不過今年只開放私立大學校院與專科採行彈性收費。」參見：郭乃日，私大學雜費怎個彈性收法？，聯合晚報 09 版，1991 年 3 月 29 日。 28 「高教司表示，80 學年度師生比未較 79 年度改善的私立大學，81 學年度上學期完全不准收取彈性學雜費。如果已改善，但師生比未達一比廿或預定目標的學校，學費最高可收取第一階段的彈性收費。此外，如果師生比達一比廿，或已達到各校預定的目標，則學費可收到第二階段的最高收費。」參見：簡余晏，3550 元→→→0 到元私大學雜費彈性收費標準公布，聯合晚報 04 版，1992 年 8 月 3 日。 29 例如，輔仁大學在 81 學年時，即因未達成第一階段改善目標且應改善事項較 79 學年度更為惡化，而被教育部取消彈性收費的資格。參見：楊羽雯，私立大學彈性收費標準公布輔仁大學審查未過只能收取學費基數，聯合報 06 版，1992 年 8 月 29 日。 30 張碧娟（註 16），頁 213。 31 盧德允，大學學雜費漲幅決定公立平均 16% 私立加彈性上限為 12.6，聯合晚報 01 版，1993. Ch. engchi. 11.

(22) 灣平均每人國民年所得不過 27 萬 1864 元32，是對一位收入水準一般的私立大學學長家長而言，一位學生一學期的學雜費就需耗去 2 到 3 個月薪水，且尚不包含住宿費、書費、生活費等雜支，其整體負擔不可謂不重，當時即有學者批評學校教學條件中，原為教育部依權責需監督教育的外部事項，例如學校師、生比的合理性，本為教學基本條件，而私立大學學生卻必須為此繳交彈性學費，不僅加重學生負擔，也為了他們本該享有的教學品質而額外付費，本質上並不合理33。惟亦有認為，過去在學雜費統一的狀況下，家長學生無從對學校作額外品質的要求，而彈性收費制會讓學生、家長質疑多繳的費用是否與教學品質成正比，引發學校彼此的評比，形成競爭的壓力，故該制度仍有其價值34。. 政治大. 雖然於彈性收費制度下，私立大學為了獲得彈性收費的空間莫不致力於符合. 立. 教育部所訂之收費前提條件（例如師生比、圖書設備等），使私立大學於教學資. ‧ 國. 學. 源有明顯改善35，且公、私立學校學雜費差距已經拉近到 1 比 2.936，但此種高漲. ‧. 的學雜費調幅，亦引起私立大學學生串連抗議37及家長普遍不滿38，為此，教育部旋即宣布將重新檢討近三年各校使用學雜費收入的成效，作為 84 學年度教育. y. Nat. er. io. sit. 部重訂學雜費標準的依據，且 83 學年度公、私立大學校院學雜費收費標準維持 82 學年度收費標準，不予調漲，各私立大學校院彈性收費原則仍按 82 學年度各. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 年 7 月 10 日。 32 參見行政院國民所得統計摘要（105 年 12 月更新），1-2 平均每人所得與消費統計，網址： https://www.dgbas.gov.tw/ct.asp?xItem=33338&ctNode=3099&mp=1 （最後瀏覽日期：2017 年 1 月 22 日） 33 薛化元，正視大學學費政策的走向，民眾日報，1993 年 10 月 9 日。 34 張碧娟（註 16），頁 213。 35 「高等教育司長楊國賜表示，八十二學年度各校進步最多的是師資，兼任師資開課比例已從三成九降為三成四，助教人數下降，副教授以上師資比例提高，可見過去三年的彈性學雜費政策還是發揮了功效。」參見：楊羽雯，私大評鑑出爐師資進步最多東吳、東海、長庚及元智各頊評價高表現不佳學校未公布，聯合報 06 版，1994 年 3 月 19 日。 36 楊羽雯，83 學年度各公私立大專學雜費公布收費額度比照去年三年來首見停止調漲，聯合報 01 版，1994 年 7 月 27 日。 37 楊羽雯，撒冥紙噴漆教育部「中蛋」私校聯盟抗議高學費政策，聯合報 06 版，1993 年 9 月 23 日。 38 「教育部日前重申，八十三學年度公私立大學學費將不予調漲，但雜費將視四月的物價指數調整。教育部這幾年先致力於調整私校學雜費，以反映合理高教成本，彌補過去採取統一低價策略所造成的私校財務不佳局面，但是招致學生、家長普遍抨擊，所以接下來調整公立學校學雜費的政策，一時間也無法實施，以免引發政治風暴。」參見：楊羽雯，公私立大學--學費下學年度不漲雜費得視物價指數，聯合報 06 版，1994 年 3 月 20 日。. 12.

