二 二
二、 、 、 、 媒體產業管制 媒體產業管制 媒體產業管制 媒體產業管制
媒體產業與一般產業不同之處在於媒體產業對現代社會具有相當大的影響 力，而在媒體產業的管制上，又以無線廣電最值得關注。根據美國 1934 年的《傳 播法》，國家是基於無線廣電的三點特點作為管制的理由：
1. 頻道稀有：此論點認為，電波在空中發射時，依其頻率形成特定路徑，
因此當一個頻道為一家廣播電台所用時，便不能容許第二家電台的使用，否則將 造成干擾。因此，電波頻道具有有限性及稀少性的特質，故需要由國家來分配廣 電頻道的使用（藍麗娟，1997；陳啟騰，2004）。
2. 公共利益：電波頻道具有不易損壞、使用不竭、以及不需要加以維護即 可使用之特性，是一種天然資源，且各國大致均擁有同質等量的無線電波資源（鄭 瑞城，1993）。因此，英國與美國皆將電波列為公共資源，屬全民所有的公共財
7 《外人投資條例》第七條：
下列事業禁止投資人投資：
一、對國家安全、公共秩序、善良風俗或國民健康有不利影響之事業。
二、法律禁止投資之事業。
投資人申請投資於法律或基於法律授權訂定之命令而限制投資之事業，應取得目的事業主管機關 之許可或同意。
第一項禁止及第二項限制投資之業別，由行政院定之，並定期檢討。
（public property）。因此，主管機關必須要求頻譜使用人在經營上顧及公共利 益，而且，其使用人僅擁有頻道經營權，無頻道佔用權（藍麗娟，1997；陳啟騰，
2004）。
3. 社會效果巨大：廣電媒體具有強大的穿透力，足以深入閱聽人的生活領 域，成為公共論題或辯論。英國即以此為理由，管制具有暴力與性的節目內容（陳 世敏，1991，轉引自藍麗娟，1997）。
無線廣電作為一種有限資源，是為國家資產，外加其影響力甚劇，一般認為 不得為外人擁有，否則將損害公共利益。因此對於提倡解除管制以及將媒體回歸 市場機制的作法，有待考量。
（一）媒體產業的市場管制
在媒介政策中，政府究竟該不該管制一直是項爭議。鄭瑞城（1993）認為，
管制理論分成市場經濟論（The marketplace model）和社會價值論（The public sphere model），前者認為媒體和一般經濟產物一樣，旨在謀取最大利益，因此媒 體本身會為了符合大眾需要，維持意見市場的多元，故在開放的民主國家裡，媒 體應免於政府管制。後者認為媒體為社會的下層結構（infrastructure）8，政府有 建設下層結構的責任，因此在媒體管制的議題裡，政府應該扮演積極的角色。
市場經濟理論服膺解除管制的聲浪，左右著許多國家的傳播政策。市場經濟 理論將媒體看作與一般商品一樣，認為媒體遵循自由市場的運作邏輯，旨在謀取 最大利益和資源、降低成本與風險，以及開拓新市場和閱聽人（Rice，2008）。
正如同新自由主義相信自由市場，他們認為追求利益的公司和全球投資客是經濟 上的助力，公會、稅制、公共投資以及管制等，只要是任何阻撓自由市場的力量，
都被他們視做敵方（McChesney，2004）。
市場經濟論述主義者也反對政府介入媒介運作（鄭瑞城，1993），其概念類
8 下層結構如媒介所有權結構；上層結構如內容與文化等等（鄭瑞城，1993）
似自由經濟主義強調由市場決定價格，理論上，市場將會透過產品和服務的供給 和需求產生複雜的相互作用，進而達成自我組織的效果。
Croteau & Hoynes（2006，轉引自 Rice，2008）認為市場經濟理論的優點是：
1. 市場帶來組織效率
2. 市場讓媒體提昇科技發展和關心閱聽人需求 3. 市場具有彈性，不會受限於制式的組織架構 4. 市場能促發產品與服務的創意
5. 市場讓媒體商品像一般商品一樣流通
然而 McChesney（2008）對市場經濟理論的反駁是：
1. 媒體不是從「自由市場」中形成
2. 現今的商業媒體和媒體集團並非美國創辦的準則（founding principles）
3. 現今的專業新聞準則尚不足以抵抗媒體企業和市場邏輯
4. 現今的媒體系統並沒有投閱聽人所好，而是替廣告商或分眾的閱聽人提供內 容，甚至，為閱聽人創造偏好
5. 新傳播科技的進步並無法有效地解決媒體集中化的問題
市場經濟論在此闡述了媒體在商業思維下應當有的效率和彈性，而媒體產業 也在市場的思維下，變得和一般產業運作無異，目的是獲利。因此市場經濟論者 期待政府解除管制，讓媒體產業可以像一般產業一樣經營管理。然而，媒體和一 般產業是否相同，又是否適合用一般產業的管制方法管制？Ó Siochrú（2008）認 為，媒體不同於一般商品，因為人們不僅透過媒介進行人與人溝通與交換訊息，
更是連結人與社會的中介。因此，社會價值論學者針對媒體管制提出與市場經濟 論學者不同的看法。
社會價值論認為，管制是現代國家的責任，是在透過政府機關對私部門的行 為進行設限，避免私部門過度擴張導致市場失衡。一般而言，管制分為兩個層次，
