臺灣廣電媒體外人所有權政策之形成與演變

碩士論文

Graduate Institute of Journalism College of Social Science

National Taiwan University Master Thesis

臺灣廣電媒體外人所有權政策之形成與演變 Policy-making and Transformation of Taiwan’s Broadcasting Media Foreign Ownership Policy

張益勤 Chang I-chin

指導教授：洪貞玲博士 Advisor: Hung, Chen-Ling, Ph.D.

中華民國 99 年 1 月

January, 2010

誌 誌 誌 誌 謝 謝 謝 謝

哈囉，我寫完論文了。

以往翻閱文獻時看到別人寫的謝詞，總會希冀自己的這一天趕緊到來，想著自己 應該會開心地說不出話吧，而今終於輪到我了，沒想到心裡其實平靜多於興奮之 情。

政策研究在傳播領域或許不是主流，「政策」也給人死板又僵硬的印象，但是感 謝貞玲老師帶我從國科會研究開始，領悟到政策研究的重要性，而決定投入政策 研究的領域。「政策是規範行為的底線，所以要避免那些不公平的行為與亂象的 最好方法，就是制定政策。」老師的一句話，是我的啟蒙，也成為了我的信仰。

每次與老師咪挺完，或是遇到寫作低潮和瓶頸時，老師的一句：「好！繼續加油！」

外加上充滿精神的陽光笑容，總會給人奮不顧身奔向終點的力量，那感覺是：即 使全世界都不認同我的作品，我還是可以繼續堅持下去！所以尤其感謝貞玲老 師。也謝謝炳宏老師和世宏老師擔任我的口委，不吝於給予建議和指教，使我和 我的論文有了成長。除此之外，能得到兩位老師的肯定，儼然是研究生涯最大的 成就。

另，謝謝所辦助理錦屏姐，以及口試的小助手琪君和乃綾，謝謝你們口試期間的 幫忙。還有謝謝 NCC 法律科陳科長慧紋，在資料收集上的協助。

書寫的歲月是寂寞的，縱使與書本的對話讓人覺得充實，但以我雙子座好動的性 格，十分需要與人分享與互動，偶爾遇到心情上的起伏，也需要出口。所以感謝 過程中每個聽我說話和陪我吃飯的你。不論是 R96、KCGC、大學姊妹淘和 104 幼稚園的大家，當然還有在緊急時刻關心我、鼓舞我的子珈、宛妮、瑋珊、柔雅、

怡竹、尊立等，感謝你們讓我在與文字相處之餘，尚有與真人互動的時刻。

最後感謝我的父母，感謝你們從小到大對我的信任以及支持，感謝你們總是讓我 沒有後顧之憂地做我想做的事情。我愛你們，因為沒有你們給我的一切，我將無 以為繼，更無法在學業上有今日的成就。

我想這篇誌謝，不僅代表碩班這兩三年的歲月，更是讓人回顧從小到大學習歷程 的機會。我想我一直是個很幸運的人，一路上遇到很多貴人，引領我看到另一個 不一樣的世界，開拓視野，也讓我在人生的轉彎處不至於驚慌。謝謝你們，謝謝 一切好的與不好的遭遇，未來，希望能更勇敢和自信走下去，保持清醒與批判的 頭腦，不放棄理想，願意做夢。

中文摘要 中文摘要 中文摘要 中文摘要

我國傳播主管機關 NCC 在 2007 年草擬《通訊傳播管理法》草案，內容將外 人投資規範分為三種，甲案為維持原貌，乙案首度開放無線廣電的外人持股，丙 案則更進一步規畫完全開放有線與衛星廣電的外人持股。此舉引發社會討論。然 而回顧我國有線電視外人所有權的規範在 1993 年立法之初，是以完全禁止做為 管制規範，但在兩次修訂後，如今是以外人直接投資不得超過 20％，直接與間 接之總和不得超過 60％。而在衛星廣電則是開放 50％。

為何我國廣電媒體的外人所有權政策一再修正與開放？探究原因，無非是政 策制定過程中受到來自國內外行動者的壓力所致。本研究將國內外行動者區分成 四種：政治、經濟與公民行動者，並認為這些行動者在政策制定過程中向立法者 施壓，使得政策結果能對其有利。

本研究旨在分析我國外人所有權的演變，以及政策制定過程中各行動者與主 管機關的互動，並且期待從國外的相關規範，得出國際間對外人投資的態度和相 關規範的趨勢，進而提出我國外人所有權的政策建議。

研究發現，全球的外資政策走向解除管制的趨勢，使得台灣的外資限制也可 能在未來完全開放，因此建議主管機關可參考其他各國在開放結構管制的背後，

以節目自製率或是公共必載等規定，避免影響我國文化自主性。

我國在全球化的影響下，難免受到國際行動者的壓力，但國內行動者的作為 仍為政策制定過程中的主要壓力。另外，我國政治行動者逐漸成為經濟行動者的 代理人，也顯示我國是以經濟發展做為政策的第一考量。最後，我國公民行動者 在網路逐漸發達的同時，也逐漸建立自己的發聲管道，不再以傳統媒體為主，有 利於公民的動員及介入政策。

關鍵字：行動者、外人所有權、外資、有線廣播電視法、衛星廣播電視法、通訊 傳播管理法草案

Abstract

Under the trend of globalization and deregulation, the policy of foreign ownership in broadcasting media in most countries started to change. In fact, the legislation had faced pressure from both foreign and domestic actors in the process.

This research categorizes them into political actor, economical actor and social actor, who represent different interest sectors in expressing their own opinions. By

intervening into the policy making process, various actors are able to influence and creating policy results in favor of their interests.

This research thus analyzes the interactions between the actors and the authorities in the policy making process of the Cable Radio and Television Act, Satellite Broadcasting Act and Fundamental Communications Act, made by the National Communications Commission in 2007.

To provide a basis for comparison, the research inspects the foreign ownership regislations in Korea, Australia, Netherland, the United Kingdom and the U.S, and concludes that the foreign ownership policy in the world is in the trend of

deregulation. But while these countries allowing more foreign investment in the broadcasting industry, they also set out complete legislations to avoid the possible damages towards the states’ cultures.

In Taiwan, the foreign ownership policy is also in the trend of deregulation. And due to the trend of globalization, we now face more and more foreign actors get involved in lobbying the related bills. But this research found out that although the foreign actors attempt to influence the policy-making process, the domestic actors take the predominant role in the process. In comparison with political, economical and social actor, the research observed that the political actor are usually represented the interest of the economical ones. Therefore, the economical actor has the dominant influence. However, the social actor became more and more active. The lawmakers should also take the opinions of the social actor into account in the future and take a complete set of form into consideration before granting more foreign investment in the ownership in Taiwan.

Keywords: actors, foreign ownership, foreign investment, Cable Radio and Television Act, Satellite Broadcasting Act, Fundamental Communications Act

