戰後台灣國民中小學教師教材選擇權發展之研究1945~2010 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學台灣史研究所碩士論文. 指導教授：薛化元教授. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 戰後台灣國民中小學教師教材選擇權發展之研究. ‧. 1945~2010. sit. y. Nat. The Development of Teacher’s Option In Teaching Materials For Elementary. io. n. al. er. School and Junior High School in Taiwan after World War II (1945-2010). Ch. engchi. i n U. 研究生：李璟芳. 中華民國 100 年 7 月. v.

(2) 戰後台灣國民中小學教師教材選擇權發展之研究 1945-2010. 摘要 1966 年聯合國教科文組織通過《關於教師地位之建議書》，肯定教師為一專門職業，並表示：「在執行其專業任務時，教師應享有學術自由。由於教師特別有資格去評估最適合學生的教學輔助方法，他們應當在如教材的選擇及修正、教科書之評選及教學方式之實際應用等方面，擔負決定性的角色。」然而戰後台灣中小學的教育內容長期由教育部掌控，統編本教科書、禁止使用參考書及測驗卷，都是許多台灣中小學生求學時的共同經驗。在種種政策的限制下，教師長期欠缺教材選擇權。本論文從教師教材選擇權的理論出發，透過政府公報、報紙等史料的瀏覽以及相關法令的分析，嘗試呈現戰後台灣國民中小學教師教材選擇權的發展脈絡及面貌。國民中小學教師的教材選擇，包括教科書選擇與補助教材選擇。在教科書選擇方面，深受教科書制度影響，而影響戰後台灣教科書政策的主要因素有蔣中正的強人意志、升學主義和解嚴後對教育開放多元的訴求。而在補助教材的選擇上，同樣受到政府的限制。其中參考書和測驗卷的使用，教育部更始終採取禁止的態度。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 關鍵字：教育權、教材、教科書、補助教材、參考書. Ch. engchi. i n U. v.

(3) The Development of Teacher’s Option In Teaching Materials For Elementary School and Junior High School in Taiwan after World War II (1945-2010). Abstract In 1966, United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) adopted “Recommendation Concerning the Status of Teachers” agreed that teaching should be regarded as a profession and said, “The teaching profession should enjoy academic freedom in the discharge of professional duties. Since teachers are particularly qualified to judge the teaching aids and methods most suitable for their pupils, they should be given the essential role in the choice and the adaptation of teaching material, the selection of textbooks and the application of teaching methods.” This thesis starts from theoretical studies, through analyzes in government published gazette, newspaper, and related law and ordinance, and then attempts to present the development of teacher’s option in teaching materials of Elementary School and Junior High School after the Second World War in Taiwan. The teaching materials include textbooks, reference books, and supplementary materials. The educational policy and school system effect deeply to the selection in textbooks. The Chiang Kai-Shek’s determination, the Obsession, and demands of open and diversification of education after martial law lifted are all the major causes to define the textbook policy in Taiwan after WWII. In the selection of supplementary materials, it is also under government’s restriction. The usage of reference books and test paper are complete prohibited by Ministry of Education in Taiwan.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Key words：educational rights、teaching material、textbooks、 supplementary materials、reference book.

(4) 目. 次. 第一章緒論…………………………………………………………………………1 一、研究動機 1 二、研究回顧 3 三、研究方法、範圍與架構 6 第二章國民中小學教師教材選擇權的法理基礎…………………………………11 第一節教材選擇權的相關理論探討 11 一、國民教育的主體：學生受教育權與學習權之保障 12. 政治大. 二、教育的承擔者：父母教育權 13. 立. 三、教育的提供者與監督者：國家的教育權限 14. ‧ 國. 學. 四、教育的實施者：教師教育權 17 五、教材選擇權之內涵 21. ‧. 六、小結 21. sit. y. Nat. 第二節教材選擇權的法律基礎 23. io. al. n. 二、教育基本法 29. er. 一、中華民國憲法 23. 三、教師法 34 四、國民教育法 37. Ch. engchi. i n U. v. 五、兩公約施行法 40 六、小結 42 第三章戰後台灣國民中小學教師教科書選擇權之發展…………………………45 第一節各國教科書制度：以美國與日本為例 45 一、教科書制度概述 45 二、美國教科書制度 48 三、日本教科書制度 52 四、小結 62. I.

(5) 第二節戰後台灣國民中小學教科書制度之發展 63 一、日治時期：國定教科書的經驗 64 二、戰後接收至九年國民教育實施前之教科書制度 65 三、九年國民教育實施下之教科書制度 74 四、解嚴後之教科書制度 80 五、小結 88 第三節影響戰後台灣教科書政策發展之因素 89 一、動員戡亂體制下強人意志的主導 89 二、升學主義對教科書制度的影響 94. 政治大. 三、解嚴後對教育開放多元的訴求 97. 立. 四、小結 100. ‧ 國. 學. 第四章戰後台灣國民中小學教師補助教材選擇權之發展……………………103 第一節補助教材的選擇權 103. ‧. 一、補助教材之相關規範 103. y. sit. io. 第二節參考書和測驗卷的使用爭議 120. n. al. 一、禁止使用的原則 121 二、禁止使用的理由 124. Ch. engchi. er. 三、小結 118. Nat. 二、與美、日補助教材選擇權之比較 114. i n U. v. 三、關於使用的獎懲 132 四、開放使用的爭論 137 五、小結 142 第五章結論………………………………………………………………………145. 參考書目 149. II.

(6) 圖表次表 2-2-1：《教育基本法》第 8 條各草案相關條文之整理……………………………33 表 3-1-1：各先進國家及鄰近國家教科書制度概況 ………………………………47 表 3-1-2：家永教科書訴訟過程 ……………………………………………………58 表 3-1-3：日本都道府縣別教科書採擇區數及教科書中心數（2010 年 4 月）……60 圖 3-1-1：日本義務教育各學校教科書採擇流程圖 ………………………………60 表 4-2-1：1978 年以前有關禁止使用參考書和測驗卷之報導……………………122. 政治大. 表 4-2-2：戰後國民中小學教師因使用參考書和測驗卷遭懲處之相關報導……137. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(7) 第一章緒論. 第一章緒論一、研究動機 2007 年台北市中山國中音樂教師蕭曉玲等人，為維護教師專業自主權，在人本教育基金會的主導下，公開狀告以台北市長郝龍斌為代表的台北市政府，向台北高等行政法院提起行政訴訟。1 此事件導因於自 2006 年起台北市邀集台北縣 2 及基隆市共同推動「國民中學教科書一綱一本及共辦基測政策」， 3 此政策的爭議主要在於，此舉等於剝奪了國中教師的教科書選擇權，且違反了教育追求多元價值的原則，而遭到多數教師團體及教育改革團體反對。 4 北北基的政策在各界的爭議下，將「一綱一本」修正為「一綱多本選一本」，並強調北北基各校共同選出的僅為「推薦」版本，最後仍須由各校校務會議決定是否採用，因此選書權仍在學校。北北基的政策修正，顯示其仍肯定教師應擁有教科書選擇權。但實際上，透過將民國 100 學年度開始的「北北基高中職聯合入學測驗」出題範圍限制在北北基推薦版本，使得教師礙於升學壓力，仍被迫選擇推薦版本。 5 顯示在政府的教育政策下，教師教科書選擇權之保障，被放置在次. 立. ‧ 國. ‧. 1. 學. 要的地位。. 政治大. n. al. er. io. sit. y. Nat. 林俞君，〈一綱一本政策，成為被告〉，《人本教育札記》，223（台北：財團法人人本教育文教基金會，2008 年 1 月），頁 48-53。台北高等行政法院以 96 年度訴字第 03797 號判決原告之訴駁回，理由為《國民教育法》第 8 條之 2 第 2 項規定教科圖書之選用權限，依法屬於學校之校務會議，而非教師個人或學生家長個人。因此原告並非選用教科圖書之權力主體，並無實施訴訟之權能。關於此判決，學者許育典認為在判決中既已肯定根據《教育基本法》，教育基本權的主體在學生、教師及學生父母，因此此判決有其矛盾之處。也基於憲法在教育基本權上保障教師教學自由之意旨，在解釋相關法律條文時，應一併列入考量，而非僅做單純之文義解釋。許育典、凌赫，〈一綱一本政策的法律分析〉，《當代教育研究》，第 17 卷第 1 期（臺北市 : 師大教育硏究中心， 2009 年 3 月），頁 17。此判決書內容見司法院法學資料檢索系統。網址為： jirs.judicial.gov.tw/FJUD/，擷取日期：2011/5/24。此事件的後續效應為 2007 年 12 月 10 日中山國中被爆使用測驗卷積欠書商十四萬，蕭曉玲受訪時証實此事，督學於隔天視察時便指示學校召開臨時校評會。13 日校評會評定蕭曉玲教學不力，為不適任教師，2008 年 1 月 23 日教評會，改以「蕭師行為不檢，毀損校譽、有損師道」理由解聘。《自由時報》電子報，2008 年 4 月 25 日。 2 2010 年起已改制為直轄市，改稱新北市。 3 亦即由北北基區教育當局針對國民中學國文、英語、數學、社會及自然五科，就市面上的教科書中，分科「推薦」其中一個版本，轄內的學校將共同選用此一版本的教科書，而北北基自辦基測，並以此單一推薦版本為命題範圍。〈研商「台北地區國民中學教科書單一版本及自辦基測」會議紀錄〉，北北基一綱多本選一本及共辦聯測網站，資料網址為 http://ppk.tp.edu.tw/policy/97conference/951221.pdf，擷取日期：2011/6/27。 4 公開提出反對北北基一綱一本政策者如全國教師會、台灣教師聯盟、中華民國教育改革協會、人本教育基金會等。《中央社社稿》，2007 年 1 月 26 日。《自由時報》，2007 年 3 月 26 日，A12 版。《聯合報》，2008 年 4 月 30 日，A5 版。《中央社社稿》，2010 年 5 月 24 日。 5 根據筆者訪問翰林出版社，2008 年北北基票選出來之推薦版本中，本國語文、自然與生活科技及社會得分最高者為翰林版。而北北基各校選用狀況，社會為百分之百選用，而國文及自然兩科則僅有零星私立學校未選用推薦版本，公立學校仍為百分之百選用。由此可見北北基共辦聯測的作法，對北北基區內國中教師的教科書選擇產生了實際的約束力。`. Ch. engchi. 1. i n U. v.

