第六章 結論與建議
第二節 建議
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害之法益不僅涵蓋個人、社會，亦擴及國家法益。爰此，刑法第 212 條將護照列入特種文書，而科予輕刑，實非妥適。
二、現行護照犯罪罰則不敷適用
護照條例第 23 條至第 25 條雖已增訂刑法所無之護照犯罪型態，
如第 23 條第 1 項偽造、變造國民身分證以供申請護照罪、同條第 2 項行使第 1 項護照罪、同條第 3 項將國民身分證交付他人或謊報遺失 以供冒名申請護照罪、同條第 4 項冒用名義申請護照罪、同條第 5 項 明知第 1 項至第 4 項事實或偽造、變造或冒用之照片仍代申請護照 罪、第 24 條第 3 項將護照交付他人或謊報遺失以供他人冒名使用罪、
第 25 條非法扣留他人護照罪，惟因護照犯罪手法或是濫用護照行 為，如買賣護照、以護照抵充債務或債權、以護照抵押貸款或作為債 權擔保、冒名使用護照、以偽造、變造或冒領之除國民身分證以外之 國籍證明文件或不實照片申請護照等行為，已逾越前揭護照條例罰則 之規範，造成司法實務上行為人濫用護照行為與起訴刑罰規定之構成 要件不符，無法定罪，產生護照犯罪罰則不敷適用問題。
三、在我國領域外之護照犯罪無我國刑法之適用
現行護照條例罰則最輕本刑僅有科罰金，非刑法第 7 條規定的 3 年以上有期徒刑，且又非屬刑法第 5、6 條所定有國外犯罪適用之罪，
故行為人倘於國外從事護照犯罪，不論依刑法偽造變造特種文書罪、
刑法行使偽造變造特種文書罪，或依護照條例第 23 條至第 25 條所定 之罪論處，均因不適用我國刑法規定而應判決無罪，無法處罰。
第二節 建議
第一項 護照犯罪防制部分
一、改善護照申辦制度
外交部為便民服務考量，護照親辦實施對象僅限於在國內首次申
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請者，故非首次申請者仍可委託代辦，外交部承辦人員在欠缺申請人 臉部影像資訊可供查核確認人別之情況下，以變造、冒領之國籍證明 文件及不實之他人照片或合成照片申請護照之犯罪手法，可能矇混過 關，取得真護照。相較於大多數國家採行親辦制度，我國申辦護照制 度確有改善空間。惟申請護照方式涉及申請人之權利義務，為避免民 眾認為申辦程序不夠便利，可限定在較容易被冒領、冒用護照之大陸 地區、香港或澳門，申請人首次申請、換發或補發護照均應親自到場 辦理，並以修正護照條例方式明確規範。
二、晶片護照儲存指紋作為第二生物特徵之規劃方向
人民對國家蒐集利用其生物特徵之疑慮，主要是資料外洩之風險 及其影響無法掌控，對個人隱私之侵害將無法回復。大法官釋字第 603 號說明就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定 是否揭露其個人資料，及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何 人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及 資料記載錯誤之更正權。並強調：「主管機關尤應配合當代科技發展，
運用足以確保資訊正確及安全之方式為之，並對所蒐集之指紋檔案採 取組織上與程序上必要之防護措施 」，以符憲法保障人民資訊隱私權 之本旨。
基上，未來倘我國在國際規範或外國政府要求下，擬發行以指紋 作為第二生物特徵之晶片護照，外交部蒐集、處理或利用生物特徵資 料並建置資料庫，應建立對生物特徵資料庫之監督機制，以法律授權 依據訂定相關檔案管理辦法，提供人民組織上與程序上保護生物特徵 資料措施，並進行內部稽核及外部稽核之雙重管控，以透明化可受監 督原則，保障人民對其生物特徵資料有知悉與控制權。法制上的規劃 方向建議如下：
（一） 晶片護照生物特徵蒐集、處理及利用之法制化
指紋屬個人資料保護法第 2 條所定之個人資料，非同法第 6 條 所定之非有但書情形不得蒐集、處理或利用之個人資料。因此，公
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務機關對指紋資料之利用，依同法第 16 條規定有「為維護國家安 全或增進公共利益」、「為防止他人權益之重大危害」等情形，得為 特定目的外之利用。上述規定情形為不確定法律概念，鑒於指紋具 有個人資料索引性質，不宜以概括性、不確定法律概念規定該等資 料之蒐集、處理及利用，爰建議護照條例之修正原則如下：
1、嚴格的目的拘束原則：以列舉的方式明定蒐集生物特徵之項目、
蒐集之方法及目的。
