第二章 德國行政計畫確定程序
第二節 計畫確定程序之實務運作
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二、歐盟對於計畫確定程序之影響
聯邦內政部及聯邦交通部鐵道局行政計畫確定暨法制處處長 Thomas Krampitz 表示：歐盟對於計畫確定程序並無直接的管轄權，亦無直接的規 定。惟因應其在環境領域，對於環境影響評估的要求，故德國制定了環境 影響評估法(UVPG)，以實現歐盟所要求的民眾參與機制，其內含的理念也 可能影響計畫確定程序。因此，具有重大環境影響之計畫，如不經討論而 逕為許可，即有可能牴觸歐洲法之要求。此外，歐洲法也強調，第三部門 (NGO)對影響環境之計畫的參與15。另參考 Kopp/Ramsauer 的著作摘述16：歐 洲法的意義：就一項對周遭具有廣泛影響的計畫，以遂行計畫確定程序的 方式來決定其許可，歐洲法對此並無根本性的疑義;即在直接執行歐洲法的 範圍內，該法並不存在計畫確定程序。惟就歐洲法的間接執行而言，計畫 確 定 程 序 原 則 上 被 證 實 是 一 種 適 用 於 執 行 環 境 影 響 評 估 指 令 (UVP-Richtlinie)、策略性環評(SUP-Richtlinie)、動植物棲地保護指令 (FFH-Richtlinie 等規定)的手段。同樣的評價也適用於，避免與減少環境 污染之整合性指令(IVU-Richtlinie)，在德國，此一指令原則上是藉由聯 邦有害物質防止法(BImSchG)來實現。
此外，柏林洪堡大學法律系 Ulrich Battis 教授表示：歐洲法對於計 畫確定程序的影響，值得一提的是排除效果(Präklusion）的問題。假使藉 由排除效果，因此使 90%的公眾參與被排除，自然牴觸歐洲法的要求；然而，
假使排除效果的目的，係為了加速程序，並未以排斥公眾參與為原則，則 此等規定並不違反歐洲法的規定。因為歐洲法也同樣地要求效率，在一定 期間內被實現，更何況歐洲法在英美法系的影響下，亦比德國法具有更強 的實用主義性格17。
第二節 計畫確定程序之實務運作 壹、計畫確定程序之適用領域
15 邱銘堂，同註 6，19-20、22 頁。
16 邱銘堂，同註 6，21 頁。
17 邱銘堂，同註 6，21 頁。
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德國計畫確定程序最初普遍應用於鐵道建設，相關程序則是規定於個 別、專業之行政法中，後於起草聯邦行政程序法時，再將已存在於個別行 政法之計畫確定程序作一連貫性、統一性之規範；然而，大部分之具體個 案仍是優先適用個別特殊法制中的計畫確定程序規定，而此等個別行政 法，又會指示參照聯邦行政程序法之規定；因此，聯邦行政程序法對於個 別特殊法制規定之解釋，具有指導性功能18。以下引用德國 2 項重大交通建 設法以為例示19：
一、鐡道建設
鐡道改革之後，聯邦鐵道局(das Eisenbahnbundesamt)行使聯邦鐵道 的相關高權行政(Kühlwetter,1999,332)，依一般鐵道法(AEG)第 18 條第 1 項第 1 句，包含鐵道高壓電線路在內的鐵道營運設施(Betriebsanlagen ei ner Eisenbahn)，經計畫確定之後，始得興建或改建；據此，須經計畫確 定程序之標的為鐵道營運設施，即軌道、鐵道高壓電線路與軌道的「必要 設施」。惟實務上有認定的困難，如昔日的火車站是因應鐵道營運所必要，
但現代的火車站，僅有部分確為鐵道交通所需。此外，須經計畫確定程序 者，尚有鐵道營運設施的興建與改建(Ronellenfitsch,2003,145-148)。
二、遠距道路建設
遠距道路法(FStrG)第 17 條第 1 項第 1 句明定，聯邦遠距道路之興建、
改建，原則上須經計畫確定程序。復依遠距道路法第 1 條第 4 項第 4、5 款，
計畫確定程序之標的，除道路本身外，其附屬設備、設施，乃至聯邦公路 的附屬營業，均屬此所稱公共道路。此外，計畫確定程序的範圍尚可及於，