目 目 目 目次 次 次 次 第一章 第一章

第一章 第一章 緒論 緒論 緒論 ... 1 緒論

第一節 第一節 第一節

第一節

研究動機 研究動機 研究動機 研究動機...1

第二節 第二節 第二節 第二節

研究背景 研究背景 研究背景 研究背景...3

第三節 第三節 第三節 第三節

研究目的 研究目的 研究目的 研究目的...6

第四節 第四節 第四節 第四節

章節安排 章節安排 章節安排 章節安排...8

第二章 第二章 第二章 第二章 文獻探討 文獻探討 文獻探討 ...11 文獻探討 第一節 第一節 第一節 第一節

全球化現象 全球化現象 全球化現象 全球化現象...11

一、全球化下的國家管制... 11

二、跨國媒體集團集中化現象與影響...13

三、全球化下的行動者...16

四、小結...22

第二節 第二節 第二節 第二節

媒體外人所有權管制 媒體外人所有權管制 媒體外人所有權管制 媒體外人所有權管制...24

一、 一般產業管制...24

（一）一般產業的市場管制...24

（二）一般產業的所有權管制...25

（三）一般產業的外人所有權管制...27

二、 媒體產業管制...29

（一）媒體產業的市場管制...30

（二）媒體產業的所有權管制...33

（三）媒體產業的外人所有權...35

三、 小結...37

第三節 第三節 第三節

第三節

政策過程分析 政策過程分析 政策過程分析 政策過程分析...39

一、一般政策形成...39

二、媒體政策形成...42

三、小結...47

第三章 第三章 第三章 第三章 研究問題與方法 研究問題與方法 研究問題與方法 ... 49 研究問題與方法 第一節 第一節 第一節 第一節

研究問題 研究問題 研究問題 研究問題...49

第二節 第二節 第二節 第二節

研究方法 研究方法 研究方法 研究方法...51

第三節 第三節 第三節 第三節

研究架構 研究架構 研究架構 研究架構...52

第四章 第四章 第四章 第四章 外人所有權政策 外人所有權政策 外人所有權政策： 外人所有權政策 ： ： ：國際現況 國際現況 國際現況 國際現況... 55

第一節 第一節 第一節 第一節

國際外人所有權政策現況 國際外人所有權政策現況 國際外人所有權政策現況 國際外人所有權政策現況...55

第二節 第二節 第二節 第二節

各國電視環境與外人所有權相關法規的演進 各國電視環境與外人所有權相關法規的演進 各國電視環境與外人所有權相關法規的演進 各國電視環境與外人所有權相關法規的演進 ...58

一、韓國...59

二、澳洲...61

三、荷蘭...64

四、英國...68

五、美國...70

第三節 第三節 第三節 第三節、 、 、小結 、 小結 小結 ...72 小結 第五章 第五章 第五章 第五章

台灣有線與衛星廣電外人所有權政策演進 台灣有線與衛星廣電外人所有權政策演進 台灣有線與衛星廣電外人所有權政策演進 台灣有線與衛星廣電外人所有權政策演進 ... 75

第一節 第一節 第一節 第一節

《 《 《 《有線廣播電視法 有線廣播電視法 有線廣播電視法 有線廣播電視法》 》 》 》外人所有權政策演進 外人所有權政策演進 外人所有權政策演進 外人所有權政策演進 ...78

一、1993 年《有線電視法》外人所有權政策立法...79

二、1999 年《有線廣播電視法》外人所有權政策第一次修訂...83

三、2001 年《有線廣播電視法》外人所有權政策第二次修訂...86

四、小結...88

第二節 第二節 第二節 第二節

《 《 《 《衛星廣播電視法 衛星廣播電視法 衛星廣播電視法 衛星廣播電視法》 》 》 》的外人所有權政策 的外人所有權政策 的外人所有權政策 的外人所有權政策...89

第三節 第三節 第三節 第三節

《 《 《 《通訊傳播管理法 通訊傳播管理法 通訊傳播管理法 通訊傳播管理法》 》 》 》草案的外人所有權政策 草案的外人所有權政策 草案的外人所有權政策 草案的外人所有權政策 ...91

第四節 第四節 第四節 第四節

小結 小結 小結 小結...94

第六章 第六章 第六章 第六章 行動者論述與互動 行動者論述與互動 行動者論述與互動 ... 95 行動者論述與互動 第一節 第一節 第一節 第一節

有線廣播電視 有線廣播電視 有線廣播電視 有線廣播電視...95

一、1993 年《有線電視法》立法...95

（一）政治行動者...95

（二）經濟行動者...100

（三）公民行動者...102

二、1999 年《有線廣播電視法》修法...103

（一）政治行動者...103

（二）經濟行動者...107

（三）公民行動者...108

三、2001 年《有線廣播電視法》第二次修訂... 110

（一）政治行動者... 110

（二）經濟行動者... 110

（三）公民行動者... 113

四、小結... 114

第二節 第二節 第二節 第二節

1999 年 年 年 年《 《 《 《衛星廣播電視法 衛星廣播電視法 衛星廣播電視法 衛星廣播電視法》 》 》 》...115

一、政治行動者... 115

二、經濟行動者... 117

第三節 第三節 第三節

第三節

《 《 《 《通訊傳播管理法 通訊傳播管理法 通訊傳播管理法 通訊傳播管理法》 》 》 》草案的外人所有權政策 草案的外人所有權政策 草案的外人所有權政策 草案的外人所有權政策 ...120

一、政治行動者...120

二、經濟行動者...122

三、公民行動者...125

第四節 第四節 第四節 第四節

小結 小結 小結 小結...129

第七章 第七章 第七章 第七章 結論 結論 結論 ... 131 結論 第一節 第一節 第一節 第一節

研究發現 研究發現 研究發現 研究發現...132

一、全球媒體外人所有權皆走向解除管制的趨勢...132

二、國外行動者在外資政策中具影響力，但不敵國內行動者的主動性....133

三、國內政治行動者逐漸成為經濟行動者的代理人...134

四、國內公民行動者逐漸展露頭角...134

第二節 第二節 第二節 第二節

政策建議 政策建議 政策建議 政策建議...136

一、開放的外人所有權政策應配合完善的配套措施...136

二、立法過程透明化並且廣納公民意見...136

第三節 第三節 第三節 第三節

研究建議與限制 研究建議與限制 研究建議與限制 研究建議與限制...138

一、理論架構的限制...138

二、國外樣本的限制...138

三、政府與產業資料取得限制...138

參考書目 參考書目

參考書目 參考書目... 140

表目錄 表目錄 表目錄 表目錄

表 4-1：世界各國媒體外人所有權規範一覽表 ...55

表 4-2：澳洲商業電視、公共廣電和付費電視的股權所有者和收視率 ...64

表 4-3：荷蘭三大電視集團頻道 2004 年收視率 ...66

表 4-4：各國外人所有權相關規定和轉變 ...73

表 5-1：影響台灣廣電媒體外人所有權政策之重要事紀 ...76

表 5-2：我國《有線廣播電視法》外人所有權政策之演進 ...79

表 5-3：《有線電視法》第一次立法之不同版本比較與最後決議 ...80

表 5-4：《有線廣播電視法》修訂案之不同版本比較與最後決議 ...84

表 5-4：1999 年《衛星廣播電視法》修定案之不同版本比較與最後決議 ...89

表 5-5：《有線廣電法》、《衛星廣電法》和《通訊傳播管理法》草案對外人所有權 的規範比較...92

表 6-1：各政治行動者在《有線電視法》立法階段的立場 ...99

表 6-2：1993-1998 年外資投資有線電視系統概況...101

表 6-3：各政治行動者在《有線廣播電視法》外資政策的立場 ...105

表 6-4：我國與 WTO 會員國簽署雙邊協議整理 ...106

表 6-5：四大有線電視系統外資涉入概況 ...108

表 6-6：各政治行動者在《衛星廣播電視法》外資政策的立場 ... 116

表 6-7：《通訊傳播管理法》草案第二十五條的甲、乙、丙三案更新對照表 ...121

表 6-8：《通訊傳播管理法》草案經營者限制和本國節目自製率之更新對照表122 表 6-9：經濟行動者對《通訊傳播管理法》草案的意見 ...124

表 6-10：公民行動者對《通訊傳播管理法》草案第二十五條外資限制的意見126 表 6-11：公民行動者對《通訊傳播管理法》草案第一百五十三條本國節目自製率 的意見...127

圖目 圖目 圖目 圖目錄 錄 錄 錄

圖 2-1：NAPOLI（2005）傳播政策制定過程的當事人和代理人關係...43

圖 2-2：DOMHOFF（1978）權力菁英政策制定（POLICY-MAKING）過程....46

圖 2-3：國內行動者影響主管機關政策形成示意圖 ...48

圖 3-1：國際行動者影響廣電主管機關政策形成示意圖 ...53

圖 3-2：本研究架構圖 ...54

圖 6-1：2001-2007 年外資買賣有線電視系統概況... 112

第一章 第一章 第一章

第一章 緒論 緒論 緒論 緒論

第一節 第一節

第一節 第一節 研究動機 研究動機 研究動機 研究動機

2007 年，國家通訊傳播委員會（NCC）發布《通訊傳播管理法》草案，意 圖將過去的廣電三法以及部份電信法整合在一起，其重要內涵為媒體匯流、全球 化和解除管制。該草案引起各方專家學者討論，而其中第二十五條對於外人所有 權的甲、乙、丙案，更是引起爭議。