(23) 校原實際收費數額，向學生收取費用39。教育部並以增加補助作為私立大學當年因未調整學費所減少之收入的補償40。. 第三項民國 84 學年至 87 學年度（1995 年至 1998 年）彈性收費制度雖然賦與了私立大學按不同辦學狀況，除學雜費基數外，可額外收取彈性學費的空間，但其可彈性收費的前提仍須符合教育部所訂之若干條件，尤其在師生比部分，引起部分私立大學抗議41。而教育部於 84 學年度時，並宣布取消私立大學彈性收費制度，其取消之原因有認為係因私立大學抗議所導致42，. 政治大. 新制度除仍按軍公教人員待遇調整幅度、及物價指數變動作為調整因素外，並將. 立. 私立大學原彈性收費之費用納入學費、雜費和學分學雜費中，而 83 學年度彈性. ‧ 國. 學. 收費沒有達到第三階段條件的學校，必須由教育部專案審核收費43，特別的是，. ‧. 此制度只規範私立大學收取學雜費的「上限」而未規定「下限」，由各校在上限範圍內自行決定收費數額，而公立大學仍按教育部所訂數額收費。. y. Nat. er. io. sit. 又該年度學雜費私立大學日間部平均調幅 4.06％，調高後的學雜費數額約在文法學院 3 萬 7590 元到醫學院醫學系 5 萬 8880 元間，而當年度除長庚醫學暨工. n. al. Ch. i Un. v. 程學院、慈濟醫學院外，幾乎各私立大學均收取最高標準學雜費44。而在教育部. engchi. 39. 教育部 1994 年 7 月 28 日臺(83)高字第○四一六六六號函。郭乃日、簡余晏，大學學雜費明年不漲教育部將以預算補助，聯合晚報 04 版，1993 年 10 月 12 日。 41 王明源（註 18），頁 67；另注意的是，於 1993 年 10 月時，由 8 位私立大學校長所組成的「私立大學校院學雜費專案研究小組」向教育部提出專案報告，亦提出廢除彈性收費制度的主張，其完整主張為：「(1)廢除現行的私立大學校院彈性收費制度；(2)學雜費不再大幅成長，學費未來依軍公教平均調幅調整，雜費依當年四月的消費者物價指數變動；(3)近程目標三年內，依學生人頭補助學校校方，每年補助約 75 億元（這個金額是只給校方的部份，不包括補助學生工讀、獎助學金的部份）；(4)遠程目標是在 5 到 10 年內達到每年補助私校總金額 180 億元。(5)夜間部學生收費方式改為：修習學分未達日間部學分下限時，按日間部收費的 80％收費，達日間部下限時，依日間部收費；(6)提高企業對私校捐款的免稅額；(7)放寬學生助學貸款限制。」觀其主張內容，主要仍是希望擴大國家對私立大學的補助金額及範圍，參見：簡余晏，可以吃牛肉麵了？私大補助將提高，聯合晚報 04 版，1993 年 11 月 8 日。 42 王明源（註 18），頁 67。 43 教育部 1995 年 7 月 26 日臺(84)高字第○三六三四○號函。 44 楊正敏，私立大學學雜費向高標看齊，聯合報 17 版，1995 年 11 月 11 日。 40. 13.

