第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
一、 研究動機
我國為因應社經需求與支應人口成長，並積極實現政府給付行政之職能，已 把興辦公共建設與公益事業列為國家發展重點之一，藉以建構各項公共設施，維 持生活基盤（陳立夫，2010：1）。詳言之，在攸關產業投資發展與人民生活環境 品質之優窳下，中央及地方政府必須顧及日益升高之各項公共設施需求（楊松齡，
1992：259），而為提供公共建設，其所需用地之確保、取得乃屬必要（陳立夫，
2007：215）。截至今日，法律已規定多種方式，使中央或地方政府得依各別需求 選擇最適手段取得用地，包括土地徵收、區段徵收、市地重劃、都市更新、聯合 開發等。而其中土地徵收係國家基於公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產 權，經由法定程序予以剝奪1，屬實現土地政策或滿足公共利益必要存在的手段 之一，具有相當程度之被動性、手段性與工具性（周信燉，2005：14）。
土地徵收作為實現公共事業手段之一，確有其存在之意義與必要性，然目前 操作卻逐漸將手段轉換為目的，致使發展下來產生諸多問題，爭議與抗爭屢見不 鮮（詹順貴，李明芝，2011：4）。觀察台灣戰後空間歷史發展脈絡，發現地方政 府長期以來有著都市公共建設缺乏穩定財源支撐與供給不足之危機2（廖彥豪，
2013：267-269），爰此，地方政府面臨財政窘困問題，又為兼顧經濟發展之壓力，
便透過尋覓低成本與極具效率之方式，來遂行土地開發及挹注地方財源，而土地 徵收於我國法律規範漏洞尚屬許多，操作空間極大，時常成為地方主政者取得土 地的重點手段之一（徐世榮、廖麗敏，2011：422）。甚且，我國政府長期以來深 植在資本主義積累模式與發展掛帥威權國家之邏輯思維裡（周信燉，2007：7-14）， 地方政府可能為滿足政治權力、私人利益等其他因素，進而將土地徵收化作利益 行動者尋租競利之場域，使之淪為政治（政黨或行政官僚）與經濟權力者（新地 主階級、地方派系與企業財團）資本積累的工具（周信燉，2005：14），他們亦
1 司法院釋字第 425 號解釋參照。
2 我國都市計畫範圍的都市用地與其外之非都市土地，長期發展下來適用兩套不同的土地使用制 度，而為解決都市土地問題進行之市地改革，主要為民國 43 年制定的「實施都市平均地權條 例」，其範圍僅以「都市土地」為限，並不擴及「非都市土地」，致以土地作為維繫政經結構優 勢基礎的傳統地主階級，透過抑制都市計畫擬定與實施，以及阻礙「都市平均地權條例」規範 都市土地使用管制與稅賦的規定，進而將變更農地為市地之利益漲價歸私，而這些以土地階層
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財產權、生存權及工作權保障密不可分（陳立夫，2013b：83），是故，基於憲法 對人民財產權保障精神及比例原則規定的意旨，現代民主法治國家對於土地徵收 面，結構面缺失亦存有關鍵影響（徐世榮、廖麗敏，2011：424）。土地徵收係基 於公益而對於人民財產權，依據法定程序予以剝奪之行政行為，乃屬攸關人民權 益或公益的重大事件，國家在訂定相關法律及執行時，應有一套公正、公開、參 與等程序民主之運作方式，即於「程序正義」下確立土地徵收之合法性（李震山，2004：35），並能確保民眾享有公平參與之機會，而欲使行政機關之作為有準繩 得以遵循，程序嚴謹與公正性之規範乃屬相當重要（林圭宏，2009：2）。面對徵
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正當性，藉以規範行政機關之作為，進而增強人民權益之保障。
然長期以來，土地徵收程序問題遭受質疑之處所在多有，其中例如土地徵收 條例規定舉辦的說明會與公聽會，由申請取得土地之需用土地人舉辦，又由其將 聽取之意見陳述做成記錄檢附至中央主管機關之作法，易存在偏頗、不客觀之問 題（陳立夫，2013b：95-96）；又民國 90 年行政程序法施行，明文於第 102 條與 104 條規定陳述意見之必要性與方法，但現行政府部門作為是否有基於人民權益 保障而舉辦適當之公開聽證等程序，其結果多令人失望（吳東憶、賴宗裕、陳立 夫，2010：4-31）；此外，全由專家學者與中央及地方官員組成之土地徵收審議小 組，藉此決定土地徵收公益性及必要性之方式惹議（徐世榮，2013b）等。由此 觀之，程序問題諸多論及因土地徵收對人民財產權侵害係屬重大，法律應明文詳 細規定民眾參與程序，且認為需用土地人與代表國家行使徵收權之行政機關，應 實質性地以公平公正程序實施土地徵收。當土地徵收制度健全民眾參與程序，不 僅具積極保障人民財產權免受國家過度侵害之意義，並顯見地可避免因民眾意見 難以表達而日益增加的社會抗爭。