為遂行道路興建計畫必須暫時或持續運用的土地，如：為堆置建材所需土 地。因此，依法律規定，只要其與道路有直接的連接、交通監控、事故救 助、收費站等設施所使用的土地，亦得認屬聯邦遠距道路，據此納入計畫 確定程序的範圍(Steinberg/Berg/Wickel,2000,59-62)。
據聯邦內政部 Heribert Schmitz 處長表示：一般而言，涉及土地使 用、多數人與多數法益，對環境、經濟所造成之外部影響等，可由計畫確
18 邱銘堂，同註 6，33-34 頁。
19 陳愛娥，同註 6，25-26 頁。
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定程序予以一般概括。惟在行政程序法中明確的界定，將產生規範過於繁 瑣而失去彈性，不若由各該專業法律自行規定，較為迅速地進行修正與調 整；且一旦聯邦行政程序法修改，各邦亦須配合修正，將導致繁瑣的修法 程序。此外，如過於一般化，後續在具體個案適用時，亦會產生認定上的 困難20。
貳、計畫確定程序的進行
一、前置階段-國土計畫與專業計畫
計畫確定程序之前置階段，包括整體性計畫與專業計畫，關鍵在於後 續經計畫確定程序的計畫與相關前置階段之計畫是否相符。依聯邦行政法 院的裁判見解，此等計畫對於計畫確定程序之所以具有拘束力，乃源自相 關法律的明定21(Jarass,1995,1206)。此外，依聯邦行政法院 1975 年主導 性裁判22的見解，此等前置決定，對計畫確定機關僅具有內部的拘束力：因 此，權益受影響者不能單獨對此等前置決定請求救濟，只能在請求撤銷計 畫確定裁決的脈絡裡附隨而為審查（Wahl/Dreier,1999,614-515）。
前述所謂整體性計畫與專業計畫，係指國土計畫法及依專業計畫法制 所規範的計畫，茲說明如下：
(一)國土計畫法
依國土計畫法(Raumordnungsgesetz,ROG)第 4 條第 1 項第 1 句第 1 款 規定，重大影響土地之公部門的計畫與措施，均應尊重國土計畫的目標 (die Ziele der Raumordnung）。所謂「國土計畫的目標」，依 ROG 第 3 條 第 2 款的界定，意指「為發展、安排、確保國土，由國土計畫主體終局權 衡所得，以空間或事物上確定或可得確定的形式，藉由文字或圖示，在相 關國土計畫中所為之具拘束力的規定」;對公部門而言，應嚴格遵守國土計 畫的目標，不得遂行違背此等土地利用方式的規定，藉由權衡程序而略過 (Krebs,2008,478)23。
依 ROG 第 1 條第 1 項第 1 款，國土計畫的任務在於，發展、安排與確
20 邱銘堂，同註 6，23 頁。
21 陳愛娥，同註 6，26 頁。
22 陳愛娥，同註 6，26-27 頁。
23 陳愛娥，同註 6，27 頁。
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保整體或部分國土空間，惟並未擴及聯邦整體的聯邦國土計畫。ROG 第 2 條 第 2 項的國土計畫原則(Grundsätze der Raumordnung)，只包含對所有重 大影響土地措施，所提出直接有效的聯邦法律要求，至於邦的層級，多由 各 邦 自 行 提 出 相 互 關 聯 的 上 層 國 土 計 畫 (ein zusammenhängender ü bergeordneter Raumordnungsplan)(ROG 第 8 條第 1 項第 1 句），在符合 ROG 第 9 條 的 要 件 下 ， 應 公 告 下 層 的 區 域 計 畫 (untergeordnete Regionalpläne)(Krebs,2008,476、481-482）。至於鄉鎮本於地方自治高權 所訂定的都市計畫(der Bauleitplan)，依建築法典(BauGB)第 38 條的規 定，跨地方性(überörtlich)計畫之計畫確定程序(包含其法律效果)，則不 受地方自治團體訂定之主要計畫拘束，因此，地方自治團體的計畫高權屬 應納入權衡的法益24。
須經計畫確定程序的國土計畫，多涉及相關的公益，為評估此等影響，
