第六章 結論與建議
第二節 建議
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第二節 建議
承上節所述，整體觀察土地徵收相關計畫程序與運行過程可發現許多問題，
亦反映出現行制度設計上不周全之處，以及所導致操作下的諸多紛爭。爰此，本 研究試述相關政策建議如下：
一、 在適當階段納入聽證程序，並於操作中體現審議民主
本研究自宏觀視角觀察土地徵收過程中涉及興辦事業計畫、都市計畫與土地 徵收計畫之整體程序，但如何在過程中強化民眾參與機制實為一大課題。土地徵 收案件是由一系列計畫串連而成，興辦事業計畫、都市計畫與土地徵收計畫各有 其規劃的重點，相關計畫涉及面向與守備目標皆有不同，各計畫的審議、許可、
核准單位，於評估時重視的層面亦有各自考量的標準與觀點，民眾在各階段中關 注的議題也不一定相同，故各階段應有妥適的參與制度設計。而前端計畫階段有 明顯規劃政策議題與用地取得範圍或手段等相關內容，故確切落實讓權利關係人 參與討論必要之重要性更不容忽視。
聽證為實現行政程序法的民主與公開機制之程序（李惠宗，2012：307），倘 若能在土地徵收過程相關計畫所遵循之法律內，明文將聽證程序入法，強制規範 為行政機關作成某些行政處分的義務，一方面能有效防杜是否舉辦此具有民主合 法性程序的決定權完全被官方掌控，另一方面也有助於在國家權力運作時保障人 民決定自我對未來想望之權益，正當化公共利益。是故，應對整體程序設計一套 有系統的制度，在適當階段明文規範嚴謹的聽證程序，使問題都能在該階段有明 確賦予的管道與平等的對談情境，讓權利關係人與主政機關能對政策作討論與釐 清。
本研究以審議民主作為論述中心，故此處欲以審議民主為理論基礎，嘗試對 目前係屬較高階之參與模式的聽證程序，再加以提出或可完備聽證會之操作模式，
期能強化聽證程序的效果。或能依據審議民主公民會議操作方式，在聽證程序進 行前，預先讓受影響者得對涉及其中之政策與各方做理性討論，一方面集結受影 響者之意見，另一方面得周全聽證會制度實施的效果。此處研究範圍界定需用土 地人為行政機關，因此大致可先由行政機關或民間發起，邀請當地居民審慎思辨 舉辦聽證會之時所要討論的爭議性主題，相關程序試述如下。
1、議題的挑選：依據該階段所要釐清的問題與爭點，選擇要討論的議題。
例如興辦事業計畫為興辦事業之設計；都市計畫是對土地使用、都市發 展的規劃；土地徵收計畫要評估公共利益、必要性等要件。
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2、組成執行委員會：由主辦單位挑選適當的人組成，應容納不同利益觀點 的多元化代表者，注意避免組成者專由某特定群體或行政機關首長與指 定人員來擔任。此委員會負責監督會議公正進行，並組織與主持相關會 議，保護公信力。
3、挑選與通知參與者：由於該政策議題乃屬對某特定區域範圍之影響，故 參與者主要為此區域之土地所有權人與利害關係人。為了在隨機組成的 公民小組中呈現異質性，可再加入該範圍中其他，例如非拆遷戶、居住 當地但非土地所有權人等。挑選後應將其事由、舉辦期日場所、缺席的 處理等公告並通知。
4、預備會議：在正式會議期日前，執行委員會應替參與者安排課程，將提 供與探討議題有關之知識、基礎資料，例如工程技術面、相關法令講解、
都市規劃原則或土地徵收遵循要件等，透過專家教授、對談協助了解涉 及政策議題之內容，並求通俗周延。透過成員彼此互動審議，形成正式 會議欲提出的問題，以及有效答辯的基礎。
5、提出問題與專家人選：公民小組主導相關問題之提出，執行委員會將涵 蓋討論主題之主要面向整理必要討論的議題，議程及討論報告應依據提 出的問題進行。執行委員會針對討論問題的面向，協助提出熟悉特定議 題的專家名單。
6、正式會議：應邀請決策者參加，並開放給媒體與社會公眾旁聽。可依照 議題來決定正式會議召開之天數與期間長短。首先應先由專家對於公民 小組事先提出的問題做說明與回答，再來應由兩方進行交岔詢問，相互 答辯，理性審議與嘗試說服他人。
7、結論報告：公民小組將討論過程中吸收到的各種技術性和政策相關資訊，
與他們自身日常知識與生活經驗做整合，小組內部立基於彼此尊重下理 性溝通，對於政策問題形成集體判斷。將此一致性見解與無法達成共識 的部份，寫成結論報告，向專家、聽眾和媒體公布，並將報告送給相關 決策機關。
