第二章 德國行政計畫確定程序
第二節 展望
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即由政府機關向相對人、利害關係人、專家學者或社會公正人士、以及一 般民眾廣泛蒐集意見，以供其作成行政行為時之參考的制度，改變為「目 的事業主管機關向主管機關、委員會委員、有關機關、專家學者、團體及 當地居民，廣泛蒐集意見，以利後續委員會審查」，基於民眾參與之理念，
所設計的公聽會制度，往往成為環評程序中各方重視之焦點，面對各界向 來對公聽會有公信力不足、效果不彰的質疑，及環境保護之資訊公開制度，
有待未來立法予以補強的情況306，建議納入計畫確定程序中聽證程序之精神 及法理，將環評法中關於公聽會之設計予以細緻化，一方面使環評法關於 程序之規範，其嚴謹度不僅足以與行政程序法相比擬，且更符合環評審查 之特性及需求，另一方面亦可符合環評制度中民眾參與之需求，使環評審 查制度更能發揮其功能307。
然有學者認為環境影響評估程序，屬於計畫確定程序之其他前置程 序，不屬於計畫確定程序的一環308。查有關環評程序雖未於本辦法草案第 4 條計畫書內容明示，惟因開發行為對於環境所可能產生之影響程度及範 圍，係屬政府評估此開發方案，是否須推展之要素之一，如不納入計畫確 定程序，而另走其他程序，如：環評先行程序，將導致開發流程審查作業 繁瑣，無法集中事權，影響廠商投資意願，亦無法凝聚共識，日後恐將引 發抗爭，致開發案無法順利推動；另據陳愛娥副教授建議於本辦法草案第 4 條增列：「對環境影響之初步分析」瞭解，應肯認該程序屬計畫確定程序之 範疇309。
第二節 展望
壹、行政計畫法制理論與基礎亟待積極建置
綜合我國有關現行行政計畫之相關法規範可知：行政計畫在憲法上僅 有“土地規劃”(第 146 條)一項之明文，不僅缺乏預算、財務、教育、社 會計畫之揭櫫，而且也造成法位階之規範，皆集中於土地空間規範之面向
306 傅玲靜，由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制，中原財經法學，23 期，2009 年 12 月，
46、86 頁。
307 傅玲靜，同前註，87 頁。
308 黃錦堂，同註 213，29 頁；黃異，同註 38，11 頁。
309 陳愛娥，同註 6，73-74 頁。
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(如都市計畫法、區域計畫法等)，在規範廣度及深度上皆嫌不足。不過，
因為行政機關有關行政計畫之使用頻度甚高，故位於命令位階上，中央及 地方皆發布不少命令，而其中以「行政院所屬各機關中長程計畫編審辦法」
為最重要，也可為典型之代表。蓋其一方面規範密度及廣度皆存綱領性之 架構，以保留計畫擬訂或審定之裁量空間，另一方面為避免行政計畫之天 馬行空或執行不能，故又有一些基本原則及格式之要求。由於該辦法行之 有年，慢慢也累積一些從中央到地方的條文規範與運用經驗，實彌足珍貴，
可作為制定「行政計畫法」之藍圖310。
隨著時代的演進，行政機關因此而被賦與不一樣的任務，以往在警察 國家，行政多以管制為主，但現代社會多元化，行政事務因此繁雜，尤其 在福利國家的概念下，給付行政復占有一重要地位，行政事務的推行即須 有所計畫，方能因應現代社會之本質311。而透過行政計畫及確定行政計畫程 序法制化的建立，更有利於行政任務有效達成。我國未來除了因應科技資 訊技術一日千里，使得行政計畫更能有效及正確規劃外，在我國社會福利 國家思想逐漸萌芽，國家必須主動積極照顧人民福利成為一種必然的要求 下，行政計畫及行政計畫法制，勢必朝向全面化、專業化及變化快的趨勢 發展。亦可斷言，屆時行政計畫將會成為現代社會(民生福利)國家中，政 府施政或生存照顧任務中，不可或缺的行政手段之一。
貳、計畫確定程序法制與相關法律「集中」關係，宜於法規中明確規定 須經計畫確定程序的行政計畫常涉及諸多專業法律規定，因此會發生 不同實體規定、管轄機關、行政程序與終局決定之法律要求競合的問題。
假使某一計畫依不同法律規定均須經許可，惟諸多許可之一，係基於計畫 確定程序所為，依德國聯邦行政程序法第 75 條第 1 項推論，其即得以取代 其他許可，然各該專業法律規定的實體要求並未喪失效力；計畫確定機關 仍應以實體要求為其許可行政計畫與否的實體標準，此即所論的集中效果 (Konzentrationswirkung)312。除公法的集中效果以外，以其得以排除侵害 防止請求權、侵害排除訴求權與侵害停止請求權，計畫確定裁決還具有私
310 林明鏘，同註 117，64 頁。
311 劉宗德，同註 142，73-75 頁。
312 陳愛娥，同註 274，165 頁。
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權的形成效果(Privatrechtsgestaltende Wirkung)(聯邦行政程序法第 75 條第 2 項)。