2、生物特徵資料處理的透明化原則：明定資料儲存期間、銷毀（刪 除）情形。並訂定主管機關就資料庫之建檔、管理、維護資料之 正確性等另定管理辦法之授權依據，以建立檔案監督機制。
3、生物特徵資料庫連結禁止原則：外交部領事事務局電腦儲存之護 照資料庫，係與外界網路隔離方式建置，並以電腦連線傳輸個人 之中、外文姓名、出生日期、出生地、國民身分證統一編號、護 照號碼、護照效期等資料予內政部入出國及移民署等相關機關，
並未提供個人護照數位相片。未來指紋或虹膜資料建檔，為保障 個人敏感性生物特徵資料不致外洩侵害人民資訊隱私權，仍應禁 止該生物特徵資料庫與外界資料庫連結，並明定於護照條例中。
（二） 資訊的利用
基於自動化資訊處理技術所帶來的危險，有必要尤其針對「職 務協助的防堵」（amtshilfefest），以「禁止轉交」（Weitergabeverbot）
之保護原則，結合組織法與程序法的措施，來防止原本法定目的之 背離（Zweckentfremdung）。239原本行政機關彼此的職權協助，原則 上就應該排除對基本權的干預事項，因此個人生物特徵之利用既然 屬於基本權之干預，其他行政機關向外交部請求提供生物特徵資 料，倘不符法定目的，就應該被排除在職權協助的範圍之外。
至於基於國際司法互助或情資分享合作，而有向外國政府提供 生物特徵資料需要時，外交部應與該國政府依「條約及協定處理準
239 顏厥安，「戶籍法第八條與全民指紋建檔合憲性問題鑑定意見」，台灣本土法學雜誌，第 79 期，2006 年 2 月，頁 150。
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則」第 9、10 條規定簽署條約或協定，條約報行政院核轉立法院審 議；協定報行政院備查，並送立法院查照。經由民意機關審議，才 可充分保障人民資訊自決權。
第二項 護照犯罪處罰部分
一、刑法偽造變造特種文書罪應予廢除
本罪將護照、旅券、免許證、特許證等列入本條之文書，立法者 認為該等文書係用來證明品性、身分、能力，只有在特定的生活環境 才有意義，例如：護照只有在出國時才有實益；畢業證書只有在求職 或參加考試時才有使用的實益，由於犯本罪之行為人多為謀生或供ㄧ 時的便利之用，情有可憫，所以僞變造特種文書的處罰，比起普通文 書的僞變造，要輕微許多。然學者林山田、甘添貴及吳耀宗均認為本 罪規定之立法意旨不當，本罪客體之文書，性質上或屬於公文書，或 屬於私文書，如有偽造情事，依偽造私文書罪或偽造公文書罪處斷，
依刑法第 57 條、第 59 條酌情量處即已足，而無另定本罪之必要。另 鑒於護照條例已就護照犯罪設有詳細的處罰規定，護照犯罪之處罰應 優先適用護照條例，爰筆者贊同前述學者之見解，刑法偽造變造特種 文書罪應予廢除。
二、護照犯罪刑罰之前置化
護照犯罪保護法益是護照作成的真正性及內容的真實性，即國家 對持照人身分之證明及擔保功能。一個偽造、變造、冒領或冒用護照 的相關行為，在法律交往中所可能造成的利益侵害，不僅是具有多樣 性，而且所造成的危害程度也不相同，因此無法確定侵害的範圍，惟 可以確定的是，一旦其進入法律交往當中，將會使得參與法律交往之 當事人無法根據該護照找到實際上應該擔保負責之人，也就是說，護 照犯罪行為在現實上係一種製造危險源之行為，由於此危險源可能造 成法律交往時的利益侵害，這是一種不容許的危險，國家便有義務立 法加以禁止，故基於犯罪預防的需求，護照犯罪型態如偽造或變造護
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照、買賣護照、以護照抵充債務或債權、偽造、變造或冒領國籍證明 文件、將護照或其他國籍證明文件交付他人或謊報遺失，已製造侵害 國家證明及擔保持照人身分功能之危險源，另非法扣留他人護照、以 護照作為債務或債權擔保，此等行為也可能侵害持照人旅行、身分證 明等權益，故刑罰應予前置化，屬危險犯之犯罪類型。
三、增訂護照犯罪類型及修正構成要件
護照條例未規範之護照犯罪手法及濫用護照行為，如：買賣護照 或以護照抵充債務或債權、冒名使用他人護照、以護照作為債務或債 權擔保、以偽造、變造或冒領之除國民身分證以外之國籍證明文件申 請護照，參照澳大利亞、德國、日本及韓國等國之立法例，均以刑罰 規範，應於護照條例增訂之。至現行刑法偽造文書罪章及護照條例罰 則條文所定之「足以生損害於公眾或他人」此一構成要件，內涵不夠 明確，宜將「足以生損害於公眾或他人」此一難以確定之要件刪除，
改以主觀意圖要件進行制約，修正為「意圖供行使之用」，較能符合 是類護照犯罪之本質，亦較能實現預期之規範目的。
四、增訂在國外犯罪之處罰
不法之徒從事護照犯罪目的即為非法移民、罪犯潛逃、洗錢、毒
不法之徒從事護照犯罪目的即為非法移民、罪犯潛逃、洗錢、毒