(24) 持續拉近公、私立大學學雜費差距政策的情形下（政策目標是從 1：2.91 拉近到 1：245），公立大學日間部平均調幅 11.81％，漲幅是私立大學的 2.9 倍，其學費範圍約在文法學院 1 萬 3930 元到醫學系 2 萬 1810 元之間。教育部並於該學年度開始推動國立大學校務發展基金制度，先由台灣大學、台灣工業技術學院（台灣科技大學前身）、交通大學、清華大學、成功大學五所國立大學自籌部分經費，亦即這五所學校的學雜費、建教合作、推廣教育、接受委託研究、場地租借服務等所收的費用，不必再繳回國庫，視為學校的收入46，而該年度各校均達成自籌經費佔學校總預算 20％的目標47。值得注意的是，1995 年時行政院教育改革審議委員會曾對私立大學的學學. 政治大. 雜費提出「限價的鬆綁」建議，也就是不再管制學雜費之收費標準，改由各校自. 立. 訂收費標準，但不少私立院校對此建議反而持保留態度，認為在公立院校占有絕. ‧ 國. 學. 對優勢的狀況下，開放學費的規範，可能引起私校間惡性競爭，不少學校將無法. ‧. 生存48，故教育部當時並未採納此政策.。又 84 學年度至 87 學年度四年間，我國學雜費政策並無改變，而在物價、薪資水準連年提高、教育部持續推行縮短公、. y. Nat. er. io. sit. 私立大學學雜費的政策之下，學雜費仍連年調漲，尤以公立大學為甚，85 學年至 87 學年度公立大學學雜費平均最高調幅分別為 11.11％、10％、11％，私立大. n. al. Ch. i Un. v. 學平均最高調幅分別為 2.9％、0％（未調整）、5.5％49。87 學年度時，公立大學. engchi. 學雜費範圍約為文法商學院 1 萬 8870 元到醫學系 2 萬 9590 元間，私立大學則為文法商學院 4 萬 810 元至醫學系 6 萬 3920 元間50，兩者學雜費比例的差距也從 83 學年度的 1：2.9 拉近到 1：2.1651，而於 87 學年起，教育部也要求各校需自學雜費收入中至少提撥 3％作為獎助學金，由各校自訂補助對象及標準的辦法，. 45. 楊蕙菁，到底要漲多少還在精算中教育部強調考量家長負擔，聯合報 05 版，1995 年 6 月 28 日。 46 楊正敏，大學校院學雜費計畫採開放政策，聯合報 07 版，1994 年 12 月 21 日。 47 楊正敏，試辦自籌經費五所大學都達目標，聯合報 06 版，1995 年 4 月 11 日。 48 郭為藩，教育改革的共識與歧異，收於：張芳全編著，歷任教育部長的政策，頁 73（2002 年）。 49 楊蕙菁，公立 11% 私立 5.5% 大學學雜費將調漲，聯合報 06 版，1998 年 6 月 18 日。 50 教育部 1998 年 7 月 31 日臺(87)高(四)字第八七○八五五○二號函。 51 王明源（註 18），頁 67。. 14.

(25) 並應在招生相關資訊及網路公布，大學如未達到前項要求，教育部將於下年度學校補助款中扣減補助款（無分公私立）52。然而，在學費不斷調漲的同時，也引爆了學生不滿情緒，1998 年 4 月 18 日輔大、東吳、中興、台灣師大、世新、台大、政大、東海、成大等九所大學數十個學生社團共同發起「九八教春行動」，至教育部抗議「高學費政策」53、同年 5 月 20 日政大修曼尼斯社學生在校慶典禮上手持「沒有民主，校慶個屁」白布條繞場抗議高學費政策54、同年 5 月 25 日東海大學和中興大學等學生社團代表至教育部委託全國教育會主辦的大學學雜費意見徵詢座談會舉白布條、大字報，抗議大學教學品質和高學費「不成比例」，連年調高學費已造成大多數家庭沈重負擔55、同年 6 月 18 日，針對教育部決議. 政治大. 提高 87 學年度的學雜費政策，反高學費聯盟在網路上發起「一人一信活動」，向. 立. 行政院長蕭萬長、教育部長林清江表達不滿，抗議該次學雜費的決策過程，學生. ‧ 國. 學. 和家長完全沒有參與討論的空間，教育部的作法不符合民主程序；前任部長吳京. 56. 。. ‧. 承諾三年不調漲私校學雜費，這項政策卻在換一任部長後即跳票，令人無所適從. er. io. sit. y. Nat. n. 第四項民國 88 至 96a 學年度（1999 年至 2007i v年） l. Ch. n U engchi. 自 88 學年度開始，教育部開始實施「彈性學雜費調整方案」，根據教育部之專案報告，該方案實施之緣由，係因過去由教育部統一規定的學雜費政策，無視各校間辦學優劣的差異，對努力辦學者受到限制、而對辦學不力的學校，形成過度的保障、且我國高等教育走向普及化且高就學率時代，在政府財政已無法再補貼的情形下，過低的學費將造成每生單位成本下降、降低教育品質、亦將降低學. 52. 教育部（註 50）。楊蕙菁，反對高學費大學生衝破教部大門，聯合報 03 版，1998 年 4 月 19 日。 54 廖敏如，政大學生不滿遭校方沒收照片不當對待明天發起黃絲帶行動，聯合報 06 版，1998 年 5 月 26 日。 55 金武鳳，抗議高學費大學生火爆叫罵，聯合晚報 07 版，1998 年 5 月 25 日。 56 楊蕙菁，反高學費聯盟發起一人一信抗議，聯合報 06 版，1998 年 6 月 18 日。 53. 15.