(8) 戰後台灣國民中小學教師教材選擇權發展之研究 1945-2010. 在台灣，國家對於教科書的統制，並非陌生的經驗。對出生在民國 40~60 年代的台灣人而言，使用國立編譯館所編纂的統編本教科書更是中小學時期的共同經驗。事實上，在台灣近代教育的發展過程中，國家（政府）始終扮演著主導的地位。 6 日治時期總督府在台灣建立公教育體制，國家公權力也開始進入台灣教育領域中，此時代表日本統治政權的台灣總督府，主控著初等教育內容。總督府欲利用初等教育培育具有順從、誠實、勤勞、愛國等國民精神的「少國民」，7 規定公學校必須使用由文部省或總督府統一編輯的教科書。 8 1945 年，日本因第二次世界大戰戰敗而結束在台灣的統治，國民政府接收台灣後，成為台灣新的統治政權。在教育方面，著手進行日治時期各教育機關及學校的接收工作。戰後台灣的國民教育，初期是以日本領台期間的國民教育以及國民政府在中國大陸的經驗來推動， 9 國家在台灣教育中的主導地位並未隨著殖民統治的結束而改變。教育內容上軍國民教育的性質與日治時期相仿，且具有明顯黨化教育的色彩。 10 由於國共內戰的失利，1949 年 12 月 7 日，中華民國政府移至台北。 11 台灣成為反共復國的復興基地，反共抗俄隨即成為國家的基本國策，也是教育政策。為強化國民之民族意識與反共抗俄之意念，政府對於國民教育內容的管控也更趨嚴厲，並逐步將國民中小學的教科書收歸由教育部委託國立編譯館統一編輯，形成了長期以來大家所熟知的教科書統編制。另外，除了教科書之外，國民中小學教師能不能擁有使用參考書、補充講義等補助教材的權利，在台灣史上以及過去人們的經驗中，也是個頗具爭議的問題。許多人在中小學求學過程中，都有躲躲藏藏使用參考書及測驗卷的經驗。在面對升學考試的壓力下，許多教師在學校中使用專門為升學設計的參考書和測驗卷作為補助教材，不失為輔助學生升學的有效工具。然而學生卻被告誡當督學來視察時，必須將參考書藏起來，顯示國民中小學教師並無於教學中合法使用參考書及測驗卷的權利。而這種在校園中躲躲藏藏使用參考書和測驗卷情況，也成為戰後台灣中小學校園中的獨特現象。不管是教科書或是其他補助資料，都是屬於國民中小學教師在教學上所使用的教材，關係到國民中小學學生的學習內涵，對國民教育影響至大。教材選擇是否應該屬於教師的權利？在國際上其實早已曾對此表示肯定。聯合國教育、科學、文化組織（UNESCO）在 1966 年所發表的《關於教師地位之建議書》12 中，. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v. 羊憶蓉，《教育與國家發展—台灣經驗》（台北：桂冠圖書股份有限公司，1994 年），頁 140。許佩賢，〈塑造殖民地少國民—日治時期台灣公學校教科書之分析〉（台北：台灣大學歷史研究所碩士論文，1994 年）。轉引自謝佩錦，〈日治時期台灣公學校教師之研究〉（新竹：國立新竹師範學院社會科教育學系碩士班碩士論文，2005 年），頁 89。 8 李光智，〈「國定」課程之研究：台灣日治時期公學校課程的形成與發展（1985-1945）〉（高雄：國立中山大學政治學研究所碩士論文，2006 年），頁 72。 9 薛化元，〈『國民教育』的真義〉，《國家政策季刊》，6（台北：國策中心，1990 年 6 月），頁 88。 10 戰後初期，統治台灣的國民政府仍處於訓政階段，此時的教育宗旨，乃是根據 1929 年國民政府所公布的〈中華民國教育宗旨及其實施方針〉。《國民政府公報》，第 151 號（民國 18 年 4 月 27 日），頁 1-3。 11 薛化元主編，《台灣歷史年表終戰篇I（1945-1965）》（台北：業強出版社，1993 年），頁 98。 12 《關於教師地位之建議書》中文譯文見薛化元、周志宏等，《國民教育權的理論與實際》（台 7. 2.