簡言之，《通訊傳播管理法》草案將外人投資的比例拉高，除了甲案維持現 行廣電三法的規定外，乙案和丙案皆放寬外人股權比例，丙案更是大膽提出有線 及衛星廣電外資不設限的規範。儘管當時不少公民團體提出異議，NCC 仍呈交 乙案並由政院轉請立院審議。

雖然最終立法院未能通過此草案，《通訊傳播管理法》草案也隨著 NCC 委員 的替換被擱置，但是此爭議已然引起研究者的研究動機，好奇廣電媒體的外人投 資政策如何演進至今，而外資比例大小與媒體產業或者社會環境之間有何關係？

研究者在翻閱相關資料後發現，外資投入本國媒體大致可追溯到 1962 年的無線 電視（台視）設立之初，當時，台視的股份主要有來自銀行、日資、政黨、企業 和個人股。其中的日資，包括來自日本電氣、東芝、日立製作所和富士電視等外 人股份佔有 20.51％，在台視開播期間協助台視硬體器材與節目製作之設置作 業，是重要的創始股東之一（張瑋珊，2001）。1976 年《廣播電視法》立法，訂 定完全禁止外人投資的規定，然而，彼時台視既有的外資股權並未退出；直到 1996 年，外資有意入股台灣第四家無線電視台，方有新聞局官員注意到外人所 有權的政策問題。因此，讓人懷疑我國的外人所有權的政策法令是否有一致性的 方向和作為？

在檢視世界各國對於外人所有權的管制之後發現，各國在媒體外人所有權上 的管制大致分為三種：禁止、限制與完全開放，而在限制的部分又分為兩種，一

種是股權的限制，另一種是國家與股權的雙重限制。

而台灣目前的廣電法規定，廣播電視的電波頻率為國家所有，外國個人與法 人不得經營管理，也禁止外國個人與法人擁有股權。

在股權限制方面，第一種單純的股權限制是以韓國為例，該國規定有線媒體 不論是節目供應商、系統經營者、網絡經營者外資持股皆不得超過 49％。衛星 廣電則是限制在 33％。第二種不僅限制股權也限制國家的例子，以歐洲國家為 主 的 經 濟 合 作 暨 開 發 組 織 （ Organization of Economic Cooperation and Development, OECD）為例，其會員國西班牙就規定非歐體會員國的個人和法 人，在電視媒體的股權不得超過 25％，法國則是 20％。儘管不少國家對外人所 有權進行管制，仍然有一些中、東歐國家做出不限制外人投資的完全開放政策，

如德國和匈牙利等國（OECD，2007）。

由此可見，外人所有權的管制問題是全球性的，尤其面對西歐和美國等媒體 工業大國挾著資金和技術的勢力，向東歐和亞洲等相對弱勢的國家挺進，有些國 家妥協了本地文化和社會的獨特性，一味向大國靠攏，做出不限制的完全開放政 策（藍麗娟，1997）。讓人思考對於一個媒體產業剛起步的國家，是否有較為完 善的政策作為，限制外人所有權對一地文化的影響？

由此可見，外人所有權是世界各國在全球化的潮流下必然面對的議題。因此 本研究認為，在媒體跨國行為迅速擴張的時代，必須制定出合乎我國產業需求及 公共利益的政策規範，避免搖擺的法令政策影響到社會公共利益。

第二節 第二節

第二節 第二節 研究背景 研究背景 研究背景 研究背景

全球化的概念在一九六○年代的歐美形成，它反映出一種廣泛的普遍認知，

也就是由於經濟與技術影響力的廣泛作用，世界被塑造成一個共同的社會空間，

因此，地球某處的區域發展，可能對另一端的個人或社群產生影響。漸漸地，全 球化帶來的大規模社會與經濟變遷似乎已經超出一國政府或國民的控制、質疑或 抵抗。換言之，各個國家不僅受全球化的浪潮影響，也相互影響。其影響除了各 國政治活動受到侷限、全球化的文化與在地文化的互動，當然也包括了全球資金 的流動。

除此之外，八○年代開始，解除管制（deregulation）的風潮席捲全球，自由 化的政策取向紛紛出爐，而在廣播電視和電信事業上亦然。例如在美國於七○年 代開始規劃解除管制的政策，並且在八○年代付諸實現，其目的除了落實市場取 向的一貫政策外，也期待藉由一系列的解除管制政策振興經濟（須文蔚，1996）。

羅世宏（2003）認為，台灣在八○年代後期亦受到英美自由化和私有化的風 潮影響，方於 1989 年設置《公營事業移轉民營條例》，透過結束營業、釋股、由 員工承接等方式縮減公部門的經濟涉入，「傳播管制革新」也隨之展開。媒體管 制革新包括 1988 年開放報禁、1993 年有線電視立法以及開放廣播電台申設，1995 年開放第四家無線電視，1996 年通過公共電視建台與電信三法的修正等。其中 有若干管制革新作為被學者視為非旦稱不上進步，更有向商業媒體集團力量低頭 和靠攏的事例，有線電視法放寬外資比例上限即為一例。

而追溯各國解除管制的背景，其原因不外乎政治與經濟的考量。一方面是民 主改革的過程中，自由的概念延伸到媒體管制；另一方面，政府在財政壓力下也 不得不將廣電事業移轉到其他部門（須文蔚，1996）。因此，政府重新調整媒體 管理的機制，努力在自由市場與管制中間尋得平衡，造成政府在管制上角色的萎 縮（鄭瑞城，1993）。

換言之，過去政府大而有為的角色，在全球化的影響下，能力受到了限制，

其表現在媒體管制上則代表一國之管制政策與規範不再取決於國內的政策制 定，反而在一定程度上受到國際組織的影響。Zhao and Hackett（2005）更明確的 指出，世界貿易組織或是其他區域性的金融組織（如：北美自由貿易協定）等，

都在全球化的脈絡下影響各國傳播政策的制定。

我國自 1990 年起，經由十多年的努力，終於在 2002 年 1 月 1 日，以「台灣、

澎湖、金門及馬祖個別關稅領域」之名，成為世界貿易組織第 144 個會員。按照 規定，新加入之會員必須和與各會員簽署雙邊協議，根據國際貿易局（2004）的 資料顯示，我國自 1995 開始與各會員國簽署協議，涵蓋範圍包括農業、工業、

菸酒市場、服務業等。其中，在〈加入 WTO 對服務業之影響及其因應對策〉裡，

國貿局更清楚地指出我國在加入世界貿易組織前後對影視產品、電影製作及電信 服務做出的更動和協議。根據文化建設委員會文化統計資料（2005，轉引自魏玓，

2006），自 2002 年 1 月加入世界貿易組織之後，我國文化商品的進口金額逐年 提高。2003 年的成長率為 10.35%，2004 年的成長率為 43.49%，但是文化出口 的成長率在 2003 年是負成長 32.61%，2004 年雖略有成長，卻也僅是 12.07%。

若從文化商品貿易逆差來看，2002 年為 16.1 億新台幣，2003 年為 82.1 億新台幣，

2004 年為 149.5 億新台幣。而根據新聞局（2005，轉引自魏玓，2006）資料顯示，

衛星廣播電視事業的營業收入從九○年代開始成長，2001 年到 2006 年成長率達 66%，但是每年平均製作節目成本並未提高，反而下降 66%，製作節目成本占整 體營運費用比例也維持在 40%，換言之，外來進口內容在市場上取得優勢地位，

廣電、影視平台從中獲利，但沒有投資在本地內容的製作，形成影視產業的空洞 化。

傳播政策上的解禁，也加速了媒體壟斷和外資進駐的方便性。當跨國資本介 入地方媒介時，一般認為其追求的將是如何獲利，而非文化考量，因此，外資的 介入將不只是所有權的改變，更包括文化生產的轉變。以有線電視法為例，1999 年及 2001 年台灣有線電視法的修正，讓許多外國投資者客短時間內紛紛投入台 灣有線電視產業的經營，讓原本秉持社區服務和民主理想的電視台，走向以利潤