有時必須進行其他程序，以確定相關土地的取得，或因其影響區域的空間 發展(ROG 第 3 條第 6 款)，而必須與邦土規劃協調一致(abstimmen）。除該 計畫對土地影響輕微，得以許可程序處理外，其他均應於辦理計畫確定程 序前，經國土秩序衝擊評估程序辦理（ROG 第 15 條）25，其目的係在為許可 程序終局決定前，先行釐清該專業計畫之國土計畫的承載性（raumordneri sche Verträglichkeit）,惟此等判斷並非行政處分，對於計畫主體或其他 第三人不發生直接的法律效果(Badura,2000,178-179;Krebs,2008,493-49 4）對於計畫確定程序所涉計畫，是否符合國土計畫法的規定，通常只具有 如同鑑定人一般的效果(Kopp/Ramsauer,2010,§72 Rn.4e)。
(二)專業計畫法
就專業計畫法制而言，遠距道路擴建法(das Fernstraßenausbaugesetz, FStrAbG)以法律的形式，對聯邦遠距道路網計畫擴建作出原則性的決定26， 有拘束力地決定遠距道路網的擴建，同時也確認此計畫所採納的建造或擴 建計畫，已符合 FStrG 第 1 條第 1 項的目標要求，除了構成相互關聯的交
24 陳愛娥，同註 6，27 頁。
25 陳愛娥，同註 6，29 頁。
26 陳愛娥，同註 6，28 頁。
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通網外，亦有助於廣域交通。惟於聯邦遠距道路進行專業計畫的許可程序 前 ， 聯 邦 交 通 部 為 達 計 畫 的 正 當 性 - 作 出 路 線 決 定 (die Linienbestimmung），將干預他人權利之計畫，具備事理上的理由，對於依 FStrG 第 16 條的路線決定與 FstrG 第 17 條的計畫確定均具拘束力 (Badura,2000,169)。聯邦行政法院指出，關於 FStrAbG 第 1 條第 2 項所定 需求計畫之拘束力條款的法律效果，係聯邦立法者藉此有拘束力地具體 化、明定於需求計畫中各相關計畫的需求；對於審查計畫確定裁決之合法 性 的 法 院 ， 亦 具 有 同 樣 之 拘 束 力 27 。 聯 邦 鐵 道 擴 建 法 (Bundesschienenwegeausbaugesetz）也依循遠距道路的擴建規劃模式，同 樣拘束依 AEG 第 18 條所為的計畫確定擴建法，故立法者在計畫正當性亦作 了有拘束力的決定(Badura,2000,170;Ronellenfitsch,2003,148-149)28。
相關有助於專業計畫法律目標達成的計畫，無須考量是否為達成該目 標的最適手段，或為必要、合目的之手段，更明確地說，在此階段只須衡 酌相關計畫是否合乎目標設定(Zielkonformität)，尚不具徵收法上的前效 果，僅是許可計畫的前提要件，並未直接對外發生法律效果，非行政處分，
惟能否許可該計畫，尚須於計畫確定程序中判斷29。質言之，納入需求計畫，
並未終局決定具體計畫的容許性，計畫確定機關仍須針對相關路線規劃，
就所涉公私法益權衡以決定(Jarass,1998,1204-1205;Wahl/Dreier,1999, 614)30。
二、準備階段
進入正式計畫確定程序前，應準備計畫證據資料(Planunterlagen)，
與 將 參 與 程 序 的 機 關 、 權 益 受 影 響 的 土 地 所 有 權 人 或 營 業 者 (Ronellenfitsch,2003,149-150）31，一併納入協商。首先應考量擬提出之 計畫對環境可能產生之影響的評估，以下就應準備的計畫證據資料及環境 影響評估分別說明如下：
27 陳愛娥，同註 6，28 頁。
28 陳愛娥，同註 6，28 頁。
29 傅玲靜，同註 4，63-64 頁。
30 陳愛娥，同註 6，29 頁。
31 陳愛娥，同註 6，29-30 頁。
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(一)計畫證據資料
法律並未具體明定計畫的證據資料，惟據聯邦行政程序法第 73 條第 1 項第 2 句僅規定：「提出之計畫應包含足以顯示計畫本身、其動機以及受計
法律並未具體明定計畫的證據資料，惟據聯邦行政程序法第 73 條第 1 項第 2 句僅規定：「提出之計畫應包含足以顯示計畫本身、其動機以及受計