(9) 第一章緒論. 即表示「在執行其專業任務時，教師應享有學術自由，由於教師特別有資格去評估最適合學生的教學輔助方法，他們應當在如教材的選擇及修正、教科書之評選及教學方式之實際應用等方面，擔負決定性的角色。」 13 因此過去台灣使用統編本教科書及禁止使用參考書等補助教材的情況，事實上違反了國際之共識。今日台灣的國民中小學教師，已逐漸將選擇教科書視為是理所當然之專業自主權，14 但本身在求學過程中卻都經歷過使用統編本教科書的經驗。究竟戰後台灣在制度上，國民中小學教師在教科書的選擇權是如何從過去的沒有到現在的有，在參考書等補助教材的使用上，又歷經什麼樣的發展，成為本文所想要探討之課題。. 二、研究回顧. 政治大. 在目前台灣的相關研究中，尚未有針對國民中小學教師教材選擇權之發展作全面性論述之研究，但相關議題的研究成果則相當豐碩。在國民中小學教師教材選擇權的研究中，過去與本文主題相關之研究主要呈現兩大面向：一為討論國民中小學教師是否應具有教材選擇權，屬於法理面之探討；另一個面向則是台灣國民中小學教師在教材選擇權上的發展情況，屬於實際面之探討。. 立. ‧ 國. 學. ‧. （一）教育權之法理研究. io. sit. y. Nat. 教材選擇權是屬於教育權的一環，過去關於教育權的討論成果已經相當豐碩。其中專論教育權的代表性研究有薛化元〈教育權的理論與爭議〉、賴麗春〈從 15 日本判例看「教育權」主體之歸屬〉、薛化元於專書《教師地位與權利義務：. n. al. er. 以台灣中小學教師為中心》的第一章〈教師教育權理論的探討〉、16 許慶雄於《社會權論》的第三章〈教育權〉 17 ，另外周志宏〈教育行政法制之研討〉 18 有也論及。這幾篇研究都是從日本頗受爭議的國家教育權與國民教育權觀點出發，肯定國民教育權中的教師教育權，認為中小學教師應享有教育自由，但也應有其限制。而在討論國家教育權時，則皆採用教育內部事項與外部事項的觀點，認為國家應積極整備教育環境等外部事項，以確保兒童的受教育權和學習權。但在國家. Ch. engchi. i n U. v. 北：稻鄉出版社，1994 年），頁 135-160。 13 《關於教師地位之建議書》第 61 條，資料來源同前註。 14 2001 年九年一貫課程正式推動，將民國建立以來實施的課程標準修改為課程綱要，課程也從傳統的分科課程變成了七大領域課程，並強調教師發展課程之能力，主張多元與自主。國民中小學教科書也因九年一貫課程的推動，全面實施審定制。根據《國民教育法》第 8 條之 2 第 2 項，審定制下的教科書選擇是由學校校務會議訂定辦法來選用之，因此自 2002 年以來，各國民中小學之教科書由教師根據該校校務會議所制定之選用辦法，於每年五、六月時進行下一學年度之教科書選用。 15 前兩篇皆收入在薛化元、周志宏等，《國民教育權的理論與實際》。 16 薛化元著，周志宏、李英毅、賴麗春協同，《教師地位與權利義務—以台灣中小學教師為中心》（台北：業強出版社，1997 年）。 17 許慶雄，《社會權論》（台北：衆文圖書，1991 年）。 18 收入在周志宏，《教育法與教育改革》（台北：高等教育出版社，2003 年）。 3.

(10) 戰後台灣國民中小學教師教材選擇權發展之研究 1945-2010. 是否能介入教育的內部事項（主要即教育內容）部分，薛化元和周志宏皆認為國家不宜介入，應僅有建議權。許慶雄則僅透過日本法院的三個判例來分述對於國家教育權的不同看法，認為國民教育權與國家教育權並非二者擇其一的相互否定，而在許多部分具有同質性。這些研究對於本論文建立教師教材選擇權的正當性，提供了重要的理論基礎。另外，有些研究則分別從教育權的主體切入去探討，包括周志宏〈兒童的學習權與受教育之權利〉、李英毅〈父母教育權的確立〉、李英毅〈教師教育自由之確立〉、薛化元與周志宏合著的〈國家權力與教育內容〉、 19 薛化元〈教師教育權的再思考〉、 20 薛化元和周夢如合著〈父母教育參與的權利與限制—以國民教育階段為中心〉。 21 參考上述研究成果，本文擬從學生、父母、國家等不同教育主體之權源，歸納出教師教育權之合理分際。范乃中〈論教師的教育自由〉22 是第一個以教師的教育自由為題作專門研究的學位論文。主要從憲法角度探討教師教育自由之概念，從而肯定教師教育自由為一基本人權。另外，同樣以法律角度探討教師教育自由的學位論文尚有曹秀蘭〈中小學教師教學自由的法建構—評九年一貫課程暫行綱要〉23。這兩篇研究可. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 作為本文探究國民中小學教師教材選擇權在我國實定法上基礎的參考，但其討論皆以憲法為主軸，對於攸關教師專業自主之確保及國民教育教材規範的《教師法》、《教育基本法》及《國民教育法》，則少有或未有著墨，此為本文所要補足之處。 24 （二）教材選擇權之實情研究. y. Nat. sit. n. al. er. io. 過去對於台灣國民中小學教師教材選擇權之實況的研究，多於探討中小學教師權利與義務的專著或論文中提及。如薛化元的《教師地位與權利義務—以台灣中小學教師為中心》、 25 陳順和的〈我國中小學教師之權利與義務〉、 26 黃俊斌的〈國小教師權利與義務及聘任契約之研究〉、 27 黃正芳的〈論國民小學教師權益. Ch. engchi. 19. i n U. v. 前四篇皆收入在薛化元、周志宏等，《國民教育權的理論與實際》。薛化元，〈教師教育權的再思考〉，《國家政策季刊》，3（台北：行政院研考會，1989 年 9 月），頁 64-69。 21 薛化元、周夢如，〈父母教育參與的權利與限制—以國民教育階段為中心〉，《國民教育》，37:6 （台北：國立台北師範學院國民教育社，1997 年 8 月），頁 20-28。。 22 范乃中，〈論教師的教育自由〉（台北：私立輔仁大學法律學研究所碩士論文，1995 年）。 23 曹秀蘭，〈中小學教師教學自由的法建構—評九年一貫課程暫行綱要〉（台南：國立成功大學法律學研究所碩士論文，2003 年）。 24 另外，討論教師教育自由或專業自主的學位論文尚有顏有志，〈台灣國民中小學教師專業自主權法制與實踐之研究〉（基隆：國立台灣海洋大學海洋法律研究所碩士論文，2007 年）。陳志全，〈從日本教育基本法制之變革論教育自由—以學校教育為中心〉（台北：國立中興大學法律學研究所碩士論文，1995 年）。 25 薛化元著，周志宏、李英毅、賴麗春協同，《教師地位與權利義務—以台灣中小學教師為中心》。 26 陳順和，〈我國中小學教師之權利與義務〉（台北：國立台灣師範大學教育研究所碩士論文， 1992 年）。 27 黃俊斌，〈國小教師權利與義務及聘任契約之研究〉（屏東：國立屏東師範學院國民教育研究所碩士論文，1997 年）。 20. 4.

(11) 第一章緒論. 之保障〉。 28 另外，包括前已述及的范乃中〈論教師的教育自由〉和曹秀蘭〈中小學教師教學自由的法建構—評九年一貫課程暫行綱要〉。這些研究在討論教師的教材選擇權時，都僅就當時的現況做分析與建議，而無法得知長期的發展脈絡。戰後國民中小學教師的教材選擇權發展，在教科書方面深受教科書制度演變之影響。在國立編譯館中小學教科書編輯研究小組編著的《中小學教科用書編輯制度研究》中，對於民國 77 年以前我國的中小學教科書編輯制度做了歷史性的回顧。在時間上，無法論及民國 78 年教科書逐漸開放審定之後的發展全貌。另外，在研究方法上，並未載明出處，因此後人無從驗證其正確性。林君儀〈中美小學教科書審查制度與選用方式之比較研究〉29 在第三章「我國小學教科書審查制度與選用方式之分析」中，也詳細論述了我國從清末以來，教科書審查制度與選用方式的背景、歷史沿革以及當時的現況。文中將戰後教科書的發展分為「審定或審定統編並行期」、「統編期」、「審定與統編並行期」和「審定發展期」，並對各時期的教科書編審制度發展以及教科書的選用權限做了詳細的研究，可作為本論文探討教師教科書選擇權發展的重要參考。但文中雖有討論教科書編審制度及選用方式之背景，但卻未分析真正影響之原因。且其論述過程中，多未使用一手史料，因此資料引用來源之考證仍有待補強。藍順德的專書《教科書政策與制度》30 對於教科書的性質、制度回顧、政策. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 演進與發展、審定、評鑑、意識型態等皆有論述，將我國教科書制度的全貌作了較完整性的整理。其中在第二章〈我國教科書制度之回顧與前瞻〉中，將我國自清末到 2002 年之教科書的編審制度分成七個時期介紹其發展，其中台灣部份從第四時期開始分別為「日本割據台灣時期（1895-1945）：統編制」、「台灣光復（1945）到實施九年國教（1968）：編審並行制」、「實施九年國教至民國 78 年（1989）：統編制」、「民國 78 年至 91 年（2002）：逐步開放至全面審定」。此章對於本文論述教科書制度發展時，同樣具有極高參考價值，但仍與前兩份研究相同，未有相關註解或一手史料佐證，因此正確性仍有待考證，且文中也未論及教科書選用權部分。總結上述研究回顧，對於中小學教師教材選擇權在理論上的正當性及限制，就國民教育權及國家教育權理論，及各教育主體之教育權分際，基本上已經建構了很完整的理論基礎。而在我國的法律基礎上，則多僅限在憲法的討論上，對《教師法》、《教育基本法》和《國民教育法》雖有論及，惟討論並不多。在戰後台灣國民中小學教師教材選擇權的實際發展上，有關教科書選擇權部分，因與教科書編審制度息息相關，因此必須探究戰後台灣教科書制度的發展歷程。過去的研究已大致根據編審制度的變化做了完整的分期，但在論述內容的過程中，卻欠缺史料的驗證，而有部分錯誤的情況。至於補助教材的選擇權部分，過去研究都僅簡. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 28. i n U. v. 黃正芳，〈論國民小學教師權益之保障〉（台北：國立中興大學法律學研究所碩士論文，1997 年）。 29 林君儀，〈中美小學教科書審查制度與選用方式之比較研究〉（南投：國立暨南大學比較教育研究所，1998 年）。 30 藍順德，《教科書政策與制度》（台北：五南圖書出版股份有限公司，2006 年）。 5.

