第三章 戰後台灣國民中小學教師教科書選擇權之發展
第三節 影響戰後台灣教科書政策發展之因素
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且自 1953 年起，教育部奉蔣中正總統命令編輯初高級中學國文、公民、歷史、
地理四科標準本教科書，中學此四科之教科書僅有標準本，因而無選擇的問題。
而其他科教科書則由各校教師選用經國立編譯館審定並核定書價後所列之教科 書。1968 年，九年國民教育開始實施，教育部遵照蔣中正總統指示，國民中小 學所有教科書一律改採統編共印制，自此國民中小學教師完全失去教科書之選擇 權。
1987 年台灣地區解除戒嚴，台灣社會開始出現各項改革運動，而因應教育 改革中教育鬆綁之訴求，教育部於民國 78 學年度（1989 年）起逐年開放國中藝 能科目及活動科目教科書為審定制，民國 79 年（1990 年）起逐年開放國二職業 選修科目及國小藝能科目，民國 85 年（1996 年）起則全面開放國民小學教科書 為審定制。由於教科書為高中聯考命題的主要依據，因此對於國中列為聯考科目 之教科書，教育部始終有許多顧慮，而遲遲未開放審定。但隨著教科書開放的腳 步，立法院於 1999 年修正公布《國民教育法》第 8 條，除規定「國民小學及國 民中學之課程綱要，由教育部常設課程研究發展機構定之。」教科圖書之編輯，
也修正為「由教育部審定，必要時得編定之。」確立了教科書多元的審定制原則。
除此之外，特別明定了審定教科書之選用層級為由「學校校務會議」訂定辦法公 開選用，而各校校務會議所訂定之教科書選用辦法，基本上選用之主體皆是執教 之教師。
但對於國中列為聯考科目之教科書，教育部直至 2002 年，才配合九年一貫 課程綱要之實施，開放由民間審定。自此國立編譯館退出編輯教科書市場，國民 中小學教科書全面採行審定制。雖國立編譯館後來又編輯數學與自然教科書，但 並非壟斷，而是與其他審定本並行。國民中小學每一科目之任教教師，皆獲得了 教科書之選擇權。
自九年一貫課程實施以來，國民中小學教師之教科書選擇權已獲得明確的保 障，也成為社會之共識。然而 2007 年起北北基推動一綱多本選一本及共辦聯測 的政策，使得國民中學國文、英語、數學、社會、自然五大領域之教科書出現了 所謂的「推薦」版本。雖然過程中強調北北基各校教師的參與，但是在如此「廣 域」的選書制度下，教師的選擇權實際上遭到明顯的稀釋，可以說是教師專業自 主的倒退現象。
第三節 影響戰後台灣教科書政策發展之因素
一、動員戡亂體制下強人意志的主導
周志宏認為美國比較教育學者I.L. Kandl在其《比較教育學》中提出的有關 教育內部事項以及外部事項之區分，已成為學界共同接受的理論。而日本著名教
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育法學者兼子仁教授也提出如教材選擇權等教育內部事項，應為確保教育的自主 性與專門性，以及教師與父母的教育自由，各級學校的教育自治是最基本的，不 應承認教育行政的教育內容決定權，因此不能採取指揮命令的「權力行政」手段，
而僅能提供指導、建議。167
教科書作為國民中小學教學內容的具體呈現，也是教師授課時的主要教 材，其內容攸關國民思想與價值的形成。然而在戰後台灣，教育採行中央集權制，
教科書制度與內容始終深受國家權力的宰制。日治時期，教科書採行總督府編輯 的國定本教科書，配合皇民化政策的施行，教科書內容充滿了天皇崇拜及軍國主 義的思想。戰後，這種由國家權力宰制教科書的情況並沒有太大改變。然而如前 一節所述，戰後台灣在國民中小學的教科書制度上並非自始至終都是採取統編教 科書的制度，而是由統編與審定並行制慢慢走向全面統編制，再由全面統編制逐 漸走向全面開放審定制。在這改變的過程中，國家的教育政策成為最重要的影響 因素。
1945 年國民政府接收台灣，當時中華民國仍屬於以黨治國、以黨建國的「訓 政」體制，因此教育體制在基本上，也是在黨國體制之下，建立教育之方針，教 科書圖要以「不背黨義」而適合教授目的教育程度體裁者。1681945 年 9 月，教 育部全國教育善後復員會議決議：台灣教育以「祖國化」為前導，169因此台灣教 育開始被納入以國民黨的黨義為中心的教育體制。在訓政時期所制定的《國民學 校法》和《中學法》於戰後開始適用於台灣，兩者皆規定：「教學科目及課程標 準由教育部定之。」以及「應採用教育部所編輯或審定之教科圖書。」除了規範 了中小學有使用由教育部所編輯或審定的教科書之義務外，也由立法確立了由教 育部訂定課程標準來規範教科書內容的原則。
課程標準內容包含總綱（教育目標、學科和時間、教學通則）以及各科課程 標準（目標、時間支配、教材大綱、實施方法），對於各科的授課內容詳細規定，
使得即使民間書局可以從事編輯教科書的工作，但內容卻也都大同小異，難有突 破的空間，教育內容可以說是由教育部所掌控。即使如此，台灣省政府與教育部 仍不斷限縮民間編輯教科書以及教師選用教科書的空間。1947 年台灣省政府藉 由免費供應國民學校教科書，將國民學校教科書的選用層級從學校轉移到台灣省 政府教育廳，而中學部分的教科書原則雖自由採用，但教育廳也於每學期前公告 審定合格之教科書書單，要求各校從書單上採購教科書，一定程度掌控著教科書 的選用。