相對於德國法就相互競合之諸多專業法律關係的詳細規定，我國行政 程序法對於計畫確定程序的程序保障僅有 2 條文字內涵(如不包括依其授權 訂定之辦法內涵)其實相當空洞，亦難據此與其他相關專業法律規定比較。
而本辦法草案第 17 條僅規定：「確定計畫裁決生效後，確定計畫之內容均 得實施，無須再經其他行政機關之核准、許可、同意、特許或其他決定。
但法律另有排除集中事權效果之規定或行政院於確定計畫裁決前另有規定 者，不在此限。」有學者主張，應認行政程序法在程序保障規範體系中，
屬「最低限度之保障標準」，亦即行政行為至少須滿足此程序保障標準，其 他法律縱另有程序規定，如其程序保障的規範密度較行政程序法為低者，
仍應適用行政程序法，嘗試據此尋求行政程序法得以優先其他專業法律規 定而為適用之理據313。雖然此一理據，部分學者並不認同，然就特別法中有 異於行政程序法之實體規定，如依其規範目的之本質而有特殊差異規定之 必要性，在不違反「合理差別待遇」之平等原則下，仍優先適用特別法之 實體規定314。至於程序規範，相較於個別領域之特別程序規定，行政程序法 將一般程序共通適用之準據予以明文化，且其法典化對於我國民主法治之 建立，具有時代性之意義315。因此，不應驟然以「特別法優於普通法」之法 理，以其他法律有特別規定而逕行排除行政程序法之適用。又鑑於行政程 序法於法治國家中之重大意義，基於「憲法取向性解釋」 ( verfassungso rientierte Auslegung )，多數學說見解：將行政程序法之程序規定，視 為行政機關應遵循之最低程度規範或最低限度之程序保障(minimum proce dural protection )316，其他法律如有特別規定，但其規範程度較為寬鬆 者，仍有行政程序法之適用317。如此始得以發揮行政程序之基本權程序保障
313 陳慈陽，行政法總論-基本原理、行政程序及行政行為，翰蘆圖書出版有限公司，2001 年 10 月 568-569 頁；傅玲靜，同註 4，69-70 頁；吳志光，行政法，新學林出版股份有限公司，1 版 1 刷，2006 年 10 月，269 頁。
314 李震山，論「程序基本權」之建構與落實-幾個行政程序法適用問題之探討，收錄於行政程序法之檢 討、傳播行政之爭訟，台灣行政法學會，初版 1 刷，2003 年 7 月，81 頁。
315 傅玲靜，同註 306，46-47 頁。
316 林明昕，行政程序法的適用範圍-解讀行政程序法第三條、法學講座，3 期，2002 年 3 月，56-57 頁。
317 蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏等合著，行政程序法實用，新學林出版股份有限公司，3 版 1 刷，
2006 年 10 月，19-21 頁；黃俊杰，行政程序法，元照出版有限公司，2 版 1 刷，2008 年 9 月，20 頁；
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功能，甚或保障人民於行政程序中享有之「程序基本權」318。因此行政程序 法之程序規定，應為最低之程序要求，只有在其他法律有特別規定，且可 依解釋方法確認立法者有意排除行政程序法之規定，並已達行政程序法之 最低要求者，則行政程序法之程序規定方無適用之餘地。然其他法律之規 定如為陳舊、疏漏或未配合修法者，行政程序法之程序規則仍應有其適用319。
從德國文獻與考察報告，從而瞭解德國法律規定的具體內容，惟要掌 握整體法律制度的構想，特別是各法律構成部分之脈絡及關聯性，難度顯 然很高。而行政計畫確定程序法制整體構想更難以掌握之關鍵在於：其裁 決本質，勢必牽涉到諸多專業法律彼此的關係，必須瞭解各該專業法律本 身的性質，探究彼此的關聯性，方能適當地加以整合，達成計書確定程序 的目標320。由於計畫確定程序法制所取代者並非單一、個別的專業法律規 定，依其本質，其牽涉諸多不同專業法律規定321，為期周延並為行政機關有 所依循，未來規範行政計畫有關事項之現行法律規定的行政程序，例如都 市計畫變更程序、樹木保護審查程序、都市設計審議程序、環境影響評估 程序、土地徵收程序等是否均可納入行政計畫確定程序之「程序的集中」，
應儘快於法規中明文規定322。
參、計畫裁決程序能否改善開發案延宕問題，應正面期待
德國計畫確定裁決程序，係針對重大開發案，包括機場、港口、道路、
水道，核能電廠、採礦設施、遠程通報及電報之管線、特殊試車用鐵道等 之興建，希透過相關計畫的公開及相關之民眾、地方自治團體及各專業行 政機關參與討論，而以一次之裁決，取代所有其他各自法律所規定之許可，
此項決定（性質上為行政處分）將排除其他有關人民之私法上請求權，甚 且進一步貫穿到事後接踵而至之土地徵收撥用等；凡在計畫的公布展覽及 討論期間中未適時提出異議者，事後將不得提出行政爭訟。本項制度係屬
葉俊榮，面對行政程序法，元照出版公司，2 版 1 刷，2010 年 3 月，265-266 頁；吳信華，同註 133，
葉俊榮，面對行政程序法，元照出版公司，2 版 1 刷，2010 年 3 月，265-266 頁；吳信華，同註 133，