為導向的媒體（管中祥、陳伊禎，2003）。縱使一般認為全球化會帶來的文化同 質性問題在此並未發生，但是另一派全球化樂觀學者以為全球化將帶來多元文化 流動的情形也並未發生。換言之，地方媒體原本承擔的地方文化生產的重任，卻 在全球資本的進入後受到侵蝕。

2005 年 11 月 9 日，《國家通訊傳播委員會組織法》正式公告施行，讓我國 通訊傳播政策管理邁向一個新階段。NCC 執掌的業務以通訊傳播產業與秩序的 監理為主，基本上是定位在監理和管制的機關，並不包括新聞局原有的輔導與發 展傳播產業之執掌。該法明定其設立宗旨為「落實憲法保障之言論自由，謹守黨 政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通 訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭」，邱家宜（2006）認為此為 效法英美兩國對保障消費者、尊重弱勢、促進多元文化發展及市場公平有效競爭 等精神，並且確立促進市場競爭以維護媒體多元性的論調，再加上 NCC 在「95 年度施政計畫」裡強調，將用最小干預手段達到最大管制效益，可見 NCC 的成 立代表主管機關最小管制成本的作為。劉昌德（2006）也認為 NCC 正走向「結 構去管制，內容再管制」的世界潮流。

在一個跨國媒體不斷拓展的時候，台灣市場在國際上也備受重視，而我們的 傳播思維正一步步走向解禁開放的同時，為了探究我國的媒體產業是否有足夠的 競爭力因應外國媒體價值等，外人所有權的政策無疑相當重要。本研究認為主管 機關應審慎評估各種正面及負面的影響因素，以統整出台灣廣電媒體外人所有權 的政策方向。因此，本研究除探討我國廣電政策在限制與開放外人所有權的走 向，也為了解近年來在全球化的趨勢下，其他國家在廣電外人所有權政策上的規 範，以得到我國未來制定相關規範的方向。

第三節 第三節

第三節 第三節 研究 研究 研究 研究目的 目的 目的 目的

在全球化資本流動與國家互動頻繁的情勢下，國家規範外資產業面臨新的挑 戰與管制思惟，在媒體管制領域亦然。正逢我國主管機關重新修訂廣電三法之 際，對於外資管制之爭論仍方興未艾，本研究認為有必要從歷史的角度回溯我國 廣電三法立法過程中對於外資管制之規範變遷，又由於管制變遷涉及很多外在環 境以及各方勢力角逐的影響，因此應進一步探討立法過程中的各種涉入力量。

我國廣電媒體分為三大媒體類型，分別是無線廣電媒體、有線廣電媒體和衛 星廣電媒體。然而，一般認為無線廣電具有稀有公共財的概念，不得為外人投資，

我國《廣播電視法》裡規定遂為完全禁止，相對而言，有線與衛星廣電媒體的討 論較為豐富，從限制股權的比率變化可看出不同時期的管制思維，因此，本研究 以有線廣電媒體和衛星廣電媒體為研究對象。本研究以《有線廣播電視法》、《衛 星廣播電視法》和 2007 年的《通訊傳播管理法》草案為研究對象，並且以三法 的立法和修法年份為分期，闡述我國廣電媒體外人所有權的政策立法過程中，不 同利益的角力，以表示研究廣電外人所有權的重要性，以及本研究預期的研究貢 獻與價值。

我國有線廣電外人所有權的政策起源從 1990 年成立「有線電視法草案研擬 小組」開始，其歷經 9 次內部會議和 4 次公聽會後，在年底擬定了草稿送交行政 院，但在此草案送交行政院後，行政院立即擬定另一個新的版本，送交立法院審 理。《有線電視法》草案在當時有三個版本，各自代表了不同的利益團體：

1.行政院版本：代表國家

2.周荃和趙少康版本：代表中華民國有線傳播發展協進會（第四台）

3.彭百顯和謝長廷版本：代表台灣民主有線電視台全國聯盟

三方在外資比例限制上形成國家與產業的不同意見，代表國家意見的行政院 是以不得超過 20％為意見，產業代表則是以限制外人所有權為意見表示。最後 是以代表中華民國有線傳播發展協進會和台灣民主有線電視台全國聯盟的產業

意見為立法通過條文，《有線電視法》第二十條第一款：「經營有線電視者，應 具備本國公民身分，並以股份有限公司或財團法人為限，且外國人不得為有線電 視系統之股東。」然而從立法院公報可看出當時除了國內的利益團體外，尚有一 股龐大的力量影響立法，也就是來自美國三○一條款的貿易制裁威脅。

1999 年《有線電視法》正式更名為《有線廣播電視法》，外資限制比例的議 題同樣引起討論，尤其當時正值我國媒體產業結構的遽變，以及行政院推動「國 家資訊通信基本建設（National Information Infrastructure，簡稱 NII）」，以及亞 太營運中心計畫之際，因此，行政院新聞局自 1996 年起著手研修《有線電視法》， 將草案於 1997 年 1 月 3 日送交立法院審理。最後是以行政院的版本為主要通過 內容，傾向開放外人投資，也大致擬定了第十九條的樣貌：「外國人直接及間接 持有系統經營者之股份，合計應低於該系統經營者已發行股份總數百分之五十，

外國人直接持有者，以法人為限，且合計應低於該系統經營者已發行股份總數百 分之二十。」。

第三次修訂時間是 2001 年，這次修法的幅度較小，卻將外國人直接及間接 持有系統經營者的股份，將原本合計應低於該系統經營者已發行股份總數 50

％，開放到 60％。

單從《有線廣電法》的三次修訂，便看出我國在制定外人投資比例限制的法 律規範時，受到多重利益團體的影響，尤其在全球化的浪潮下，國際勢力的影響 也逐漸增加，加上我國對外發展的需求增加，國外市場的意見也逐漸成為影響立 法機構的影響力。

本研究將分析我國廣電媒體外人所有權政策的演進和政策內容的改變，並且 了解立法過程中有那些力量涉入其中，分別有哪些互動，產生什麼結果。除此之 外，本研究也將進一步比較各國廣電外人所有權政策的現況和改變歷程，期待能 提出具體的政策建議，貢獻於我國傳播管制與民主化歷程。

第四節 第四節

第四節 第四節 章節安排 章節安排 章節安排 章節安排

本研究分為七章，其章節安排如下：

一、緒論

先針對台灣廣電外人所有權政策演變進行背景說明，尤以八○年代以來解除 管制的浪潮為主。之後並簡單說明研究動機與目的等。

二、文獻探討

確立研究理論架構，討論一般經濟產業與媒體產業的不同論述。本研究理論 主要分成三大塊，分別是：全球化理論、所有權管制理論、政策形成理論，分述 各個理論在一般產業與媒體產業裡的不同，以釐清媒體產業在社會中的特殊性。

六○年代以來的全球化理論，討論現代社會中世界各國無可避免地參與了全 球化的發展，使國家能力無形中受到國際組織或國際條約等國際行動者的影響。

全球化帶動了全球資金流動，讓跨國集團在利潤極大化的需求下，向全球擴張，

而這其中也包括跨國媒體集團。跨國媒體集團的擴張，為全世界帶來了同質的媒 體內容，加上跨國媒體集團多來自西方已開發國家，使得全球文化走向西化，在 地文化飽受威脅。在資本主義的運作邏輯下，自由市場是一個重要的價值。但是，

媒體因其對社會公共利益有其特殊性，學者認為不適合自由市場的運作邏輯。外 加上所有權與控制權的討論，便有媒體所有權集中對社會公共利益可能造成的傷 害與影響的疑慮。因此，為了避免外人投資對一國之文化造成無可彌補的傷害，

各國開始制定外資管制政策，以在文化保護和開放外資取得平衡。

因此，本章節除了描繪全球化底下的跨國投資行為所造成的影響外，也將政 策形成理論作一闡述，參考其他研究中關於政策形成過程的篇章，以確立政策形 成過程中的行動者，並且配合國情，適度修改成本研究架構，進而討論在全球化 底下的媒體產業與國內外行動者間的互動關係。