(26) 習者的動機，不利教育品質提升57。自此說明可知，雖然 67 學年度至 87 學年度時，公、私立大學的學雜費除 84 學年度（均未調漲）、86 學年度（僅私立大學未調漲）外，均連年大幅上漲，私立大學亦曾有按其辦學狀況調整學雜費數額的空間（例如 80 學年度至 83 學年度曾採行之彈性收費制度），但於教育部的觀點裡，(1)大學「過低」的學雜費及(2)學雜費未能按各校實際狀況調整的狀況，仍是當時高等教育面臨的兩大困境，而亟待解決。另外，因高等教育的連年擴張58，國內已開始面臨高等教育經費緊縮的問題，公立大學原比照政府機關採公務預算制度的財政模式，由政府預算負擔大學所有經費，而大學之收入及預算結餘均需歸還國庫，此制度使大學缺乏財務經營之誘因，常有大學於年度結算前產生消化. 政治大. 預算等浪費現象，資源使用效率低落，又公務預算係屬消極性的防弊制度，受法. 立. 規重重規範，亦限制大學經費運用之彈性59，是為改善政府於教育資源分配之困. ‧ 國. 學. 境及因應「大學自主」之潮流與理想，60，立法院於 1999 年 1 月 14 日制定「國. ‧. 立大學校院校務基金設置條例」（同年 2 月 3 日由總統公布施行），於同年 8 月起對公立大學全面實施校務基金制度，從此以後，公立大學之財務不再由國庫統籌. y. Nat. er. io. sit. 統支，亦即其預算不再全由國家出資，大學需自籌 20%以上不等比例之經費61，學雜費收入遂成為各公立大學重要的自籌財源之一，而不再僅是聊備一格的收費. n. al. Ch. i Un. v. 項目（因為過去學雜費收入是收於國庫，大學不得自用，故學雜費數額多寡對大學並無直接影響）。. engchi. 又，教育部於 1999 年 4 月 28 日以臺高四字第 88043347 號函訂定「彈性學雜費調整方案」（全文參見附錄 1），一體規範各公、私立大學學雜費訂定規則與. 57. 教育部，大專院校學雜費是否確定不調漲報告，頁 2，2011 年 4 月 18 日。自教育部統計處之資料可知，於 58 學年度時全國大學（不含獨立學院及專科學校）數量才 9 間，但到了 88 學年度時，此數量已經擴張至 44 間，104 學年度大學已多達 126 間。參見，教育部（註 3），頁 4-5。 59 范麗雪，國立大學校務基金經費規範之限制與探討，教育政策論壇，第 15 卷第 3 期，頁 74 （2012 年）。 60 立法院公報，88 卷第 6 期，頁 167；陳麗珠，國立大學校務基金政策實施成效之檢討，教育政策論壇，第 4 卷第 1 期，頁 120（2001 年）。。 61 陳加再，教育法制鬆綁，頁 180（2002 年）。 58. 16.

