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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的 壹、研究動機
近年來，臺灣為提升國際競爭力，一方面著手進行重大公共建設，另 一方也積極從事政府組織再造1。1998 年行政院依「政府再造綱領」之精神，
確立「健全政府財政、減少預算赤字」、「提升行政效率、強化工作效能」、
「引進企業精神、調整政府組織、建立小而美之政府」等行政革新方向，
積極推動「獎勵民間參與公共建設」、「委託或外包民間辦理、簡化政府業 務」等措施，進而正式確立我國推動政府業務委託民間辦理之政策方向2。
政府在推動重大複雜的公共建設過程中，常涉及多數不同利害關係人 之利益，基於民主法治及行政公開之原則，該項政策於推展前，應將開發 計畫公開並經聽證程序，以廣納各方意見，進行溝通、協調，並尋求認同 與支持，為確保此一程序之履行，適用行政計畫之「計畫確定程序」的規 範即有必要。而在政府組織再造過程中，除簡化政府層級，縮短行政之上 下流程，以提升行政效率外，對於同一計畫涉及多數不同行政機關之權限，
如何進行充分了解以達成共識，簡化逐一徵詢不同機關之意見或同意之程 序，避免彼此對立或稽延致橫生枝節，以提高行政效率，建立民眾對公共 政策良好之觀感及信賴，亦是公部門推動政策之目標，而行政程序法中「計 畫確定程序」之聽證及其賦予確定計畫之裁決有「集中事權」之作用，正 可提供達到此目標之方式3。
因此，在討論政府推展重大公共建設時，不能忽略更上層的計畫層面，
即公部門在規劃整體開發計畫時，必須有完整及全面的構思，經由計畫確 定程序裁決的計畫，再交由私部門執行，才能確保品質有效履行公共任務。
有關「計畫確定程序」，法務部雖於 2001 年 3 月研擬「行政計畫擬訂、確 定、修訂及廢棄程序辦法草案」（下稱本辦法草案），就計畫之擬定、聽證
1 廖義男，計畫確定程序規範之探討-行政程序法立法中爭論之議題，台灣本土法學雜誌，1 期，1999 年 4 月，36 頁。
2 劉宗德，政府業務委託民間辦理類型及程序之研究。行政院經濟建設委員會亞太營運協調服務中心委託 研究，2000 年，104-105 頁。
3 廖義男，同註 1，36 頁。
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程序之進行、計畫之確定等相關程序詳為規範，賦予最終確定計畫裁決一 定之法律效力，以達到程序集中的效果，然本辦法草案至今已公布尚未完 成立法正式施行，仍處於空窗狀態，無法發揮實質功效。目前我國大眾捷 運法、民用航空法、公路法、鐵路法及市區道路條例等，對於設置公共設 施之計畫，雖有一定之核准程序，但規範尚不完備，無法發揮與「計畫確 定程序」相同之功能4；而現行立法者刻正戮力完整「計畫確定程序」之法 制，屆時應可提供行政機關為相關規劃時一定之法規依據。
「臺北市廣慈博愛園區開發」(下稱「廣慈開發案」)為我國首宗結合 社會福利、交通建設及公園綠地之 BOT 案，廠商預定投資新臺幣 91 億元，
打造「活力健康‧樂活臺北」社會福利園區，其中 45%提供嶄新的社會福利 設施及服務、25%為公園綠地及汽機車位、25%屬附屬商業設施及 5%供道路 使用，配合捷運信義線東延段 R03 車站的設置，聯合開發提高商機，創造 周邊地區 2 千餘個就業機會，帶動當地之商業發展，並加速都市更新，提 供臺北市民更好之生活環境及最大的利益5。由於一般重大公共建設案，多 屬單一主體，惟廣慈開發案建設主體，除了社會福利園區、停車場及公園 綠地等三項外，尚有捷運設施、派出所及商業附屬設施的設置，涉及臺北 市政府(下稱北市府)所管近 10 個局處權限，行政程序相當繁瑣。又因本開 發案屬臺北市都市計畫說明書載明須經審查之地區；而其占地達 65,091 平 方公尺，申請開發面積超過五公頃，且位於都市之土地(信義區)，應進行 環境影響評估程序；另基地上有 700 多棵樹木，其中 14 棵已符老樹標準，
屬臺北市樹木保護自治條例規定範疇，應送樹木保護委員會審查。因此，
廠商於興建取得建物執照(下稱建照)及使用執照前，尚須研提樹木保護計 畫、都市設計報告及環境影響評估說明書，送樹木保護委員會、都市設計 審議委員會及環境影響評估審查委員會審查(議)，故其程序亦相較於其他 開發案更為複雜。
4 傅玲靜，計畫確定程序法制之實然與應然-以行政機關建設大眾捷運系統之計畫確定程序為中心，中原 財經法學，16 期，2006 年 6 月，46 頁。
5 宣保工程顧問股份有限公司，廣慈 BOT 案簽約典禮記者會(臺北市政府財政局新聞稿 2009/06/12)，
http://www.botencon.com/encon/news_01.html (瀏覽日期：2013 年 4 月 27 日)。
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由於「廣慈開發案」之開發內容及程序，較其他重大公共建設案更為 繁瑣及複雜，亟需以「計畫確定程序」之聽證，廣納各方意見，集中事權，
簡化流程。故本文擬以「廣慈開發案」之規劃過程中，所遭遇到的瓶頸，
迄今尚無進展之情況下，嘗試從行政程序法行政計畫法制著手，依本辦法 草案之規定，尋求民主、效能兼備下，順利推動此案；另一方面也希望袪 除社會福利業務無法委外經營之迷失。事實上，解決本案問題的關鍵，並 不在於引進公私協力策略的不適當，而在於達成行政任務的過程中，如何 確保社會福利計畫之妥適與周延性，並獲得認同與支持，經由資訊公開與 聽證舉行的「計畫確定程序」，賦予最終「計畫確定機關」予以裁決廣慈開 發案之相關利害關係人，與涉及其權限之其他機關的意見，達到「集中事 權」的效果，以兼顧人民權益之保障及提升行政效率之目的，則破局的情 況是可避免的。
貳、研究目的
基於前揭之研究動機，本研究提出之研究目的如下：
(一)試圖將行政計畫確定程序運用在廣慈開發案，以行政程序所追求之民 主、效能及公開之原則下，解決其所面臨之瓶頸。
(二)計畫確定程序中權限受影響之行政機關，應基於管轄權恆定積極參與 計畫提出與聽證程序。
(三)探討應納入計畫確定程序的範疇(如：可行性分析及先期計畫書、都市 計畫變更、甄審會評定廠商之投資計畫書、樹木保護審查程序、都市 設計審議程序及環境影響評估審查程序等)。
(四)計畫確定程序法制與相關法律(如：社會福利法、臺北市樹木保護自治 條例、都市計畫法及環評影響評估法等)「集中」關係，宜於法規中明 確規定。
(五)行政程序相關子法遲未完成立法前，另由地方自治團體本於自治權，
制定自治條例或地方性「行政計畫擬訂、確定、修訂及廢棄程序辦法」， 以解決地方之重大公共建設所面臨之問題。
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第二節 研究範圍與方法