(12) 戰後台灣國民中小學教師教材選擇權發展之研究 1945-2010. 單論及，對於實際的發展面貌，則未有任何研究。因此，在教師教材選擇權的理論基礎下，本論文希望進一步發展的是：1.透過相關法律的分析，呈現戰後國民中小學教師教材選擇權在我國實定法中的發展。2.透過檔案、政府公報等一手史料的瀏覽，探究戰後台灣教科書制度發展的實況，並分析影響教科書制度變化之因素，藉以了解戰後台灣國民中小學教師教科書選擇權之發展。3.分析戰後台灣國民中小學教師在補助教材的選擇權發展情況，尤其是備受爭議的參考書和測驗卷的使用，希望能藉此呈現戰後台灣國民中小學教師教材選擇權之全貌。. 三、研究方法、範圍與架構（一）研究方法. 政治大. 本論文除了透過分析上述研究成果以建構本文的理論基礎外，關於教材選擇權的討論，主要面向為政府之教材政策。戰後台灣的教育明顯呈現中央集權的模式，因此政府對於教材之政策規範，影響到國民中小學教師所能實際擁有之教材選擇權。過去關於教科書等教材的討論已經不少，但如前述多僅是簡單論及其發展歷程，而欠缺一手史料之運用與考證。政府在進行任何一項政策時，皆有其相關法令及依據，因此本文的研究方法著重在與教材選擇相關之法令規範的整理。王泰升把法律發展的歷程分成：形成法律的原因→法律規範的內容→法律的社會效應。31 本文希望藉由此歷程分析，去檢驗規範戰後台灣教材選擇相關法令. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 之形成原因、規範內容及所造成的影響。本文整理相關法令規範之方法，主要是透過政府公報的瀏覽，由於政府公報為政府宣傳政令之重要工具，因此相關法規政令多會刊登於公報上。在政府公報方面，主要使用《台灣省政府公報》（光復初期為《台灣省行政長官公署公報》）。由於教育部對於中小學的許多規範，多透過台灣省政府教育廳轉發給各級學校，因此在《台灣省政府公報》可以看到許多有關於教材政策的命令。除藉此得以間接了解教育部之政策與命令外，也可以了解台灣省政府教育廳對於各項教材使用之態度及對各級學校之實際規範。除了《台灣省政府公報》之外，中央發佈與教育相關的法令、政策自然會刊登在《教育部公報》中。然而《教育部公報》在政府遷台後即不再發行，直至 1975 年才有《教育部公報》的出現。因此戰後三十年間，要了解中央教育相關政策及資訊，並無法透過《教育部公報》來了解。除了從 1949 年到 1975 年近三十年間，《教育部公報》出現中斷外，政府公報也有其侷限之處。因為並非所有相關政令、法規皆會刊載在公報上，因此必須配合其他官方出版品作為輔助。在法令上，以教育部所編輯出版之相關《教育法令》作為輔助。 32 另外，教育部會定期對教育方針及各級各類教育政策作整理， 31 32. Ch. engchi. i n U. v. 王泰升，《台灣法律史概論》（台北：元照出版公司，2004 年），頁 13。由於部分法令並未公告在公報上，因此以教育部所多次編輯之《教育法令》作為輔助。如教 6.

(13) 第一章緒論. 編輯《中華民國教育年鑑》， 33 歷次的《中華民國教育年鑑》提供了瞭解中央教育政策發展相當重要的資料。而由台灣省政府教育廳所發行之《台灣教育發展史料彙編》也對戰後台灣教育政策及發展作了很豐富的整理，同樣為本研究的重要參考資料。 34 要了解政府實際執行政策的情況，最好的方式是透過檔案之瀏覽。然而不論是《教育部檔案》或《台灣省政府教育廳檔案》，在人事相關檔案上，皆採取保密的作法，因此無法取得。且因國民中小學屬於縣市層級之教育機構，其主管機關為縣市政府的教育局，相關命令及檔案多在各縣市政府，同樣有取得不易的問題，此乃本論文在史料運用上最大的限制。因此為彌補檔案資料的不足，本文乃以報紙資料作為輔助工具，因報紙多會即時報導政府相關政策及教育實況，可以大致整理出相關發展之艮概。本文使用的報紙主要以《中央日報》和《中國時報》為主，因為此兩份報紙皆有自 1949 年以來的完整報導，其中《中央日報》具有政府機關報的性質，可在《中央日報》看見政府相關政令的報導。最後，本文希望將戰後台灣國民中小學教師在教材選擇權上的發展實況與學理基礎作印證，並提出建議。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. （二）研究範圍. ‧. 本論文所要探討的主題為戰後台灣國民中小學教師教材選擇權之發展，首先界定研究主題之相關範圍。本文論述的焦點在教師的教材選擇權，此處的教師聚焦在國民中小學階段之教師，在九年國民教育實施之前，則屬於國民學校及初級中學階段。雖然戰後台灣高級中學教師同樣有教材選擇的問題，但因國民教育階段在法理上有其特殊性，因此本論文並不討論高中部份。不過在戰後的相關法令規範中，中學部分的法令，有時會及於高級中學，因此在討論過程中，仍難以避免會有兼論到高中的情況。教師的教材選擇權，屬於教師教育自由中的重要內涵，亦即教師專業自主權之一環。所謂的教材，指的是教師在教學過程中所使用的材料。35 在國民中小學教育中，課堂教學以教科書作為主要教材，甚至有些教師將它視為唯一教材，也是國家權力介入最深的一環。因此本論文所探討之教材選擇權，以教科書的選擇. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 育部編，《教育法令‧正續編》（台北市：正中書局，1967 年）。教育部編，《教育法令》（台北市：正中書局，1971 年）等。 33 戰後所編輯者包括 1957 年的《第三次中華民國教育年鑑》、1974 年的《第四次中華民國教育年鑑》、1984 年的《第五次中華民國教育年鑑》和 1996 年《第六次中華民國教育年鑑》，目前皆已掃瞄完成放置於教育部部史網站，網址為http://history.moe.gov.tw/important_list.asp，擷取日期： 2011/6/2。 34 《台灣教育發展史料彙編》包括國民教育篇、高級中學篇、師範教育篇等，因本論文的研究對象為國民中小學，因此主要使用：台灣教育發展史料彙編編輯委員會編輯小組，《台灣教育發展史料彙編國民教育篇》（台中：台灣省立台中圖書館，1984 年）。和台灣教育發展史料彙編編輯委員會編輯小組，《台灣教育發展史料彙編國民教育補述篇》（台中：台灣省立台中圖書館，1998 年）。 35 黃光雄，《教育概論》（台北：師大書苑，1990 年），頁 354-355。陳迺臣主編，《教育導論》（台北：心理出版社，2000 年），頁 183。藍順德，《教科書政策與制度》，頁 6。 7.