(27) 應遵行之配套措施，又自大學法第 27 條之 1 的增訂理由：「教育部八十八年四月二十八日台（八八）高四字第八八○四三三四七號函知各大學校院實施學雜費彈性化之規範及該部九十年六月十四日台（九○）技字第九○○八三四四號令頒『私立大專校院向學生收取代辦費注意事項』，係屬行政規則……」62可知，教育部及立法者係將「彈性學雜費調整方案」定位為「行政規則」63。惟本文以為，「彈性學雜費調整方案」係屬「法規命令」，而非「行政規則」，蓋該方案所規範之對象係全國所有大學，就私立大學而言，其具有獨立之法人格，顯非教育部之「內部機關」或「下級機關」，且該方案對各大學亦產生學雜費訂定標準、程序要求及資訊公開等義務的對外法律效果，亦非機關內部組織處務規定、解釋法令規定. 政治大. 及裁量基準等規範，與「行政規則」之性質，顯然有間64。核其性質，應屬中央. 立. 法規標準法第 7 條：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其. ‧ 國. 學. 性質分別下達或發布，並即送立法院。」所謂依法律授權而訂定之命令（法規命. ‧. 令），其授權依據雖未於該方案第 1 條揭示，惟應係當時私立學校法第 63 條65、國立大學校院校務基金設置條例第 6 條第 2 項66之規定。. y. Nat. er. io. sit. 「彈性學雜費調整方案」相較於過去的學雜費制度，主要有三個特色： 1. 以經常性運作成本作為學雜費數額上限及校方調整學雜費的參考因素. n. al. Ch. i Un. v. 於私立大學部分，係以各校實際經常性運作之教育成本（如：學生教學、訓. engchi. 62. 立法院第五屆第二會期會議第十七次會議議案關係文書，頁 150-151，2002 年 12 月。雖然立法理由似只能表示立法者的想法，惟該條之增訂條文立法院係以行政院提案版本通過，其立法理由亦與行政院提案版本之提案理由相同，故該立法理由實際上即是行政機關之想法。 64 需注意的是，行政程序法雖於 1999 年 2 月 3 日經總統公布，惟其施行日為 2001 年 1 月 1 日，故於「彈性學雜費調整方案」制定時，行政程序法尚未施行，但當時實務對「行政規則」之定義，依最高行政法院 89 年度判字第 2224 號判決意旨：「內政部八十四年八月十日台 (八四) 內地字第八四八一三七三號函，乃上級機關對下級機關，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規效力之一般、抽象之規定，一般稱為行政規則。行政規則包括機關內部組織處務規定、解釋法令規定及裁量基準等，行政規則具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」可知，與行政程序法第 159 條關於「行政規則」之定義，並無不同。 65 1997 年修正之私立學校法第 63 條：「I 私立學校向學生收取費用之項目、用途及數額，不得逾主管教育行政機關規定之範圍。II 前項範圍應參酌教育成本及學校健全發展需要定之。III 除第一項範圍外，因教學上特殊用途之收費，須報請主管教育行政機關核准。」 66 1999 年制訂之國立大學校院校務基金設置條例第 6 條：「「I 校務基金之收入來源如下：『一、政府編列預算撥付。二、學雜費收入。……II 前項學雜費之收費標準，依教育部之規定；政府編列預算撥付，由教育部依預算程序辦理。」 63. 17.

