第三節 第三節 政策過程分析 政策過程分析 政策過程分析 政策過程分析
本研究在討論我國廣電外人所有權政策形成的國內外行動者的作用力，因此 必須先具備政策形成的基本概念。本節是以一般政策的形成過程作為開端，闡述 學者對於一般政策形成過程的步驟與形成模式，以了解政策形成過程中可能受到 利益團體壓力的階段。隨後進入媒體政策形成的行動者，是以 Napoli（2005）針 對美國媒體政策形成所作的研究模型為主，藉此了解國內行動者有哪些，以及其 對媒體政策形成的影響為何。
一 一
一 一、 、 、 、一般政策形成 一般政策形成 一般政策形成 一般政策形成
（一）政策形成過程：
Hill（2003∕林鍾沂、柯義龍、陳志瑋譯）認為政策不僅是決策，更包含了 行動，他將決策視為一個網絡，其涉及行動的產生和長時間的醞釀，接著，他說 明政策並非單一決策的表現，而是根據一系列的決定來界定的，再者，政策本身 更會跟著時間有所變化，可能是對先前的政策作漸進式的修改，或者政策方向的 改變，最後，政策有時候受到體制內的基層官僚人員的影響，包括政府、政黨、
統治者、政治家等。Anderson 具體地將政策過程分成五個階段，包括：問題形 成與議題設定、政策規劃、政策採納、政策執行與評估等階段。朴貞子、金炯烈
（2005）將政策制定過程簡化成三部份，分別是；政策問題形成、政策規劃、政 策合法化，認為 Anderson 的執行和評估屬於政策制定後端的處理。
1.政策問題形成：
政策問題形成是指發生公共問題後，大多數人因為需求的不滿足而透過組織 活動向權威當局提出問題，權威當局再根據其權限範圍採取行動（張世賢，
1991）。政策問題不同於一般社會問題，其具有以下特性（朴貞子、金炯烈，2005）：
（1）客觀性：政策問題通常是客觀存在的，一般都是經過長期的累積所形 成的。
（2）主觀性：政策問題本身是客觀存在的，但是政策問題的認定，卻因個 人價值觀與一國之風土民情所決定。因此，同一個客觀存在的問題，可能因為問 題身處的環境而有認定上的差異。
（3）關聯性：政策問題不是孤立的，它通常是整個社會問題系統中的一部 份，其存在與其他問題相關，也與其他問題相互影響。因此，政策問題有解決的 必要與急迫性，以避免牽連出更多社會問題。
（4）時代性：政策問題不是一成不變的，而是隨著時間改變，他是一個動 態的過程。
2.政策規劃：
一旦公共問題被政府機關接納，行政機關的決策人員便開始規劃各種解決方 案。政策規劃的主要任務在於確立政策目標，也就是政策制定者對政策的期待，
和執行之後的預期效果。政策制定者在政策規劃的必要工作包括資料收集、確立 政策的具體措施、經費和人員配置等周詳的計畫，以及分析政策的可行性等。政 策規劃除了解決當下的問題外，尚需注意社會的整體利益和長遠發展等，是政策 制定中十分重要的階段（朴貞子、金炯烈，2005）。
3.政策合法化：
政策合法化是指政府機關針對公共問題規劃解決方案後，將方案提經有權核 准的機關單位或個人審議核准，完成法定程序，諸如立法機關、決策委員會、行 政首長等。大體而言，政策合法化的參與者包括民意代表、行政人員、行政首長、
利益團體、政黨、大眾傳播媒體、學者專家等（吳定，1999）。林布隆認為參與 者藉由各式方法影響政策制定，包括：說服、交換、權威、威脅（張世賢，1990）。
（二）政策形成模式：
政策形成模式大略分為兩種途徑，一為理性決策模式，另一種為漸進主義模 式（Hill，2003∕林鍾沂、柯義龍、陳志瑋譯）。
理性選擇又分成絕對理性選擇和有限理性選擇，絕對理性模式認為決策應該 要依照一定的程序進行，認為決策者可以完整而綜合的做出合理的政策。絕對理 性模式認為決策者具有絕對的理性，掌握政策選擇的資訊，也具有預測不同政策 結果的能力。但是 Simon 認為絕對理性模式只是種理想，認為決策者大多缺乏 資訊、時間和缺乏確定性等因素，致使理性受到限制，因此，Simon 提出有限理 性（Bounded Rationality）策略，認為決策者的能力有限，因此最佳決策並不存 在，人們只能追求一個夠好的（good enough）的政策決定。
漸進主義模式以林布隆（Charles Lindblom）為代表，他批判全面理性的決 策方法，提出「漸進調適（muddling through）」的途徑，認為政策是漸進式的決 定過程。所謂的「漸進調適」意指在社會政治過程的決策皆是彼此互動形成，他 的主要精神是漸進改善，逐步改善現況的方案，而不是革命改變，一次就能得到 結果。他表示，漸進調適能避免重大錯誤，使決策者可以先以試驗的方式進行初 步政策評估，再決定是否繼續政策方向，或者改變。換言之，政策制定是透過一 連串不斷接近來進行，政策乃針對一項問題而來，他的過程是嘗試、改變、繼續 嘗試、繼續改變，如此反覆進行（Lindblom，1993）。