(14) 戰後台灣國民中小學教師教材選擇權發展之研究 1945-2010. 權為中心。不過為了達成教學目標，增加教學效果，多數教師在教學過程中也會使用補助教材來輔助教學，補助教材包括補充資料、參考書、測驗卷、練習簿、掛圖、模型、標本等一切教科書以外的教學輔助材料。因此本論文另一個重點即放在補助教材的選擇權上，藉以呈現國民中小學教師教材選擇權之全貌。在時間斷限上，自第二次大戰結束的 1945 年開始，台灣甫結束日本的統治而由國民政府接收。本論文主要即探討中華民國政府統治下，台灣國民中小學教師在教材選擇權上之發展。迄點則截至本論文撰寫的 2010 年，主要原因在於國民中學在教科書選擇上，於 2007 年開始又因北北基的「一綱多本選一本」政策出現了爭議與變化。而此爭議至今尚未有共識，且持續發展中，因此將論文討論的迄點訂於 2010 年。（三）研究架構依據上述的研究方法與史料，本論文的研究架構如下：本文共分為五章：第一章為緒論，包含本論文的研究動機、過去既有研究成果的回顧分析，以及本論文使用的研究方法、範圍以及論文架構的簡介。第二章「國民中小學教師教材選擇權的法理基礎」。第一節先進行國民中小學教師教材選擇權的相關理論探討，根據既有的研究成果，透過不同的教育權主體，包含學生、父母、國家與教師，探討各主體所應擁有之教育權。藉此來釐清國民中小學教師對教材選擇所應擁有的正當權限為何？尤其是與國家權力之間，彼此應有的分際。第二節則以我國現行的法令為核心，從《憲法》、《教育基本法》、《教師法》、《國民教育法》等我國教育相關法令，探討我國在法令上對於教師教材選擇權是否加以保障，或相對的給予限制。最後兼論自 2009 年始公布施行的《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》（簡稱《兩公約施行法》）對我國教師教材選擇權保障的影響。第三章「戰後台灣國民中小學教師教科書選擇權之發展」，針對國民中小學教育中教師最主要使用的教材—教科書的制度發展進行分析。他山之石可以攻錯，在介紹我國的教科書制度之前，在第一節中，先分析各國教科書的編輯及選用制度與趨勢，並透過美國、日本教科書制度的介紹，作為分析我國教科書制度時的比較與參考；緊接著第二節則介紹戰後台灣教科書在編輯及選用制度上發展過程，藉此看出戰後台灣國民中小學教師對於教科書選擇權利上的發展脈絡。第三節則分析影響戰後台灣教科書政策發展之因素，希望能更清楚地呈現影響台灣戰後教科書制度發展之關鍵原因。第四章「戰後台灣國民中小學教師補助教材選擇權之發展」，國民中小學教師在教材的使用上，除了教科書外，尚包含補助教材的使用。在既有的研究中，對於補助教材的研究相對較少。本章第一節主要介紹國民中小學教師補助教材的選擇權，包括我國對國民中小學教師補助教材選擇之相關法令規範，並藉由美國與日本對中小學教師在補助教材上的規範及判例，作為對照我國經驗的依據。在我國中小學教師所使用的補助教材中，最普遍的，也最受爭議的是參考書及測驗. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(15) 第一章緒論. 卷的使用。因此在本章第二節中，特針對戰後台灣對於國民中小學教師使用參考書和測驗卷的限制及限制理由進行分析與探討，期望藉此更能理解台灣國民中小學教師補助教材選擇權的真實面貌。第五章為結論，主要是總結整篇論文的研究成果，並進一步對我國國民中小學教師的教材選擇權發展，作一整體的批判及建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(16) 戰後台灣國民中小學教師教材選擇權發展之研究 1945-2010. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(17) 第二章國民中小學教師教材選擇權的法理基礎. 第二章國民中小學教師教材選擇權的法理基礎探討戰後台灣國民中小學教師教材選擇權的發展面貌之前，必須先釐清一個問題，即國民中小學教師應否擁有教材選擇權，以作為後續檢視及論述之基礎。長期以來，台灣國民中小學教師在教學時所使用之教材，始終受到國家權力的宰制，缺乏完全自由之選擇權。本章擬從學理及法理兩個面向出發，第一節首先從教育權的理論著手，論述國民中小學教師教材選擇權存在的正當性及其限度，以明瞭戰後台灣在國民中小學教師教材選擇權發展是否合理。戰後台灣在依據《中華民國憲法》所組成的中華民國政府統治下，理應為一民主法治國家。根據法治國原則，國家機關應依法行政，並保障人民之基本權利。第二節擬透過我國實定法的分析，檢視戰後台灣在法令上，有關國民中小學教師教材選擇權相關規範之發展，以作為戰後國民中小學教師教材選擇權之法基礎。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第一節教材選擇權的相關理論探討. ‧. 教育為世界所公認之重要基本人權，在 1948 年聯合國所通過公布的《世界人權宣言》中明確指出：「人人皆有受教育之權。」而教育的目標在於「充分發展人格，加強對人權及基本自由之尊重。教育應謀促進各國、各種族或宗教團體間之諒解、寬恕及友好關係，並應促進聯合國維繫和平之各種工作。」 1 教育的實施，為的是達成教育目標。為了教育目標之達成，究竟誰應擁有「教育權」？學生、家長、教師亦或是國家（政府）？所謂「教育權」，是指「決定或實施具體的教育內容之權能」。 2 教育的內容應該由誰來決定，為教育權理論所要探討的主軸。教材選擇權屬於教育權中的一個重要內涵，因此要明瞭國民中小學教師擁有教材選擇權的正當性及侷限性，則必須先了解各個與教育相關的主體所擁有的教育權。另外，《世界人權宣言》第 19 條主張：「人人有主張及發表自由之權；此項權利包括保持主張而不受干涉之自由，及經由任何方法不分國界以尋求、接收並傳播消息意見之自由。」國民中小學教師是否能就維護其自身之基本人權而主張擁有教材之選擇權，也是需要討論之處。本論文討論之主體為國民中小學教師，因此討論教育權理論時，論述基礎也限制在國民教育階段。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1. i n U. v. 《世界人權宣言》為聯合國大會第三屆會議（1948 年 12 月 10 日第 183 次全體會議）通過之決議，決議號數A/RES/217（III）。資料取自聯合國網站（中文網頁），該決議文網址為 http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/044/86/IMG/NR004486.pdf?OpenElement ，擷取日期：2011//5/10。 2 許慶雄，《社會權論》（台北：衆文圖書，1991 年），頁 156。 11.