(28) 輔、研究有關之經常性支出成本，詳見該方案第 3 條之規定）作為學雜費徵收之指標，並要求各校每年學雜費收入不能高於「行政管理」、「教學研究訓輔」、「獎助學金」的支出總額。相較於過去僅以軍公教人員待遇調整幅度及物價指數變動資作為學雜費調幅之依據，顯然更符合各校辦學之實際需要；於公立大學部分，則規定各校學雜費收入不得高出教育部所定基本運作所需經費【亦即：「管理及總務費用」、「教學研究及訓輔成本（另含機械設備、圖書博物二項支出）」、「學生公費及獎勵金」】中，學校應自行負擔的部分（即自籌款）。又若大學未遵守上開標準，而有超收情事，教育部除要求大學退還學雜費予學生外，於公立大學，將遭受下一學年禁止調漲學雜費之處分，私立大學部分，. 政治大. 教育部則將扣除該校院次一學年度之獎補助款67，例如中華大學、長榮及致遠管. 立. 理學院三校因 89 學年所收學雜費不符教育部規定，90 學年私立大學校院獎補助. ‧ 國. 學. 款共被扣款一億多元68。. ‧. 2. 賦與大學公開其財務、大學運作資訊之資訊揭露義務. 又，該方案第 4 條並規定公、私立大學應將其財務狀況（運作制度、收支決. y. Nat. er. io. sit. 算等）、教學資源概況等上網公布供公眾查詢69，並應於招生簡章上載明學雜費收費標準、項目、生活費負擔之狀況、學生可申請之獎補助、貸款、工讀等資訊，. n. al. Ch. i Un. v. 賦與大學強制揭露其財務、學雜費收費等學校運作資訊之義務。. engchi. 3. 強化大學的學生就學補助制度. 教育部雖於 87 學年度時，強制要求大學需提撥至少 3%之學雜費收入作為學生就學補助之款項，惟具體執行規定則較為欠缺。「彈性學雜費調整方案」於第. 67. 「國立政治、中正、彰化師範大學及國立台南、屏東師範學院等五所國立大學校院，以及私立中華大學、長榮管理學院、致遠管理學院八十九學年度學雜費超收十八萬餘元到一億七千萬餘元不等；教育部將要求這五所國立大學九十一學年度不得調漲學雜費（因九十學年已收費），私立大學校院超收部分將從教育部提供的獎補助款中扣除。」參見：章倩萍，教部點名八大學超收學雜費，聯合報 6 版，2002 年 1 月 6 日。 68 張錦弘，超收學雜費不符規定三私立大學補助被扣，聯合報 11 版，2002 年 6 月 12 日。 69 該方案第 4 條（一）2.雖有「私立學校收支應經合格之會計師查核簽證」之要求，惟此本係當時私立學校法第 67 條第 1 項：「私立學校應於學年度終了後二個月內辦理決算；其年度財務報表並應經符合主管教育行政機關規定之會計師查核簽證。」所定之法定義務，惟私立學校法當時尚無私立學校應將其收支、財務狀況公告上網之義務規範。. 18.

(29) 4 條第 3 項除以調漲/不調漲學雜費為提撥比例之區分外，並解釋所謂「就學補助」之內涵，復要求該專款的執行率至少需達 80%，否則依同條第 3 項第 2 款之規定，將扣減以後年度之政府補助經費70，並有加強執行之追蹤的具體規定，整體而言，係使大學對學生就學補助制度更為完善。雖然「彈性學雜費調整方案」第 1 條就揭示：「自八十八學年度起原則上教育部不再統一規定大學學雜費收費標準，而由各校以實際經常性運作之教育成本作為學雜費徵收之指標。」但實際上教育部並未放棄對大學學雜費的控管，以 88 學年度之學雜費漲幅為例，因為當時經濟不景氣，教育部當年度即發文要求公、私立大學學雜費漲幅不得超過 10%71（依調整方案的規定，原僅公立大學有. 政治大. 原則每年學雜費調幅不超過 10%的漲幅上限，私立大學則無限制72），而於嗣後. 立. 有部分公立大學欲漲足 10%學雜費漲幅上限時，並隨即遭教育部「關切溝通」73，. ‧ 國. 學. 最後 88 學年度的學雜費調幅，在各校「自行節制」之下74，公立大學最高調幅. ‧. 為 5%、私立大學則介於 3%至 4.5%之間。而於 93、94 學年度時，教育部分別制定了「彈性調整學雜費方案補充規定」（全文參見附錄 2，下簡稱「補充規定」）. er. io. sit. y. Nat. 70. 例如：「教育部技職司長陳德華表示，各大專要將提撥的學雜費存入專戶，指定用途於各種獎學金、工讀助學金、急難救助金、弱勢學生的生活補助及就學貸款等項目，若這筆專款的執行率不到八成，就不符合教育部規定，教育部懲處的方式是：未執行的專款有多少錢，教育部就減少該校多少錢的下一年度獎補助，且學校未執行的專款仍要在下年度用完。」