三、研究問題與方法

確立研究方法、問題與架構。首先依循第一章的研究目的和文獻探討確立的

理論基礎研擬研究問題，並且確立以文獻分析法為主的研究方法，隨後依據文獻 探討的國內外行動者對媒體管制機關的作用力作為本研究的研究分析圖。

四、外人所有權政策：國際現況

首先概觀世界各國的媒體外人所有權政策的現況，再將與台灣國情相似的韓 國，以及具有多元文化的澳洲，以及荷蘭、英國、美國各國的規範作一深入的探 討與比照，歸納出政策方向，了解其制定政策的社會背景，作為我國制定外人所 有權政策的參考。

五、台灣有線與衛星廣電外人所有權政策演進

此章以《有線廣播電視法》、《衛星廣播電視法》和《通訊傳播管理法》草案 裡的外人所有權規範為主，討論我國外人所有權政策的走向。

六、行動者論述與互動

此章將以《有線廣播電視法》、《衛星廣播電視法》和《通訊傳播管理法》草 案出發，討論修訂外人所有權相關政策時的時空背景，分別論述政治、經濟和公 民行動者在立法和修法期間的意見，以及各行動者與主管機關間的互動。

七、結論

針對廣電外人所有權的研究提出研究者的研究發現與政策建議，以及本研究 面臨的研究限制，以期未來研究者可努力的方向與目標。

綜合以上，本研究主要章節及內容以圖 1-1 表示之。

闡述研究背景 闡述研究背景 闡述研究背景 闡述研究背景

↓↓

↓↓ 發現問題 發現問題發現問題

發現問題，，，產生研究動機，產生研究動機產生研究動機產生研究動機

↓↓

↓↓

確立研究目的與研究問題 確立研究目的與研究問題確立研究目的與研究問題 確立研究目的與研究問題

↓↓

↓↓

理論文獻的爬梳 理論文獻的爬梳理論文獻的爬梳 理論文獻的爬梳

↓↓

↓↓

研究方法與研究架構的想像 研究方法與研究架構的想像 研究方法與研究架構的想像 研究方法與研究架構的想像

↙ ↘

↙ ↘

↙ ↘

↙ ↘

我國廣電外人所有權政策的演 我國廣電外人所有權政策的演 我國廣電外人所有權政策的演 我國廣電外人所有權政策的演

進與行動者論述 進與行動者論述 進與行動者論述 進與行動者論述

他國廣電外人所有權政策的現況 他國廣電外人所有權政策的現況 他國廣電外人所有權政策的現況 他國廣電外人所有權政策的現況

分析分析 分析分析

↘ ↙

↘ ↙

↘ ↙

↘ ↙

政策比較政策比較 政策比較政策比較

↓

↓↓

↓

我國廣電外人所有權政策的演進和未來 我國廣電外人所有權政策的演進和未來 我國廣電外人所有權政策的演進和未來 我國廣電外人所有權政策的演進和未來

↓

↓↓

↓ 研究限制與建 研究限制與建 研究限制與建 研究限制與建議議議議

圖 1-1：本研究分析流程與章節安排 資料來源：本研究整理

第二章 第二章 第二章

第二章 文獻探討 文獻探討 文獻探討 文獻探討

一國政策之形成原本與他國無關，但在全球化的時代，政策形成無可避免地 受到全球化下的行動者所影響，因此，本研究首先以全球化理論，闡述全球化下 的媒體運作，以及全球化造成全球資金流動後連帶影響了各地文化的改變等，以 形成現代媒體產業的運作模式。之後進入外人所有權理論的討論，從一般產業對 外人所有權的管制思維進入到媒體產業，以進一步思考一般產業的所有權概念與 媒體產業的異同，以確立媒體管制政策的價值。最後，本研究認為在外人所有權 政策的形成過程中無可避免地受到各式外力影響，因此將影響政策形成和制定的 外力分為國內行動者和國外行動者，並且在第三節時加以討論。

第一節 第一節 第一節

第一節 全球化現象 全球化現象 全球化現象 全球化現象 一 一

一 一、 、 、 、全球化下 全球化下 全球化下 全球化下的國家管制 的國家管制 的國家管制 的國家管制

當代全球化定義普遍環繞在「互賴程度增加」、「遠距離活動」與「時空壓縮」

的概念上。「互賴程度增加」指的是國與國之間因為全球化有了更密集的互動；「遠 距離活動」是指在全球化的環境下，個人與組織的行為可能對距離遠處的個人與 組織造成影響；「時空壓縮」則意指全球化後的世界縱使地理現實上的距離遙遠，

但在移動與溝通上卻因為科技的發明，不再有互動上的限制。這些概念，逐漸形 塑了當代全球化的樣貌，它是跨區域性的，是動態的，而非單一或者線性存在，

而是跨疆界的互動和交流體系。

根據 Held（2000∕沈宗瑞等譯）等人的分類，全球化理論可分為超全球化 理論、懷疑論和轉型論三種，三者對國家權威的演進與變化各有不同論述。

超全球化理論認為全球化終將走上新的世界秩序，全球也將以複雜的經濟分 工取代傳統民族國家。他們認為全球化正透過生產、貿易和金融等跨國網絡脫離 國家掌控。國家權威衰退，國家自主權也遭受侵蝕，成為全球經濟體系中的商業

單位，甚至走入歷史。更進一步而言，全球化將使以複雜的經濟權力關係，進行 全球性的經濟分工。超全球化理論分為兩個支派，一是新自由主義，一是新馬克 思主義。前者迎合個人自主性和市場原則，後者則認為全球化是資本主義的勝 利，並且以大前研一為首。兩派的相同點是，他們皆把全球化是唯一種經濟現象。

此外，「全球文明化」（global civilization）也是超全球化理論者關心的議題，他 們認為，全球化將強化全球性或區域性規範，使國家與人民成為全球與區域權威 的客體。

懷疑論者則質疑全球化的發展，認為全球化不但言過其實，更是種迷思。他 們認為，國家是國際化的基本架構，因此國家行為在全球化後，雖然受限，但在 國際化仍然需要國家政府規範的前提下，政府不至於停止運作或消失。除此之 外，懷疑論者認為國際化並未改變南北國家的不平等，認為西方還是居於領導地 位，而跨國公司和企業仍然由母國控制，使得第三世界的經濟地位依舊處於邊 陲。因此，全球化在懷疑論者的眼裡，不會出現一統的全球文明，反而助長民族 主義的發展。

轉型論者以為全球化是引發社會、政治、經濟的動力，也是史上前所未有的。

相較於超全球化論者與懷疑論者對國家權威的衰退與持續發展，轉型論者認為國 家主權在全球化的趨勢下不會受損，卻也沒有絕對的控制權，而是以一種規範性 的作用。簡單來說，轉型論者認為全球化正在重新建構各國的政府權力、功能和 統治權威。因此，各國政府必須向其他國家進行政策協調或合作策略等。

不管是超全球化理論、懷疑論或轉型論，似乎都暗示著世界各國在全球化的 時代，都無可避免的受到影響，也不得接受全球化浪潮帶來的改變，全球化也成 為國內政府與國際力量拔河的場域。

二戰之後的美國對世界的擴張也包括媒體產業，換言之，美國媒體隨著國家 政府的勢力擴張，也逐步在全球建立媒體帝國。事實上美國影視工業在六○年代 中期迅速發展，其在世界各國的影視收入在當時就已經超過美國本土收入。在電 視方面，美國廣播公司（American Broadcasting Company, ABC）在 1965 年就在

拉丁美洲的 24 個國家裡擁有 54 家電視台的股份，ABC 並且成立一個在全球播 放的商業廣播聯播網，WorldVision。美國出版業的出口額從 1945 年的一千兩百 萬，到 1960 年的五千萬，直至 1970 年代高達一億七千五百萬。而在音樂市場，

五家跨國的音樂公司裏有三家是美國的，他們是 CBS, Warner Brothers, RCA，另 外兩家是英國的 EMI 和荷蘭的 Poly Gram。這幾家音樂公司在 1970 年代的總銷 售額超過全球音樂市場的一半，他們為市場建立了高進入障礙，使獨立音樂的發 行受到阻礙（Herman & McChesney，1997）。