因此，根據林布隆的說法，政策不是決定的，而是形成的，因此在政策形成 的過程中，必定涉入了與該項政策相關的個人與組織。而一些與政策制定有直接 主動積極的關係，稱為「政策的直接制定者」（proximate policy makers）（張世賢，
1990）。
政策的直接制定者一個別政策而有所不同，不過大致包括了行政首長、內閣 閣員、立法人員、行政機關、司法機關等。除了直接控制政策並對政策負責的政 策制定者外，尚有一般公民以各種不同的方式介入政策制定的過程，公民是最大 的參與團體，但是功能並不顯著，多以投票的方式限制政策制定者。換言之，政
策制定要有公民支持做基礎，而當公民認為政策無法滿足需求時，在位者就有失 職的危險。除了政策制定者及一般公民外，還有許多參與政策制定的特殊人員，
諸如利益團體、企業團體等（張世賢，1990）。
二 二 二
二、 、 、 、媒體政策形成 媒體政策形成 媒體政策形成 媒體政策形成
媒體政策的形成和一般政策形成有其相同之處，兩者皆須經過政策問題形 成、政策規劃以及政策合法化的階段，然而，不同類型的政策在制定過程中所涉 及的政策制定者有所不同，而媒體政策的形成 Napoli（2005）是以私營機構（部 門）、司法的、政治的、以及官僚的關係表示之，四者除了相互作用外，也左右 了媒體政策的形成。
傳播政策的形成具有經濟性影響因素和政治性影響因素，Napoli（2005）利 用一個經濟性的理論架構，研究美國媒體政策形成，他將焦點集中在「當事人」
（principals）和「代理人」（agents）的關係，以及所謂的「監控」（monitoring），
也就是了解代理人是否能反映當事人最佳利益。「當事人」僱用其他人為他們的 利益工作；「代理人」則是被僱用來為「當事人」工作的個體。Napoli（2005）
的「當事人－代理人」（principal-agent）的觀點是指，代理人如何極大化其行為 以符合當事人的期望，而非代理人的自利行為。
Napoli（2005）並且將這過程中「當事人－代理人」的關係分成四個部分：
私營機構（部門）、司法的、政治的、以及官僚的，參見圖 2-1。
（一）私部門層級：
私部門層及包括公眾與產業，公眾是指一般公眾和公共利益團體。
由於 FCC（Federal Communications Commission，美國聯邦通訊委員會）委 員是透過委任的方式產出，因此它們孤立於公眾的意見之外，也不懼怕公眾的制 裁，更無須回應公眾的公共利益，因此，一般公眾主要透過對國會議員的選舉來
間接監督 FCC。公共利益團體雖然結合了較多的公眾，並且試圖將公共最佳利 益變成政策等，但是公共利益團體是否反映一般公眾偏好仍是個未知的問題。不 過，公共利益團體確實較一般公眾有影響力，尤其在少數族群與兒童議題上，只 是受到人事與金錢的限制，讓其能力受限（Napoli，2005）。
整體而言，公眾因為缺乏組織、資源，使政策制定過程沒有適當且有系統的 反應公眾的投入和利益（Napoli，2005）。
產業，相較於公眾，是具有較高影響力的群體。他們擁有較多的資源和接觸 到政策制定者的機會，甚至是國會和總統政治活動的主要財務捐助者。另外，也 因為政治行動者認為電視控制選民觀點，故對產業的政策偏好較敏感，使得政治 行動者自發且有意識地制定偏袒管治產業的決策，也就是有計劃地討好產業，忽 略公共利益。有趣的是，即使產業對政策制定有一定的影響力，但是各產業間也 是彼此競爭的，譬如電視業者和廣播業者可能因為利益衝突，造成政治偏好不一 致（Napoli，2005）。
圖 2-1：Napoli（2005）傳播政策制定過程的當事人和代理人關係 資料來源：Napoli（2005）：228
FCC
國會 白宮
法院
產業
公眾 私營機構
層級 司法層級
政治層級
官僚層級
（二）司法層級：
司法層級主要是指法院，在美國，是以哥倫比亞上訴法院和最高法院為主。
首先，法院在立法和行政上擁有否決權（veto power），能監督行政或立法的政策 制定過程。再者，法院屬於非自發性機構，換言之，法院沒有直接制定政策的權 力，而是在回應政策制定機構所制定的政策。另外，一般認為法院擁有自主性，
因為法院是以當事人的身分監督政策制定，並非政策制定機構的代理人，而法院 雖然同時也被其他利益關係人監控著，確不受他們影響，一方面因為法官是終生 職，另一方面是即使利益關係人無法對法院實施制裁（Napoli，2005）。
（三）政治層級：
政治層及主要是經由公眾選舉而獲得職位的利益關係人，在美國，主要以國 會和白宮為主，此兩者的特色在於他們都身兼代理人與當事人的身分。
國會在擔任代理人時，主要工作有三個，一是受到當事人的監控，甚至制裁，
國會在擔任代理人時，主要工作有三個，一是受到當事人的監控，甚至制裁，