參見：張錦弘，大專學雜費提撥獎助金 13 校不符，聯合報 6 版，2001 年 3 月 6 日。 71 「經濟不景氣陰霾揮之不去，不少大學生家長恐怕還要再被剝一層皮。教育部已行文各國立大學，要求 88 學年度學雜費調幅不得超過 10％，但各校擔心不景氣更增募款困難，包括台大等多所國立大學已確定要漲足 10％學雜費，預估每名學生下學期要比現在多繳一、兩千元學費。私立大學則多決定不調漲學雜費。」參見：邱佩玲，多所國立大學學雜費漲 10%，聯合晚報 07 版， 1999 年 2 月 24 日。 72 惟依當時私立學校法第 63 條之規定，教育部對各私立學校對學生之收費，不得逾教育部規定之範圍，是教育部依法本有規範私立大學收費乃至於漲幅上限之權力。 73 「公、私立大學八十八學年度學雜費調整方案一波三折。國立大學協進會、私立大學協進會在二月底時曾達成默契，將分別調漲百分之十及百分之三到五，隨後教育部長林清江認為大學應考量目前經濟不景氣，指示高教司和大學再做協調，前天傳出公立大學做出「善意回應」，調幅將不超過百分之八。」參見：楊蕙菁，公立大學學雜費調幅又生變，聯合報 06 版，1999 年 3 月 14 日。 74 「教育部次長吳清基指出，八十八學年度起實施大學校院學雜費彈性方案後，外界原本擔心學費將大漲，但各校考量今年國內經濟景氣不佳與軍公教不調薪等因素，自行節制學費漲幅….。據了解，原本部分公立大學擬調漲至百分之八左右，但在教育部積極協調下，接受不超過百分之五的原則，自行吸收短收的經費。」參見：廖敏如，大學學雜費調幅敲定 5%內，聯合報 06 版， 1999 年 6 月 26 日。. n. al. Ch. engchi. 19. i Un. v.

(30) 以及「彈性調整學雜費方案修正規定」（全文見附錄 3，下簡稱「修正規定」），有認為該二規定制訂之緣由，係為避免公私立大學向教育部堅持「彈性調整學雜費方案」賦與大學的「彈性」75（蓋在該二規定制訂之前，教育部若對大學合於調整方案標準的學費調整案，若認為漲幅過高，多僅能透過「道德勸說」的方式協調大學調降）。「補充規定」要求各校自 93 學年度起，須呈送學校動態財務指標、支用計晝與校務說明，並規定學校總收入扣除經常門支出（人事費、業務費）、資本門中圖書儀器設備費用後，若結餘比率超過 15%，不得調漲學雜費，讓學校調整學雜費案反映學校真實財務使用績效及辦學成效76，另於調整學雜費時，需經校內. 政治大. 公開程序以形成共識，並將調整之理由、計算之方法及調整後預計增加的學習資. 立. 源等事項，向學生妥為說明。又「修正規定」為加強學校經營理成效審議，要求. ‧ 國. 學. 學校組成校內專案小組（需有學生代表）研擬學雜費標準，並提出學生參與學校. ‧. 學雜費研議過程的情形、學校助學措施成效、建立學雜費網頁專區向社會公告、學校基本財務與學習資源等資訊，促進學雜費事宜的資訊透明化與學校收費與支. y. Nat. er. io. sit. 用間之合理關係77。除上開規定要求外，教育部於 93 學年度時並成立學雜費審核小組，邀集學生代表（2 名）、家長代表（1 名）、企業界代表（1 名）及學者. n. al. Ch. i Un. v. 專家 (教育、財稅、管理、會計與自然科學各 1 名），組成「學雜費審核小組」，. engchi. 依教育部之宣示，該小組係秉持「合理微調、嚴格把關、照顧弱勢」之原則審議學雜費78。值得注意的是，過往的大學學雜費政策學生幾無參與可能，但「補充規定」課與了大學就學雜費調整理由、計算方法、效益等應對學生負「說明義務」，而「修正規定」更進一步要求校內決議調整學雜費的過程需有學生代表參與，強化了學生在調漲學雜費過程中的程序角色。 75. 戴曉霞，政府失靈與市場失靈—台灣公私立大學學費政策及其問題之剖析，高等教育第 3 卷第 1 期，頁 111（2008 年）。 76 教育部，「大學學費政策」專案報告，頁 9（2006 年）。 77 教育部（註 76），頁 9。 78 教育部並稱：「在此審議原則與機制運作下，本部學雜費審核小組充分揮發功能，94 學年學雜費 62 所校院送審調漲案中，僅 10 所通過，平均調幅在 3%-5%...」顯見該小組確實朝「嚴格把關」方向去審核。參見：教育部（註 76），頁 10。. 20.