(18) 戰後台灣國民中小學教師教材選擇權發展之研究 1945-2010. 一、國民教育的主體：學生受教育權與學習權之保障第二次世界大戰後，教育作為基本人權隨著被納入各個國際宣言及公約，已經逐漸發展成為國際間的共識。3 1948 年《世界人權宣言》第 26 條、1959 年《兒童權利宣言》 4 原則七、1966 年《經濟、社會及文化權利國際公約》 5 第 13 條及 1989 年《兒童權利公約》 6 第 28 條都明文宣示「人人（兒童）皆有受教育之權利」，強調對於兒童基本教育權之保障。另外，在區域性的國際條約中，也有關於受教育權之規定，如 1952 年《歐洲人權公約第一議定書》 7 第 2 條、1965 年《美洲人權公約：補充議定書》8 第 14 條及 1981 年《非洲人權和民族權憲章》9 第 17 條都規定了「人人有受教育的權利」。 10 基於此，各國憲法中基本上也多肯定國民有受教育之權利，如《日本國憲法》第 26 條：「所有國民均有依法律規定，根據其能力而同等地接受教育之權利。」11 另《中華民國憲法》第 21 條：「人民有受國民教育之權利與義務。」國民教育的實施，既是為確保人民之受教育權利，自然國民教育基本權利之主體為學生本身，而非父母、教師或國家。12 國民教育以學生為主體，以保障學生之受教育權為目的，而受教育權的保障則是為了確保學生之學習權。 13 學習權的概念，於 1985 年聯合國教科文組織發. 立. 政治大. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 3. ‧. 表《學習權宣言》後，開始被國際社會確認為個人的基本權利。所謂學習權，根據《學習權宣言》為：「讀寫的權利、持續疑問深入思考的權利、想像創造的權利、閱讀自己本身的世界而編纂其歷史的權利、獲得一切教育方法的權利以及使個人與集體之力量發達的權利。」14 綜合前述國際宣言及條約的主張，教育之主. n. al. er. io. 周志宏，《教育法與教育改革》（台北：高等教育出版社，2003 年），頁 508。《兒童權利宣言》為聯合國大會第十四屆會議（1959 年 11 月 20 日第 841 次全體會議）通過之決議，決議號數為A/RES/1386（XIV）。資料取自聯合國網站（中文網頁），該決議文網址為 http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/140/86/IMG/NR014086.pdf?OpenElement ，擷取日期：2011//5/10。 5 《經濟、社會及文化權利國際公約》為聯合國大會第二十一屆會議（1966 年 12 月 16 日第 1496 次全體會議）通過之決議，決議號數為A/RES/2200(XXI)。資料取自聯合國網站（中文網頁），該決議文網址為 http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/783/02/IMG/NR078302.pdf?OpenElement ，擷取日期：2011//5/10。 6 《兒童權利公約》為聯合國大會第四十四屆會議（1989 年 11 月 20 日第 61 次全體會議）通過之決議，決議號數為A/RES/44/25。資料取自聯合國網站（中文網頁），該決議文網址為 http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/545/43/IMG/NR054543.pdf?OpenElement ，擷取日期：2011//5/10。 7 中國人權協會編，《人權法典》（台北：遠流出版公司，2001 年），頁 342-343。 8 中國人權協會編，《人權法典》，頁 309-315。 9 中國人權協會編，《人權法典》，頁 242-253。 10 參見周志宏，《教育法與教育改革》，頁 508-509。 11 《日本國憲法》見www.houko.com/00/01/S21/000.HTM#s3，擷取日期：2011/4/30。中文譯引自薛化元、周志宏等，《國民教育權的理論與實際》（台北：稻鄉出版社，1994 年），頁 22。 12 許育典，〈論國民教育基本權利之法規範〉（台北：國立政治大學法律研究所碩士論文，1994 年），頁 65。 13 許慶雄，《社會權論》，頁 148。 14 周志宏，〈受教育之權利的性質與學習權之保障〉，收入薛化元、周志宏等，《國民教育權的理 4. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(19) 第二章國民中小學教師教材選擇權的法理基礎. 要目標在於使個人充分發展人格、個性、才智及身心之能力。此外，培養對人權、基本自由、自身文化、他國文明及自然環境等之尊重，在自由社會裡過有負責感的生活。為了達到上述之教育目標，皆須透過學生之學習才能獲致，因此需要確保學生之學習權。學習權作為學生之自然權利，理應擁有學習真理之自由，而擁有教育內容的決定權。然而國民中小學階段之學生，因心智尚未發展成熟，屬於未具理性且無法負責之個人， 15 無法對於真理價值之教育內容做出適當之判斷，因此父母、教師及國家皆具有協助之責任，以使其人格充分發展而達到自我實現之目的。在國民教育階段，父母教育權、教師教育權及國家教育權皆應據此原則而導出。. 二、教育的承擔者：父母教育權. 政治大. 父母對於未成年子女有著與生俱來的保護及教養之權利義務，稱之為「親權」。16 父母教育權為其親權之一部份，是在自然倫理關係中確立的。17 父母基於親子血緣關係，對於未成年子女具有保護和教養之權利與義務。在《世界人權宣言》第 26 條第 3 項中主張：「父母對其子女所應受之教育，有優先抉擇之權。」《兒童權利宣言》原則七也認為：「負兒童教育與輔導責任者，應以兒童之最大利益為指導原則；此種責任首應由父母負之。」因此在國際宣言中，明確的指出承擔教育責任者，首要為父母，肯定父母教育權之優越地位。然而父母教育權的實施，應以其子女之最大利益為考量。在德國《基本法》第 6 條第 2 項也規定：「照顧與教育子女為父母的自然權利，以及首要的強制義務。」18 將父母的親權列入基本權的一種，確保父母行使教育子女的權利不受他. 立. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 人的干涉，尤其是來自於國家的干涉，具有防禦權的功能。19 在我國《民法》1084 條也規定：「父母對於未成年之子女，有保護及教養之權利義務。」 20 在這些規範中，除了肯定父母之教育權外，更重要的精神則是父母教育權並非基於保障自己的權利而出發，而是為了保護「子女之最大利益」，因此德國學者認為是一種. Ch. engchi. i n U. v. 論與實際》，頁 29。 15 許育典，〈論國民教育基本權利之法規範〉，頁 60。 16 溫諭芳，〈基礎教育中國家、教師與父母間之角色釐清—以公立學校為核心兼論教師權義〉（台北：國立台灣師範大學三民主義研究所碩士論文，2001 年），頁 84。 17 吳明益，〈國家管制教育市場的合理地位與制度因應—以教育權的保障為中心〉（台北：國立台灣大學法律研究所碩士論文，1994 年），頁 98。 18 德國聯邦法院特別強調，父母權不再屬於父母對於子女的支配權，父母權之行使不得僅為父母之利益而應追求子女之幸福。未成年子女雖屬限制行為能力之人，然而在法治國基本人權之保障下，未成年子女人格自我決定權乃仍應受到尊重，德國民法第 1626 條第 2 項規定：「父母在養育和教育時，應考慮子女之獨立責任感之行為及成長中心之能力和需要。」引自許育典，〈論國民教育基本權利之法規範〉，頁 67。 19 何希皓，〈父母在兒童教育中之憲法上的地位〉，收入薛化元、周志宏等，《國民教育權的理論與實際》，頁 119-120。 20 全國法規資料庫，網址為http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=B0000001，擷取日期：2011/6/25。 13.

(20) 戰後台灣國民中小學教師教材選擇權發展之研究 1945-2010. 「服務性質的基本權利」、「利他性的基本權利」或「父母的責任」。 21 也因此，父母對於教育權的行使有其責任與義務。為了避免父母怠忽職責，而損害子女的受教育權，國家對於父母教育權的行使，具有監督的責任，如德國《基本法》第 6 條第 2 項規定：「父母教養子女的行為受到國家團體的監督。」而在各國義務教育中多有強迫入學規定，也是為了確保父母善盡讓子女接受教育的責任。 22 除了承擔讓子女受基礎教育之義務外，父母在國民教育階段有為子女選擇教育方式之權，因此可考量子女之能力與性向，為其選擇適宜的學校就讀。而學校選擇權自然不限於公立學校，也具有選擇私校的權利，國家的責任應在於提供多元的學校以供父母具有多元的選擇機會。父母對於國家就教育措施及教育設備，有積極要求其整備的權能。 23 在《經濟、社會及文化權利國際公約》第 13 條中提到：「尊重父母和（如適用時)法定監護人的下列自由：為他們的孩子選擇非公立的，但係符合於國家所可能規定或批准的最低教育標準的學校，並保證他們的孩子能按照他們自己的信仰接受宗教和道德教育。」除了學校選擇權之外，對於學校教育中的教育事項，家長也應擁有參與之權，其方式通常透過在學校內組織家長會來參與。對於學校教育中的教學內容，乃至於教材選擇，因關係學生的人格發展與知識獲得甚鉅，家長應有其參與權。但是父母並非教學的執行者，也非相關專業人士，並不具有相關教育專業知能，. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 無法根據專業判斷何種教育內容能對其子女帶來最大利益，因此不宜具有教育內容及教材選擇的決策權。對於教育內容及教材選擇，家長應僅具建議權。而學校仍應尊重家長對於教育內容之意見，特別是性教育、倫理學、宗教信仰等課程。 24. io. er. sit. y. Nat 三、教育的提供者與監督者：國家的教育權限 25. al. n. v i n Ch 在近代國家形成以前，教育基本上是私人的事務，因此沒有國家教育權的問 engchi U 題。十六世紀近代民族國家興起，國家開始介入教育，希望透過教育，實現國家的統一，培養出為國家犧牲、奉獻及服務的好國民，公教育制度於是興起，義務教育制度逐漸建立。在此時，受教育被視為國民應盡之「義務」，國民教育的目的是為國家目的而存在。為了養成所謂的「國民性」或健全「公民」的需要，國 21. 顏厥安、周志宏、李建良，《教育法令之整理與檢討—法治國原則在我國教育法制中之理論與實踐》（台北：教育改革審議委員會，1996 年），頁 157-158。 22 如我國《國民教育法》第 2 條規定：「六歲至十五歲國民強迫入學」，而據此制定的《強迫入學條例》第 6 條則規定「適齡國民之父母或監督人有督促子女或受監護人入學之義務，並配合學校實施家庭教育；收容或受託監護適齡國民之機構或個人，亦同。」此皆為了確保父母教育權之積極行使。 23 何希皓，〈父母在兒童教育中之憲法上的地位〉，頁 120。 24 顏厥安、周志宏、李建良，《教育法令之整理與檢討—法治國原則在我國教育法制中之理論與實踐》，頁 162。 25 此處國家教育權限中所指的國家代表的是國家公權力，而行使國家公權力者則為政府機關，在教育方面中華民國中央主管行政機關為教育部。 14.