尋此種模式而由公民小組形成的結論報告，將使召開聽證程序之前，決策機 關與大眾都已事先知悉當地受影響者之想法與意見，以及他們審慎思辨下做出對 方案最能接受的結果。另一方面，對於參與者而言，已強化與該政策議題相關的 知識與答辯能力，亦有助於後續在聽證會上的論述與證據的提出。而結論報告內 容如在聽證會中提出，也將被寫入聽證會會議紀錄中，對行政機關存在某種拘束 效果。
二、 於法律層級中具體明定參與程序之細節事項
土地徵收條例規定興辦事業計畫階段應舉辦說明會或公聽會，而有關該公
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聽會必須依照土地登記簿所載住所，書面通知興辦事業計畫範圍內之土地所有 權人之規定，目前乃規範於土地徵收條例施行細則第 10 條與「申請徵收前需用 土地人舉行公聽會與給予所有權人陳述意見機會作業要點」中。此外，都市計 畫法第 19 條對於都市計畫說明會通知僅為「公告周知」，而在「依都市計畫法 第二十七條規定辦理之變更都市計畫草案以一般徵收取得用地應行注意事項」
中另行規定，如涉及辦理變更都市計畫草案是以一般徵收取得用地者，都市計 畫主管機關之公開展覽應公告及登報周知，並印製公開展覽說明會及地點傳單 轉發計畫區內住戶，同時由需用土地人以書面掛號通知或專人送達變更範圍內 之土地所有權人。
雖通知會議係屬細節事項，但既然為攸關土地所有權人與利害關係人財產權 等權益保障，在行政機關皆深存依法行政認知之下，將因法律層級的不明確規範，
致使難期望他們有嚴謹作為。相關事項規範於施行細則或行政規則內，顯示政府 逐漸重視相關權利者之參與權利，然若能提高至法律層級，更得展現其重要程度 與確保受影響者之參與權。而都市計畫法第 19 條與「依都市計畫法第二十七條 規定辦理之變更都市計畫草案以一般徵收取得用地應行注意事項」，關於通知程 序規定兩者未有特殊理由而差別對待，其妥適性甚有疑慮，都市計畫即便採取其 他用地取得方式，仍應確保土地所有權人對於都市計畫草案內容表達意見與了解 的必要，故應直接於都市計畫法第 19 條中具體化詳加規定公開展覽與說明會之 通知及參與相關事項。
另外，內政部城鄉發展分署於 2012 年出版之「都市計畫規劃作業手冊」，當 中有諸多細節程序規定，例如主要計畫擬定前及擬定期間，擬定計畫之機關應以 座談會或其他適當之方法，公開徵詢民眾、學者專家及相關機關、團體意見，作 為擬定計畫之參考（內政部城鄉發展分署，2012：捌-2）。但事實上，「都市計畫 規劃作業手冊」之相關流程與作法僅供行政機關參考使用，並無約束之效果 94。 倘若能將其加以規範於都市計畫法中，一方面以法令條文強制行政機關遵循內政 部城鄉發展分署認為合理的都市計畫擬定流程，另一方面更得將分散於「都市計 畫規劃作業手冊」與其他行政規則之規定，一併整合於都市計畫法中，完整立法 設計上之周全性。
三、 建置公平有效之審議機制
審議機制除有檢視與判斷規劃內容之妥適性、合理性等，更有防杜土地徵收 相關計畫擬定者恣意規劃之作用，然而目前因土地徵收過程相關計畫之體系中，
94 對此訪談者 G4 曾論及：「有強制性的是你要回到都市計畫法，法令規定像公展、說明會要去 發傳單、要貼公告，那些才是法定一定要做的，城鄉分署那個也不算內規啦，只是說你規劃的 程序最好是這樣子做會比較好，但是沒有說你一定要去開座談會還什麼。那只是他們做一個
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並無於各階段計畫建置周全之監督機制，使得當前制度設計並無法有效發揮功能。
尤其是現有法令規範中，對於興辦事業計畫階段審議機制是付之闕如，為求行政 機關落於草率行事之嫌，興辦事業計畫送至目的事業主管機關許可之時，應先由 行政機關、專家學者與受影響範圍相關權利人之代表者共同就其知識經驗，討論 規劃方案內容之相關會議，進一步審議後再行許可，並將審議單位之組成、核准 標準或公開參與機制等，明確訂定於相關法令中，使其展現公平客觀性。
有關都市計畫之審議者，乃交由中央及地方都委會，然而因為成員組成與審 議標準等法規範上的瑕疵，以及缺少基於考量多元性而納入民眾意見的制度設計，
致使公平客觀性遭受質疑，甚有改進的必要。爰此，都市計畫審議機制設計上形 成相當大的制度缺口，應有效將組成成員之比例與代理參加等規定重新檢視，並
致使公平客觀性遭受質疑，甚有改進的必要。爰此，都市計畫審議機制設計上形 成相當大的制度缺口，應有效將組成成員之比例與代理參加等規定重新檢視，並