然而，美帝國的擴張卻也激發了 1970 年代不結盟運動（Non-Aligned Nation Movement, NAM），主要在批評西方媒體對世界新聞的壟斷，並且抨擊他們強迫 輸入西方價值給對第三世界國家的閱聽人，進行文化殖民。爾後，聯合國教科文 組織（United Nations Educational Scientific and Cultural Organization, UNESCO）

也通過一項決議案，贊成消除全球媒體的不平衡，並且將媒體定位在協助國家發 展，簡單來說就是反壟斷。（Herman & McChesney，1997）

以上的例子說明了全球資金的流動加速了媒體擴張的速度，而媒體管理不再 取決於國內的政策制定，或是一國國際勢力的大小，反而在一定程度上受到國際 組織的影響。Ó Siochrú（2008）直接指出四個影響各國政府進行媒體管制的國際 組織：國際電訊聯盟（ITU）、聯合國教育科學文化組織（UNESCO）、網路名稱 與號碼登記處（ICANN）、世界貿易組織（WTO）。Zhao and Hackett（2005）也 指出，世界貿易組織或是其他區域性的金融組織（如：北美自由貿易協定）等，

都在全球化的脈絡下影響各國傳播政策的制定。

二 二

二 二、 、 、 、跨國媒體集團集中化現象 跨國媒體集團集中化現象 跨國媒體集團集中化現象 跨國媒體集團集中化現象與影響 與影響 與影響 與影響

在全球化的趨勢下，跨國企業的全球擴張引起廣泛討論。然而在新自由主義 下的全球化，主要精神是市場和投資的自由化和去管制化，公共設施與服務的私 有化，更加助長了跨國公司在全球各地的經營，提高利潤。

Zhao and Hackett（2005）認為，全球化對全球媒體帶來了新希望和後患，前 者是人們對科技的想像，後者則是媒體跨國公司的全球支配系統和結構暴力。全 球媒體的六大特色為：

1. 跨國媒體公司透過合併展開對市場的支配 2. 媒體成為以商業利益和市場導向的事業

3. 跨國媒體集團不僅多由西方世界掌握，壓縮了區域的文化商品

4. 跨國媒體集團為全世界帶來同質化的文化商品，包含了文化帝國主義的 觀點：核心國的價值觀和信仰是以剝削的方式強加給邊緣國。

5. 各國的媒介規範提升到全球的層次，例如美國聯邦通訊委員會（U.S.

Federal Communications Commission, FCC）在 2000 年便將組織定位從傳播管制 者變成市場推動者（market facilitator）。

6. 跨國的媒體傳播也被社運團體所運用

換言之，強勢的西方核心國和全球化現象，兩者互相作用的結果便是使得（西 方）跨國媒體公司形成兩大特色，一是商業化擴張，二是向集中、合併的樣貌。

全球化的資金流動，讓越來越少的集團擁有越來越多的媒體（Bagdikian，

2000）。企業主也認為，集中整併的趨勢會持續下去。科技的擴張縱然使媒體帝 國實踐其企圖心，也讓其不斷擴張的事業更加有利可圖。企業主認為這樣的結果 是無可避免的，因為全球化的新守則似乎就是不斷擴大自己去併吞別人，否則就 等著被別人併吞（McChesney，2001）。Bagdikian（2000）表示，二十一世紀以 來，美國大眾傳播媒體的控制權迅速集中，速度超過了 2000 年以前媒體公司的 整合，讓媒體事業主要受控於六家大型跨國公司，其中有些公司的主業甚至是與 傳媒無關的其他產業，他們分別是：奇異（General Electric）、維康（Viacom 哥 倫比亞廣播公司和西屋公司聯合體）、迪士尼（Disney)、時代華納（Time Warner）、 貝塔斯曼（Bertelsmann）、新聞集團（News Corp)。而這六大集團的年收入大於 排於其後的二十家公司總合。

六大集團的規模和傳播能力超越世上現存的其他組織，深深影響了各國的政

治、社會層面。政治方面，過去以報紙、雜誌作為主要媒體時，報導的政治觀點 範圍遠超過今日多元的各種媒體，左派得以發聲音，如環保或工人福利改革等。

如今，媒體力量與商業利益合流，大集團間彼此合作壟斷、互利，使主流媒體的 政治多元性消失，影響了民主或文化的發展。六大媒體集團甚至渲染、擴大、美 化特定議題，使媒體成為政治家提升曝光率及維護黨派利益的工具（Bagdikian，

2000）。事實上，跨國集團時常影響當地國家的政治，它們可能藉由合法或不合 法的活動干預選舉或對特別的公共政策爭取支持或反對，並且塑造大眾政治價值 與態度，在最極端的狀況下，它們可能推翻一個不友善的政府或使一友善的政權 掌權（謝曉芬，2001）。例如美國 1996 年《電信法》（The Telecommunications Act）

的通過，便是媒體集團滲透美國立法的一例（Bagdikian，2000）。

當全球市場透過合併走向集中、統一，便會對社會產生影響。Bagdikian

（2000）表示，巨型媒體集團的出現，使得新聞或傳播內容被簡化為工業生產中 的副產品，成為組織結構中機械性的一環。媒體集團為了彼此競爭、追求高利潤，

不斷製造商業、娛樂的傳播內容，忽視公共價值與道德，甚至衝擊文化發展。因 為，當一家公司控制所有類型的媒體，便產生「綜效」（synergy）。迪士尼與 ABC 合併，讓迪士尼透過 22 個附屬企業，包括報紙、雜誌、出版、音樂、旅遊業等，

將各項產品銷售至全世界，形塑了美國或全球的青少年文化（Bagdikian，2004）。

而媒體集團在內容面的整合，也同樣塑造了壟斷性的影響力，形成文化的控制。

例如梅鐸擁有新聞集團（News Corp.）、美國福斯集團（Fox Group）、中國的衛 星電視（Star TV）之外，也擁有洛杉磯道奇棒球隊（Dodgers），因此道奇隊的比 賽便會在自家電視台上播放。而其他像迪士尼也擁有加州天使球隊（Angel），時 代華納擁有亞特蘭大勇士隊（Braves）等（Lull，2000∕陳芸芸譯）。

換言之，媒體帝國的擴張模糊了國與國之間的地理疆界，當媒體帝國帶動了 一種世界文化，普世價值，模糊了國家獨特的在地文化，而趨向一種整體的，一 般的大眾口味。比較特別的是，如果一地文化受到當地歡迎，媒體帝國也會試著 把那樣「受歡迎的文化產品」宣揚到全世界，形成大眾文化的興起（McChesney，

2001）。

文化與經濟是一個圓與圓心的關係，經濟推動著文化與意識形態的發展，經 濟行為對全球化而言，必然帶動文化轉型的驅動力，使文化意象和生活型態等受 到跨國行為的影響，而走向同質化（謝曉玲，2001）。謝曉玲（2001）主張，在 現在經濟全球化的過程中，全球價值和全球倫理的概念已經產生，文化全球化並 非代表全世界文化都變成更具有同質性，而是一種全球在地化的發展。也就是 說，全球化的普及將導致各地區重新強調在地性的重要性，使得「解除在地化

（delocalize）」與「強化在地化（relocalize）」為兩全球化的先決條件。因此，各 國應該在一定的標準內，保有傳統的文化，卻也吸收全球化下的他國文化，而非 一味地擁全球化或是反全球化。

三 三

三 三、 、 、 、全球化下的行動者 全球化下的行動者 全球化下的行動者 全球化下的行動者

全球化的重要特徵之一，就是民族國家的力量削弱，跨國組織和超國家組織 的影響力日益增加，因此，國際社會和國內社會在全球化的時代同樣需要公共權 威和公共秩序，而這種公共權威和公共秩序不可能由傳統的民族國家來創立，因 此國際間開始有了全球治理的概念。全球治理意即通過具有約束力的國際規範，

解決全球問題，維持正常的國際經濟秩序（張亞中，2002）。

依照全球治理委員會一九九五年發表的《我們的全球鄰居》：「治理一直被視 為政府間的關係，但是現在必須包括非政府組織、公民運動、多國公司，以及全 球資本市場，它們均具有廣泛的影響力，與全球傳播媒體相互作用」，可見，國 家不再是唯一的治理主體，世界仍有其他機構共同參與治理這個世界（張亞中，