(21) 第二章國民中小學教師教材選擇權的法理基礎. 家權力進而宰制整個教育場域。國民接受國家所提供的教育內容，成為近代絕對主義國家的特色。26 此時國家教育權的正當性，來自於國家的統治權。第二次世界大戰之前，法西斯主義和軍國主義國家，透過國家對於教育的控制，不斷地灌輸特殊政治意識型態以及道德觀、價值觀，間接造成了侵略戰爭、獨裁者、專制政權以及違反人性尊嚴的犯罪行為出現。 27 第二次世界大戰結束之後，人們對於戰爭進行反省，為了避免軍國主義思想再次由國家機關透過教育灌輸給國民，因此開始否定國家教育權，認為國家權力不應介入教育內容。此外，在民主憲政國家中，主張主權在民，基於國家統治權之國家教育權說自然無存在之正當性，因此取而代之的是國民教育權說。然而，國家權力並非自此完全從教育領域中退出。近代國民教育興起的另一個意涵，乃基於啟蒙的概念，認為國家有提供個人受教育機會之任務。前述《世界人權宣言》、《兒童權利宣言》、《經濟、社會及文化權利國際公約》及《兒童權利公約》皆主張至少在初等教育階段，人民應受免費之教育，以確保人民之受教育權。28 為國民提供均等的教育機會，需要龐大的教育資源投入，此非過去私人教育所能支持，因此提供普遍免費基礎教育之責任，自然應由國家承擔。國家基於國民之付託，依福祉國家原則，須提供免費之基礎教育，保障國民具有充分而平等的受教育機會。基於國民教育性質具有使兒童接受共同程度教育的前提，教育課程在本質上須謀求內容的一致性與進度的劃一性，以確保教育的品質，維護學生均等之學習權。 29 此外，為了教育中立性之確保， 30 避免不當教. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 育內容危害學生受教權，國家因而介入教育內容，進行專業監督。戰後日本教科書的檢定、英國實施國定課程以及近年來美國積極進行的課程改革，都可以看到國家機關對於教育內容的介入。然而若基於對於國民教育品質的確保以及國家對教育事項的監督權，即認為國家得以介入教育內容，並非毫無疑問。在日本著名的教科書裁判中，教育學者家永三郎即主張文部省對於教科書的檢定係屬違法。關於國家對教育內容介入之權限，在著名的杉本判決及高津判決中，有重要的論述。其中杉本判決基於《日本國憲法》第 26 條，主張國民教育權說，並認為國家的教育行政應依法律為之，. Ch. engchi. 26. i n U. v. 馮朝霖、薛化元，〈主體性與教育權〉，收入林本炫主編，《教育改革的民間觀點》（台北：業強，1997 年），頁 91。 27 周志宏，《教育法與教育改革》，頁 506。 28 《世界人權宣言》第 26 條：「人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此。」《兒童權利宣言》原則七：「兒童有受教育之權，至少在初等階段應為免費強迫制。」《經濟、社會及文化權利國際公約》第 13 條：「初等教育應屬強迫性質，免費普及全民。」《兒童權利公約》第 28 條：「實現全面的免費義務小學教育」不過，近代國家所提供之免費義務教育，其年限並不限於初等教育階段，也可視國家發展狀況加以延長，在《經濟、社會及文化權利國際公約》第 13 條中即主張在中等教育和高等教育部分，也應逐漸採行免費教育制度，使人人皆有接受教育之機會。日本和我國目前為九年國民義務教育，美國的國民教育是K至 12 年級，此皆為國民教育延長之實例。 29 許慶雄，《社會權論》，頁 157。 30 陳志全，〈從日本教育基本法制之變革論教育自由—以學校教育為中心〉（台北：國立中興大學法律研究所碩士論文，1995 年），第四章頁 2。 15.

(22) 戰後台灣國民中小學教師教材選擇權發展之研究 1945-2010. 但並非依法即可介入教育內容，認為教育內容的決定應屬於教師的教育自由。並認為國家對於教師片面科以使用教科書的義務、限制教師參與教科書的選用，或以學習指導要領具有法律拘束力而強制教師實現教育活動，依教育自由而言，均屬不當。之後的高津判決，則推翻杉本判決之主張，而採取文部省所主張，認為國家有介入教育的權力。高津判決認為，國家基於國民之付託，立於福祉國家的地位，得參與教育內容，肯定教科書檢定是為了維持教育機會之均等及確保、提升教育水準等教育目的所實施的制度，並認為對於身心發展未完全的兒童、學生，在普通教育上為求教育機會均等及教育水準的維持、提升，在適當的範圍內應求全國的統一，肯定國家得以有限度的介入教育內容。對於教師的教育自由則主張並非絕對的或排他的，而應有其限度。另外，在日本最高法院針對「北海道旭川學力測驗事件」與「岩手縣教組學力測驗事件」所做的「最高法院學力測驗判決」中，也認為「在必要且合理的範圍內，應承認國家對於教育內容有決定的權能。」但須尊重教育自主性，不得對教育有「不當之支配」，且應排除行政權力對於教育不當、不必要的介入。 31 雖然日本法院判決在最終仍以確保及提昇國民教育品質為由，主張國家得以依法適當介入教育內容，但基本上肯定教師的教育自由，即教師應為教育內容決定之主體。德國也肯定國家具有一定的教育權限，在《基本法》第 7 條第 1 項規定：「所有學校事項應受國家監督」，即認為國家對於所有的學校事項擁有一般概括性的公權力行使，此稱為「國家高權」，又稱為「國家的教育高權」。中小學教師的教學自由被認定頂多等於公務員的「裁量自由」，應以「教學目的」為依歸，應以學生的立場出發，考量學生基本權利，並受基本法立國理念的制約，因此國家具有監督之權。 32. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 在民主憲政國家，國家得以介入教育之範疇有一定之界線。根據美國比較教育學者 I. L. Kandel認為，教育有外部事項與內部事項之分。所謂教育的「外部事項」，是指成為教育的外在條件之事務，如教育財政、施設、設備、學校制度、教職員的勞動條件等；教育的「內部事項」則是指教育內容面的事項，如教育的內容、方法，包括教育課程的編成、成績評量、學生的懲戒、教材的選擇等。 33 國家介入教育的範圍應僅限於教育外部事項，為使國民有充分的受教育機會，因此有義務整備與提供為達教育目的所需的教育外部條件。至於教育的內部事項，則應尊重教育的專業自主性，不僅國家不可介入，亦不可藉議會多數決通過的法案加以規範，避免國家機關藉此機會滲入，甚至主宰教育內容。國家對教育內容應僅有建議權或監督權。 34. Ch. engchi. 31. i n U. v. 賴麗春，〈從日本判例看「教育權」主體之歸屬〉，《國家政策季刊》，第 3 期（台北：國家政策研究資料中心，1989 年 9 月），頁 76-81。 32 顏厥安、周志宏、李建良，《教育法令之整理與檢討—法治國原則在我國教育法制中的理論與實踐》，頁 135-154。 33 周志宏，《教育法與教育改革》，頁 21。 34 薛化元，〈教育權的理論與爭議〉，收入薛化元、周志宏等，《國民教育權的理論與實際》，頁 9-10。 16.