而關於我國土地徵收之程序，其發動或可說是一系列相互銜接的相關計畫所 構築而起，從準備至完成徵收，其涉及有關土地之開發與變更或可依時序分為下 列各項階段。首先，由開發者先行提出「興辦事業計畫」，經各該目的事業主管 機關許可，大抵會於此土地規劃與開發許可階段成形；再以「土地使用計畫」向 縣市主管機關申請土地使用變更，由其主管機關按照各該程序規範審議後進行變 更；倘若該案於事業計畫提及私有土地之徵收，便需另提「土地徵收計畫」，依 相關規定交由中央主管機關進行審查並核准（徐世榮、廖麗敏，2011： 405-406）。 是故，土地徵收案件形成至少包括上述三項計畫的擬定或變更，其中「土地徵收 計畫」核准乃中央政府權責，「土地使用計畫」是交由地方政府進行變更，皆來 自於「興辦事業計畫」而設。換言之，現行土地徵收乃採程序式階段而制定，即 興辦事業計畫、土地使用計畫至土地徵收計畫循序漸進（鍾麗娜、徐世榮，2013：
61）。
一項規劃過程，常經由不同階段程序，依照線性方式環環相扣的進行。對此，
John Friedmann 認為欲將規劃與實施視為兩個可分離的階段，並將其獨立出來是 極為困難之事，由於一項行動充滿著慎思明辨及選擇，這些不能只被定義在某階 段，它們是全部過程的一部分，彼此不可拆解（Nigel，1998：115）。概觀土地徵 收整體過程，如果同時有牽涉興辦事業計畫、土地使用計畫與土地徵收計畫程序，
對此李建良（2011：272）認為不同機關之行政處分，真正關鍵在於法律規範意 旨及個別具體情事研判，從各該規範內容探討各參與行為彼此間之關係及其法律 效果，更有助於實際問題之解決。而此觀點亦為本研究將土地徵收過程可能先後 涉及興辦事業計畫、土地使用計畫至土地徵收計畫之相關計畫程序，以整體視角
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自法規面及實務面一同檢視計畫間彼此關係，和運行過程所產生的課題之緣故。
觀目前探討土地徵收程序之相關文獻，主要乃針對法律面之程序合法與適當 性（陳立夫，2013b；林圭宏，2009；葉美麗，2007）、或公共利益審查機制（廖 義男，2012a；陳文棋，2010）等方面作研究，且一般對於土地徵收程序問題提出 的質疑，範圍較偏重於土地徵收計畫階段，如對土地徵收計畫有關公共利益及必 要性之明確性規範尚有不足提出質疑，認為徵收主管機關內政部難以據此正確行 使職權（廖義男，2012：131-132；陳立夫，2013b：95）。但可能會忽略土地徵收 是框架於整體規劃與管制體系內，過程中涵蓋一系列相互銜接之計畫（興辦事業 計畫、土地使用計畫與土地徵收計畫）之擬定或變更等程序，問題非僅於土地徵 收計畫階段就得一併解決，而是須以整全角度加以理解。
舉例而言，我國涉及土地徵收之土地使用計畫，往往為都市計畫之新訂或變 更，而地方政府常以遵循興辦事業計畫規定之徵收取得用地方式，配合地進行都 市計畫之新訂或變更，或土地徵收需用土地人以都市計畫之公共設施用地，作為 土地徵收公益性及必要性之擔保，使土地徵收核准機關內政部僅行形式審查（鍾 麗娜、徐世榮，2013：61；徐世榮，2013a）。換言之，在事業計畫制定時，已經 決定用地取得採取徵收手段，則不論是土地使用計畫或是土地徵收計畫，都僅成 為事業計畫的附庸或工具，缺乏相對自主性（鍾麗娜，2012：166-167）。可見，
關鍵問題常在「興辦事業計畫」及「土地使用計畫」階段（徐世榮、廖麗敏，2011：
405-406），從而也強化了就整體視角檢視土地徵收問題的必要性。
是故，此等涉及土地徵收之興辦事業計畫、土地使用計畫至土地徵收計畫之 相關計畫的行政機關或審議單位，其擬定或變更計畫而決定採用土地徵收作為用 地取得之手段時，分別是如何評斷公益性與必要性，其相關程序中可能影響後續 執行土地徵收時爭議不斷之核心問題為何，又在程序問題上扮演重要角色之民眾 參與，各階段是否有賦予確實之參與機會與適當管道，使他們得就土地徵收之內 容或價值提出看法，並給予公平權力能對計畫進行實質之意見表達，乃本研究欲 思考之重點所在。
我國目前仍於執行中之土地徵收案件，甚多遭受學界、社會大眾或被徵收土 地之所有權人質疑，其中之一乃由行政院民國 98 年核定「台南市區鐵路地下化 計畫」綜合規劃報告，計畫於既有鐵路的東側土地施工，經台南市政府辦理都市 計畫地目變更，預計擴大徵收私人土地所形成之土地徵收案。後台南市政府依都 市計畫法規定認此計畫為地方興建之重大設施10，自 101 年 1 月開始進行變更台
我國目前仍於執行中之土地徵收案件，甚多遭受學界、社會大眾或被徵收土 地之所有權人質疑，其中之一乃由行政院民國 98 年核定「台南市區鐵路地下化 計畫」綜合規劃報告，計畫於既有鐵路的東側土地施工，經台南市政府辦理都市 計畫地目變更，預計擴大徵收私人土地所形成之土地徵收案。後台南市政府依都 市計畫法規定認此計畫為地方興建之重大設施10，自 101 年 1 月開始進行變更台