2002）。Ó Siochrú（2008）將全球治理下的行動者分為四個：政府、跨國組織的 秘書處、私部門、公民社會或跨國的非政府組織等。全球治理的基本單位，大致 分三種，一是各國政府與政府部門，二是正式的國際組織，諸如聯合國、世界銀 行等，三是非正式的全球公民組織。由此可見在全球化的時代國際間的壓力逐漸

受到重視，而主要行動者大致分為政治行動者、經濟行動者、公民行動者，以下 分別詳述：

（一）政治行動者：政府與國際組織

政府是國際社會的統制系統中最主要的行動者，政府也是跨國組織裡具有投 票權的個體，包含聯合國大會和其他跨國組織等，這也是跨國組織民主化的基 礎。除此之外，跨國組織有各自不同的投票程序，不同運作形式的部門，非正式 的工作方式，以及擁有各式不同緊密程度的跨國關係。透過選舉在跨國組織中獲 得權力位置，是每個政府重要的使命（Ó Siochrú，2008）。

管制媒體是國家政府的工作，但是在全球化的現代，管制媒體已經提升到國 際的層次，政府也逐漸失去將管制權力，被迫接受跨國組織的要求。換言之，經 過長時間的權力轉換，全球媒體統治的架構已經從國家轉為國際。Ó Siochrú

（2008）直接指出四個影響各國政府進行媒體管制的國際組織：國際電訊聯盟

（ITU）、聯合國教育科學文化組織（UNESCO）、網際網路名稱與號碼分配組織

（ICANN）、世界貿易組織（WTO），並簡略介紹。

ITU 全名為 International Telecommunication Union，意即國際電訊聯盟。成 立於 1865 年，1947 年時，成為聯合國底下的通訊管理組織。ITU 負責整合與協 調國際間的通訊設施與服務，並致力於將通訊的相關技術加以研發與改進。最主 要的工作就是制定無線傳輸設施的相關規範，例如手機、飛航通訊、航海通訊、

衛星通訊系統、廣播電台和電視台等無線傳輸設施，ITU 負責研究使這些無線通 訊設施間的傳輸能夠順暢無礙。結合了政府與私人的企業間的力量，共同發展電 訊事業與架構，並解決各國電信業者與政府間的紛歧與衝突，將各國的電信與通 訊業者能夠在實質上協助政府的經濟發展，促進雙方的合作關係。

UNESCO 全 名 為 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization，意即聯合國教育、科學及文化組織。屬聯合國專門機構，簡稱聯 合國教科文組織。1946 年正式成立。總部設在法國巴黎。其宗旨是通過教育、

科學和文化促進各國間合作，對和平和安全作出貢獻。教科文組織關注在社會議 題，在全球性的多邊協議上具有重要地位。在早期，教科文組織主要致力於影音 內容用作教育目的的交換，跨國界的直播衛星管理，以及著作權用作發展用途上 的免稅政策。1997 年以來，教科文組織成立全球治理委員會（the Commission on Global Governance），以及發表《我們的全球之家（Our Global Neighborhood）》

的行動綱領，並在全球發行，展現該委員會在全球治理上的決心。教科文組織對 媒體的貢獻是從贊助聯合國世界文化發展協會（World Commission on Culture and Development）的成立開始，開始關心諸如光譜使用的稅收，並且質疑越趨集中 的媒體所有權問題等。

ICANN 全名為 Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，意即網 際網路名稱與號碼分配組織。管理域名（DNS，Domain Name System）和 IP 位 址的分配等與網際網路相關的工作。ICANN 是一個建立在美國加州法律下的非 營利組織，它自 1998 年成立後經過一連串的內部改革，最新的組織章程雖然強 化政府諮詢委員會¹在政策決定過程中的影響力，與各國政府創立新的關係，卻 仍無法直接推派具有投票權的理事。而就網路重要資源的治理而言，美國亦是網 際網路的最終控制者。美國佔有對於網路治理的絕對優勢，換言之，要改變現存 的網路治理結構終究需要美國的同意（葉嘉寶，2007）。

WTO 全名為 World Trade Organization，意即世界貿易組織。其歷史可從二 次大戰後，各國急於建立一套國際經貿組織網，因此除成立聯合國外，尚建立「布 列敦森林機構」（TheBretton Woods Institutions）作為聯合國特別機構，裡面包含：

世界銀行(World Bank)、國際貨幣基金(International monetary Fund)、以及國際貿 易組織（International Trade Organization, ITO）。但後因為美國國會反對 ITO 憲章 草案，使 ITO 未能成立，故目前「布列敦森林機構」，僅有世界銀行及國際貨幣 基金兩個經貿組織。

1由於網路是全球性並且開放給所有國家的，因此 ICANN 藉由政府諮詢委員會(Governmental Advisory Committee, GAC)整合多樣化的觀點，以提供 ICANN 建言。

然而，各國為免籌組 ITO 的努力白費，遂將之前籌組 ITO 的關稅減讓談判 結果，加上原 ITO 憲章草案中有關貿易規則之部分條文，成為眾所熟知之「關 稅及貿易總協定」（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）。不過，由於 美國國會並未批准加入 ITO，各國同意以「暫時適用議定書」（Provisional Protocol of Application, PPA）之方式簽署 GATT。

GATT 自 1948 年成立以來，迄今共舉行八次回合談判，其中第八回合的烏 拉圭回合談判於 1993 年 12 月 15 日達成最終協議，決定成立 WTO。WTO 便於 1995 年 1 月 1 日正式成立，總部設在瑞士日內瓦，GATT 也在各國協議下，與 WTO 並存一年後，其功能由 WTO 所取代，成為 WTO 所管轄的貿易協定之一。

（二）經濟行動者：跨國企業

二次大戰以來，跨國企業的全球擴張引起多方注意。一方面因為跨國企業能 替代民族國家將技術和經濟傳佈至發展中國家，使各國經濟得以互惠依存；另一 方面將跨國企業看成帝國主義對他國的利益剝削。然而，不管跨國企業對世界的 影響好壞，它在全球的流動和影響力，無可避免地成為全球化的動力之一。

跨國企業是指在兩個或兩個以上的國家擁有並管理一些經濟單位的公司。由 於各國對跨國企業地規範不一，跨國企業可能透過聯合經營、技術授權，以及策 略性聯盟至其他國家投資（謝曉芬，2001）。

謝曉芬（2001）認為國際間的規定有助於跨國企業的擴張，像是國際貨幣基 金的規定中，准許資本和所得賠償，因此促進了國際間資本的流動。關稅貿易總 協定（GATT）的減少關稅協定也使的跨國企業的國際性生產和轉移更為容易。

跨國企業便藉由國際流動的方便性，開始進行國際分工，也就是利用國家之間的 差異，以及通訊資訊科技的發達，選擇最有利的地點進行生產和銷售，消弭並統 整了傳統國家的疆界。此外，跨國性的經濟力也使的世界逐漸變成一個單一運作 的單位，過去民族國家規範的經濟、貿易和投資活動逐漸被世界性且跨國界的組 織網絡組合起來，形成新的全球資本主義。

一九八○年代後期，跨國媒體集團開始成長，並深刻影響國際言論市場。

McChesney（2004）認為跨國媒體集團將成為國際傳播流動的製造者，而跨國媒 體集團也將對言論、文化與商業有同質化的影響。

（三）公民行動者：非政府組織（NGOs）

公民行動者的代表除了公民本身，由公民所形成的民間公民團體，如非政府 組織（NGOs）和非營利組織也是公民行動者的一部分。

非政府組織在全球治理的面向裡分為兩種，一種是為了特定信念和議題進行 遊說，諸如環境保護或者人權議題等，這些組織不代表特定國家或地區，也並非 為特定商業利益活動，他們扮演著監督全球治理的角色，分析與報告各式議題，