(31) 而於 2007 年時，教育部並發布「96 學年度大專校院學雜費調整方案」，除增加對助學計畫未達目標值、教育品質堪虞大學的學雜費調降機制外，於學雜費審議指標並增列「辦學綜合指標」，將學雜費審議其與大學評鑑結果相連結，要求大學符合最近一次校務評鑑無 2 個以上較弱項目之標準後，始可向教育部申請調漲學雜費，又若學校院、系、所、學位學程經大學系所評鑑、技專專業類系科評鑑，列為待觀察、須改進名單或第 3、4 等第者，甚至可能遭教育部以調降學雜費作為懲處79。綜上可知，從「彈性學雜費調整方案」的制定到「補充規定」、「修正規定」的出現，及「學雜費審核小組」的成立、教育部「合理微調、嚴格把關、照顧弱. 政治大. 勢」原則的宣示、學雜費審議指標與大學評鑑結果之連結，在在顯示教育部對於. 立. 學雜費標準的控制力越來越強，而在教育部上開利用道德勸說、法規命令的層層. ‧ 國. 學. 節制下，於 90 至 96 學年度大幅縮小了大學對學費自主的空間（以 96 學年度為. ‧. 例，教育部即要求有參與五年 500 億、頂尖大學計畫、及 95 學年度時曾調漲學雜費的大學均不得調漲學雜費，台大當年度原欲調漲 3%學雜費，但在教育部勸. y. Nat. io. sit. 說下，向教育部撤回調漲申請案80），公立大學學雜費平均漲幅僅為 1.96%、私立. n. al. er. 大學則在 0.62%左右81，顯見學雜費的調整因素，教育成本之計算早已不是決定. Ch. i Un. v. 性的因素，政治考量才是決策的關鍵82，此已與「彈性學雜費調整方案」制訂之. engchi. 79. 學雜費調整與大學評鑑結果之連結與學雜費調降機制，於 97 年「專科以上學校學雜費收取辦法」第 6、8、10、12 條及該辦法所附之「專科以上學校學雜費審議基準表」予以明文化，惟於 2017 年 4 月 19 日教育部修正該辦法時，因應 2016 年 3 月立法院第九屆第一會期第六次會議臨時提案決議，要求教育部應落實大學評鑑作為學校調整發展之參考，而非繼續以此作為學校學雜費收費基準調整之依據，故教育部方刪除調整相關規定，而將學雜費調整機制與大學評鑑結果之連結脫鉤。 80 韓青秀，學費台大醞釀漲 3%，聯合晚報 3 版，2007 年 5 月 9 日；張錦弘，教部勸說台大不漲學費，聯合報 C4 版，2007 年 5 月 12 日。 81 戴曉霞（註 75），頁 111。 82 諸如 94 學年時，仍可見政治力的干擾而使教育部對學雜費調整之決定反覆：「教育部口口聲聲說，已成立『學雜費審議小組』，專業審查大學學雜費調漲，為何民代抗議，就馬上刪減 5 所，謝揆再講話，又再刪減 8 所，教育部的專業究竟在那？….這次學雜費審議小組根據教育部所訂各項指標，在 62 校中通過 23 校調漲，結果又被推翻，還一連推翻 2 次。….台聯和民進黨本有政黨競爭，台聯嗆聲，教育部就刪減 5 校，謝揆的關切，教育部當然不能當耳邊風，只是原本是教育的專業，卻變成凸顯政績的操弄工具，這讓審議小組及社會大眾，情何以堪。」參見：李名揚、張錦弘，政黨一嗆聲教部就縮頭，聯合報 C7 版，2005 年 7 月 23 日。. 21.