一是從外部進行約束的結構管制（structural regulation），二是從媒體內部發揮作 用的行為與內容管制（behavioral or content-based regulation）。前者由國家設定組
織環境限制，並且以直接或間接的方式導引媒體至特定方向；後者是透過命令或 要求，只是媒體能實行或放棄某種媒體行為（魏玓，2006）。
1. 結構管制（structural regulation）：是指對經營權或所有權的限制，以及單一個 人或組織所能擁有一種或多種媒體數量，一般稱為跨媒體所有權的規定。結 構管制的規範是希望媒體資源能在公平分配的原則下，由不同理念的個人或 組織來經營。結構管制能提供多元競爭的媒體市場和聲音，以因應不同族群 的需要（陳啟騰，2004）。不過，陳啟騰（2004）也表示，結構管制形成許多 不同媒體管道，但產製高品質的節目仍受限在少數具有高技術團隊，容易造 成軟體上的不足。
2. 行為與內容管制（behavioral or content-based regulation）：主要規範媒體節目 和服務型態，政府依據媒體對社會有深遠的影響的假設下，為維護公共利益，
以及避免閱聽人暴露在不良的傳播內容為前提，制定這些政策。不過，行為 與內容管制有可能妨礙媒體新聞與言論自由，甚至因為國家管制造成寒蟬效 應，反而影響多元意見市場的完整（陳啟騰，2004）。
結構管制和行為與內容管制的內涵不一，而多數學者認為，國家應介入結構 管制勝於行為與內容管制（鄭瑞城，1993）。
然而，不論是結構管制或者行為與內容管制，媒體管制的目的性在於認定媒 體產業的特殊性，並不能放任其如一般產業由市場決定運作，因此國家必須適時 介入。羅世宏（2003）認為，媒體產權的管制有其政治和經濟必要性，政治必要 性在於維護結構多元，允許獨立的自由媒體存在，以及維護意見多元，讓各式的 意見在媒體上再現。經濟必要性在於防止媒體產權的兼併和集中，避免競爭市場 失衡，進而影響消費者權益。
綜合以上，正因為言論自由是民主國家的重要價值，而媒體所有權的壟斷容 易妨礙媒體內容的多元，以及社會族群與國家公民的傳播權，所以為了達到意見 市場的多元性，媒體管制有其不可忽略的重要性。而媒體管制的方式又以結構管
制的重要性大於行為與內容管制，因為所有權一旦集中，便容易產生同質性的內 容與訊息，限制了內容的多元性，所以必須以管制媒體所有權的方式，維護多元 的競爭市場和聲音。
（二）媒體產業的所有權管制
在媒體所有權方面，由於普遍認為媒體所有權的過度集中容易導致排他性，
限制了部份觀點的呈現和傳播，甚至對文化、社會和民主形成傷害，因此許多國 家開始制定政策與規則來限制媒體所有權的集中（Doyle，2002）。媒體所有權的 集中將對社會造成影響，包括產業經濟面的影響，以及社會利益的影響：
1. 產業經濟面的影響：
（1） 市場的壟斷：一旦媒體為少數人或少數幾家集團掌控，形成壟斷，也等於 在產業間建立了高市場進入門檻，除了降低了多樣媒體並存的可能性外
（魏玓，2006），也讓媒體市場掌握在少數媒體擁有者的手中。1982 洛杉 磯時報做的研究顯示，五大媒體的聚合（conglomerate）就佔有全國音樂
（records and tapes）市場的 95%，其中光是華納（Warners）和美國哥倫 比亞廣播公司（CBS）就佔有市場的 65%（Parenti，1993）。
（2） 利潤的壟斷：產權集中，大集團掌控媒體市場之後，也等於掌控了與廣告 商的籌碼。Parenti（1993）指出，美國十家大型報業聯盟的利潤就佔了全 國一半以上的報業總利潤。而在電視與廣播市場亦同，三家美國聯播網賺 超過美國三分之二的電視業總利潤。
2. 社會利益的影響：
（1） 內容同質化：由於媒體產業擁有顯著的規模經濟特性，一旦基礎建設建立 後，每增加一個受眾，所要付出的成本並不高。對電視廣播臺來說，節目 內容就可以被重複利用，以降低節目產製的成本（Doyle，2002）。Parenti
（1993）以美國廣播電視產業為例，指出獨立於集團的電視和廣播電台，
有 80%的內容依附於聯播網，大部份以美國公共電視網（PBS）為主。
（2） 意見市場多元性的消失：媒體所有者對政治權的濫用和只表達少數觀點，
如果媒體不能反映社會中不同群體的文化、觀念和價值觀，則將危害到文 化多樣性（Doyle，2002）。一旦媒體形成偏差（bias），媒體便會為了維護 媒體所有者的立意而傷害到公眾「知的權利」（Bagdikian，2000）。
（3） 民主政治的運作受損：Parenti（1993）認為在媒體所有權集中後，媒體作 為一個開放且多元的溝通平台的功能儼然消失，每個人是否擁有意見發表 的自由，是由媒體所有者決定。換言之，媒體已經成為一種馬克思的「生
（3） 民主政治的運作受損：Parenti（1993）認為在媒體所有權集中後，媒體作 為一個開放且多元的溝通平台的功能儼然消失，每個人是否擁有意見發表 的自由，是由媒體所有者決定。換言之，媒體已經成為一種馬克思的「生