促使各方資訊的流通（Woods，2005∕林祐聖等譯）。

另一種類型的非政府組織則具有一定的「地區性」，這種非政府組織多在開 發中國家出現，並且引發衝突，這些團體宣稱他們代表當地民眾的聲音，不過這 些團體與國家的關係好壞不一，有些遭到該國政府的打壓，有些則與整府關係密 切（Woods，2005∕林祐聖等譯）。

聯合國內部和非政府組織的關係十分密切，非政府組織滿足聯合國各種面向 的需求，類似交換意見或者提供政策建議等。聯合國教科文組織很早就發現與非 政府組織合作的價值，尤其 NGOs 通常在教育與文化層面大有作為。教科文組織 將 NGOs 的功能分為兩大類，一是在制定政策上能提供意見的，較為顧問性質的 組織；另一種則著重在經營面。每三年一次的 NGO 大會，讓國際性的 NGOs 相 互交流，討論各式議題（Ó Siochrú，2008）。

ITU 內部活動也有非政府組織的參與，甚至有幾個 NGOs 十分仰賴 ITU，像 是業餘火腿族（International Amateur Radio Union of ham radio operators）便是在 ITU 內部十分活躍的組織。然而對多數的 NGOs 而言，金錢支出是個很大的問題。

因此近日開始有會員的登記方式，讓 NGOs 降低會議支出。不過，NGO 真正關 心的是，縱使 ITU 每個決定對於公民社會有廣大而深遠的影響，公民社會卻始

終沒有固定的論壇或者機會來參與，反倒是那些有直接利益的機構或個人擁有參 與決策的管道（Ó Siochrú，2008）。

NGO 和 WTO 的關係則是比較緊張，因為 WTO 曾經宣稱將致力於讓公民社 會了解貿易議題的機制，邀請 NGOs 共同參與。但是 NGOs 在 WTO 內部並沒有 正式的位置，諸如提供建議等其他類型的功能都沒有。因此，NGO 在 WTO 內 部的影響力接近是零。WTO 近期的改善方法是，將會議紀錄等文件公開（Ó Siochr ú，2008）。

ICANN 則是個比較特別的例子，雖然它本身就是個 NGO，但卻沒有容納其 他 NGO 共同參與決策的機制，尤其 ICANN 地處美國加州，無形中加深美國政 府的控制權，這也是其最為人詬病之處（Ó Siochrú，2008）。

整體而言，NGO 透過一些非正式的接觸來影響各國際組織的運作，雖然每 個國際組織的接受程度不一，但是 NGO 確實已經成為國際組織間的另一道力量

（Ó Siochrú，2008）。

綜合以上，全球化的現象為世界帶來多種層面的影響。本節主要在論述國家 作為一個主體，在全球化的影響下開始受限於其他國際行動者。另外，全球的經 濟活動刺激了媒體集團的擴張也對各國文化造成影響。

傳統的國家角色是一個大有為的政府，對國內的所有活動皆具有掌控的權 力，然而在全球化的影響下，由於跨國性的活動增加，國家權力也逐漸受限。儘 管這不代表國家權威的消失，卻是國家與其他國際行動者的妥協，這也理所當然 地影響個各國的媒體管制與媒體行為。

換言之，各國在制定媒體管制的政策時，不再只是國內各壓力團體協調的結 果，尙須考量國際行動者的意見，這些意見包括各國際組織的規定、跨國企業的 全球擴張以及跨國 NGO 的要求等。

國際組織是以全球利益為優先考量，避免各國在以各自利益為行動力時損害 到全球的整體利益。國際組織透過各種國際條約和規範，限制各國行為，因此當 全球利益與國家利益相衝突時，國際組織便會有所行動。跨國企業藉由全球擴張

追求利益極大化，然而他們的全球化的經濟活動雖然活絡了全球經濟市場，卻引 起對國家自主性和文化侵略的疑慮，尤其在各國制定外資相關政策時，跨國企業 便會和國家產生互動，展開與各國政府的協商，試圖將政策轉向承對自己有利的 一方。最後，跨國 NGO 為了整體公共利益，遊走於各國家與國際組織間，避免 其它行動者為了彼此的利益犧牲了公眾利益。因此，全球化底下的跨國行動者在 各方面皆對國家形成壓力，讓國家權力受限，也左右了國家自主性。

四 四

四 四、 、 、 、小結 小結 小結 小結

各國政府管制外人所有權的目的在於全球化讓媒體所有權趨於集中，而媒體 過度集中到外國人的結果，可能造成當地政治、社會的影響。它們可能藉由合法 或不合法的活動干預選舉或對特別的公共政策爭取支持或反對，並且塑造大眾政 治價值與態度。謝曉芬（2001）甚至認為，在最極端的狀況下，它們可能推翻一 個不友善的政府或使一友善的政權掌權。

而在社會面的影響則以文化同質化的問題最令人堪憂，換言之，經濟行為對 全球化而言，必然帶動文化轉型。因為跨國媒體集團在商業成本的考量下，是以 統一或者單一價值觀作內容的傳播，對當地文化形成輕視與侵蝕。因此，當全球 媒體走上商業化的集中與合併之際，管制政策的必要性便油然而生。

然而，全球化現象卻讓傳統的國家角色受到挑戰，過去國家作為一個大有為 的角色，卻在全球化的影響下，受到各種國際行動者的影響。換言之，國家政府 不再對國內的所有活動具有掌控的權力，反倒因為跨國性的活動增加，國家權力 也逐漸受限。儘管這不代表國家權威的消失，卻是國家與其他國際行動者的妥 協，這也理所當然地影響個各國的媒體管制。

外人所有權因為涉及外國資本在當地的流通，所涉及的媒體管制更是無可避 免的受到全球化的影響，尤其跨國行動者在一國制定管制政策時的作用力，都必 然對媒體管制的主管機關形成壓力。因此，本研究參考 Napoli（2005）針對國內

行動者對媒體政策影響時所提及的行動者，亦將國際行動者加以分類，分為政 治、經濟、公民和司法面向，並且意圖了解各行動者間的互動以及其對媒體管制 的主管機關形成的壓力大小和影響面向。

第二節 第二節

第二節 第二節 媒體外人所有權管制 媒體外人所有權管制 媒體外人所有權管制 媒體外人所有權管制 一

一 一

一、 、 、 、 一般產業管制 一般產業管制 一般產業管制 一般產業管制

（一）一般產業的市場管制

以經濟學的面向來說，管制是建立在市場失靈（market failure）的前提下，

張清溪（2004）表示，傳統經濟學認為，一個社會中的供給與需求可以構成完全 競爭的經濟市場，而一個健全的市場必須擁有完全的資訊公開與競爭，如果任一 項無法達成，則隱含著市場失靈的危機。市場失靈意指市場無法有效提供或分配 資源及服務的狀況，例如壟斷。以下便以福利經濟學、古典經濟學和政治經濟學 對市場管制的立場提出論述。

首先，福利經濟學主張政府在市場失靈時適時的介入和干預，他們認為，政 府需要在外部性、公共財、自然獨占或資訊不足等發生時介入市場經濟。

外部性意指人們的經濟行為有一部分的利益不歸自己所有，或者有一部分的 成本無須自己負擔；前者將造成製造商因為無法獲得全部利益而生產變少，後者 則造成製造商因為無需負擔全部成本而生產過剩。如此，便產生資源配置不公，

而需要政府訂定課稅或補貼政策等。

公共財（public goods）是指具有共享²與無法排他³的產品，諸如電力、自來 水等。公共財也具有獨占性，因此有些國家是由政府提供。

自然獨占則是市場競爭的結果，一般而言，政府如果試圖打破獨占，則可能 耗費更高的成本，但若放任，則可能因為獨占者在追求最大利益的原則下，影響 人民福祉。因此面對自然獨占，政府大多只會做小部分的干涉，或者在一開始即 由政府直接經營具有獨占性質的產業。

簡言之，福利經濟學家認為，不管造成市場失靈的原因為何，市場失靈必須 透過政府管制方能解決，因為管制是政府干預市場最直接的一種方式。

2 共享意指任何財貨在被某一人使用時，並不干擾其他人對相同財貨的使用。

3 無法排他是指無法禁止他人不付代價地享用此財貨。