戰後台灣隨即捲入因國共內戰而展開的動員戡亂體制，使得戰時體制未因第 二世界大戰的終止而結束，反而加以延續並強化。即使 1947 年 12 月《中華民國 憲法》開始施行，但國民政府於憲法實施前的 1947 年 7 月頒布《動員戡亂憲政 完成實施綱要》，無視於行憲後總動員體制下的違憲可能，而賦予「抗戰」的合
167 周志宏，《教育法與教育改革》，頁 20-22。
168 《教科書審查規則》。《國民政府公報》，第 47 期（民國 15 年 10 月 1 日），頁 75-76。
169 薛化元、周志宏，〈百年來台灣教育法制史的考察—以國家權力與教育內部事項為中心〉，頁 462-463。
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法性，1701948 年 4 月 18 日，第一屆國民大會制定了提案為修憲性質的《臨時條 款》（5 月 10 日公布施行），4 月 30 日並決議通過「全國動員戡亂案」，171正式開 啟了動員戡亂體制的序幕。1721949 年 12 月 7 日中華民國政府因國共內戰的失 利，致使大陸淪陷，中央政府撤退至台灣，從此台灣成為反攻大陸的基地，而一 切施政皆是本著反共抗俄復國建國之最高國策。
由於前述戰時體制未因憲法實施而停止，反因動員戡亂而延續，因此中華民 國的政權在此非常時期，始終由中國國民黨一黨專政，並依然實行「以黨領政」、
「以黨領軍」的原則，包含了制定《中國國民黨黨政關係大綱》、《中華民國國民 黨從政黨員管理辦法》，並且逐漸建立起以蔣中正總裁作為領袖的強人威權體 制。173在這樣的情況下，中華民國政府體制及其運作，在現實層面上仍有相當多 的部份是透過動員戡亂（國家總動員）體制、戒嚴體制，乃至以執政者的行政裁 量或意志來建構，174教育體制也不例外。
在強人威權體制之下，蔣中正總統的意志也主導著教科書制度的發展。由於 國共內戰失敗的教訓，蔣中正深感教育的重要性，在多次的講稿中，提出教育改 造問題，也成為教育部的指導方針。首先，他認為過去失敗最大的原因，就是教 育，尤其是教育中民族精神教育的不足：
我在這兩年來失敗之後，檢討所得的結果，認為我們最大的失敗，就是教 育和文化。……唯有教育的失敗，是人所不易發現的，亦沒有人會感覺到 我們革命失敗的主因是在教育。這是我們今後研究復國救國問題時，最嚴 重的一個問題。……然而政治、軍事、經濟等項的失敗，其影響無非是一 面和一時的。只有教育的失敗，則其影響將及於整個民族，而且決非短期 所能補救的。
……我們國家的教育，從來就未能實現本黨的教育政策；更沒有樹立我們 三民主義的中心思想。時至今日，受了這樣國破家亡悲慘的教訓，如果我 們還不能徹底反省認識此次最大失敗的主因是教育，而仍以為教育於此次 敗亡無關，那真是太可悲可痛了。（見民國 40 年 9 月 3 日在主持革命實踐 研究院紀念週及軍官訓練團第八期開學典禮講詞：「教育與革命建國的關 係」）175
170 林果顯，〈一九五○年代反攻大陸宣傳體制的形成〉（台北：國立政治大學歷史學系研究部博 士論文，2009 年），頁 41-42。《動員戡亂憲政完成綱要》全文詳見《國民政府公報》，第 2881 期
（民國 36 年 7 月 19 日），頁 1-2。
171 薛化元，《台灣開發史》，頁 184。
172 《動員戡亂時期臨時條款》於民國 37 年 5 月 10 日制定公布後，歷經民國 49 年 3 月 11 日、
民國 55 年 2 月 12 日、民國 55 年 3 月 22 日及民國 61 年 3 月 22 日四次的修正公布，於民國 80 年 5 月 1 日總統令公布廢止。資料來源：全國法規資料庫，網址為
http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawHistory.aspx?PCode=A0000005，擷取日期：2011/6/25。
173 薛化元，《台灣開發史》，頁 181-183。
174 薛化元，〈總統府臨時行政改革委員會與 1950 年代官方「政治改革」主張〉，《台灣風物》，56：
1（台北：台灣風物雜誌社，2006 年 3 月），頁 17。
175 秦孝儀，《先總統蔣公思想言論總集》（台北：中央委員會黨史會，1984 年），頁 209-211。
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又要說到過去大陸上學校的教育對青年們的領導失敗，實在應該是這次革 命嚴重失敗的因素。大家試想：當時學校教育如果對青年領導有方；對共 匪認識清楚；對國家觀念、民族思想，和我們傳統精神，培養有素；那青 年們何至於這樣醉生夢死地去附和共匪，狂妄無知地來反對他自己中華民
又要說到過去大陸上學校的教育對青年們的領導失敗，實在應該是這次革 命嚴重失敗的因素。大家試想：當時學校教育如果對青年領導有方；對共 匪認識清楚；對國家觀念、民族思想，和我們傳統精神，培養有素；那青 年們何至於這樣醉生夢死地去附和共匪，狂妄無知地來反對他自己中華民