(23) 第二章國民中小學教師教材選擇權的法理基礎. 只要教育普及仍是一個被肯定的價值，國家主導下的公教育體系便有其存續的必要性。35 國家對於教育事務的介入，應是在確保國民的受教育權下，僅限於對教育外部事項進行整備工作。至於國家對於國民教育階段的教育內容，則不宜過度介入，以避免對教育內容進行宰制，成為國家灌輸政治意識型態的工具。僅能為謀求國民教育內容之一致性，確保及提升國民教育之品質，對教育內容提供必要且最低限度的大綱式事項。 36. 四、教育的實施者：教師教育權國民教育的主要任務，在於積極保障學生的受教育權和學習權，因此教師教育權的主要依據，自然是為積極維護學生受教育權與學習權而存在。為確保學生之學習權，對於基礎教育教師之教育自由則必須予以保障。 37 前述教育責任的主要承擔者為父母，但是在近代國家公教育制度建立後，父母多將子女送進學校就學，由學校中的教師對其子女實施教育，事實上即是將其子女之教育權利跟責任委託給專業之教師。國民中小學教師基於學生父母之付託，在教育的過程中，應確保使學生獲得最大之利益。為此教師應因材施教，自主地選擇最適合學生的教育內容與教育方式，以促進教學之效果，協助學生達到人格開展與自我實現之目的。教育的首要條件在傳授真理，38 因此教師既為教育的實施者，自然擔負著將. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 真理傳授給學生之任務。真理的知識是經不斷研究所獲致，並非由多數決可以決定，為避免國家以多數決的方式，將具有特定意識型態之內容，透過教材傳遞給學生，教師應具有教育自由與之對抗，以確保學生真理教育之獲致。教師不應服膺國家特定的意識型態，而應在多元文化的不同思潮中，選擇並傳授適合學生該時期人格自由發展的多樣知識，並滿足學生求學求知的權利，建立以學生為中心的教育理念。因此教師的教育自由並非為了個人，而是為了學生的學習利益而存在。39 由此觀之，教師的教材選擇權並非是絕對的權利，若有可能違害學生之受教權或學習權時，則應受到限制。教育的任務是為促進學生人格之自由開展，使學生達到自我實現。40 在育成學生人格的過程中，教師透過與學生的接觸，除了言教之外，也進行身教，若實施教育者本身不具自由，缺乏主體性與自主性，則無法對學生實施自由之教育，自然無法培育出人格自由之學生。 41. Ch. engchi. 35. i n U. v. 馮朝霖、薛化元，〈主體性與教育權〉，頁 100。許育典，〈論國民教育基本權利之法規範〉，頁 54。 37 許慶雄，《社會權論》，頁 149。 38 薛化元著，周志宏、李英毅、賴麗春協同，《教師地位與權利義務—以台灣中小學教師為中心》（台北：業強出版社，1997 年），頁 31。 39 董保城，《教育法與學術自由》（台北：月旦出版社，1997 年），頁 238。 40 許育典，《法治國與教育行政》(台北：高等教育，2002)，頁 42。 41 薛化元著，周志宏、李英毅、賴麗春協同，《教師地位與權利義務—以台灣中小學教師為中心》，頁 31。 36. 17.

(24) 戰後台灣國民中小學教師教材選擇權發展之研究 1945-2010. 學者們在論述教師的教育自由時，也多從學術自由的觀點切入。學術是一種有系統、有計畫地探求真理的行為，是內部精神活動的自由，可構成思想自由的一部分。學術自由的內涵，一般包括研究學術的自由、發表研究的自由以及教授的自由。 42 各國多肯定學術自由， 43 但一般學界的通說，並不承認國民中小學教師擁有學術自由，而認為學術自由保障的主體主要是大學教師。學術自由被認為是真理的研究、探求與發現，而中小學教師傳統上被設定為知識的傳授者，而非研究者，因此被認為無法成為學術自由保障之主體。 44 然而前述日本教科書裁判中杉本判決認為，學問與教育本質上具有不可分之一體性，教師在教育兒童時憑藉兒童、學生的身心發展、心理、社會環境等相關聯的科學性知識所進行之「教育的考量」，本身即為一種學問的實踐。主張憲法 23 條除保障教師的學問研究自由外，也包括保障傳授學問研究成果的自由。學術自由固以大學教授為主，然對於下級教育機關的教師，基本上也不能否定其教育自由的保障。45 除了日本法院的判例外，在美國的學說與判例中，也將學術自由的保障主體，擴及到中學以下各公立學校之教師。46 隨著國民教育權思想的興起，許多學者也開始嘗試將學術自由的保障延伸至大學以外的其他學校教師，此也因現代中小學教師角色之改變所造成。現代的中小學教師已不再是單純教授教科書上的知識給學生而已，還必須基於其專門職業性之要求，鑽研其所攻讀的學科，並將其研究心得傳授給學生。此外，必須因應學生的身心發展，使學生理解其所受的教育為真理，以啟發其人格，並教導學生批判地考察事物，以獲得正確知識。這些過程，其實都是屬於學術研究的成果，因此主張中小學教師也同樣應受學術自由之保障。 47. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 國民中小學教師做為一教育實務工作者，其主要任務即在根據教育專業實施教學以達成教育目標。教師教育權的正當性來源，必須奠基於教育專業。48 各國 42. Ch. i n U. v. 董保城，《教育法與學術自由》，頁 25。 43 在德國基本法第 5 條第 3 項：「藝術與學術、研究與講學均屬自由，講學自由不得免除對憲法之忠誠。」日本憲法第 23 條：「學問自由應保障之。」我國憲法第 11 條：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」皆肯定學術自由之存在，且由憲法加以確保。美國憲法雖未明文保障學術自由，然而由於美國學者受德國大學之學術自由觀念影響，將之引進美國並大力提倡，成為美國社會普遍接受的價值，也在美國法院的判例中，提及學術自由。董保城，《教育法與學術自由》，頁 112。周志宏，《學術自由與大學法》（台北：蔚理法律出版社，1989 年），頁 75。 44 在德國，抱持此主張主要的理由為（1）相對於大學教師所講授的對象是受完普通教育而能獨立地批判思考之學生，中小學教師是以精神尚未成熟且無批判力之學生為對象。（2）如果承認中小學教師與大學教師有同等之教學自由，將會難以保障統一之教育水準。（3）承認學校教師與大學教師有同等之教學自由，將侵害關於教育內容及教育課程之國家權能，牴觸國家的學校高權及學校監督權。（4）承認中小學教師有教學自由時，必須承認親權人及高年級學生之中小學教師選擇權，實際上是不可能的。周志宏，《學術自由與大學法》，頁 46。而日本的憲法學說向來依德國的傳統見解，主張學術自由不包括大學以外學校教師之教育自由。薛化元著，周志宏、李英毅、賴麗春協同，《教師地位與權利義務—以台灣中小學教師為中心》，頁 28。 45 賴麗春，〈從日本判例看「教育權」主體之歸屬〉，頁 78。 46 周志宏，《學術自由與大學法》，頁 148。 47 馮朝霖、薛化元，〈主體性與教育權〉，頁 104。 48 根據學者研究，「專業」必須具有以下的特徵： 1.屬於高度心智的活動，強調智慧的運用。2. 具有專門及特殊的知識技能。3.經過長期的專門訓練。4.以服務社會為目的。5.執行個人或團體. engchi. 18.

(25) 第二章國民中小學教師教材選擇權的法理基礎. 對於中小學教師之專業訓練都有一定要求，中小學教師之專業能力應受肯定。以我國中小學教師的師資培育而言，49 國民中小學教師基本條件是經由教師專業訓練之大學畢業生，50 並且經過教師資格檢定而取得教師資格證書。在日本，欲成為小、中、高等學校教師，須在大學或文部省指定的師資培育機關，修得法定學分數，或參加教師資格認定檢驗合格者，依「免許法」而被授與各相當免許狀（資格證書）。而美國各州對於想在學校中任教的人，也多限制必須取得合格教師證書， 51 以確保其具有最起碼的教師資格和職業上的準備。國民中小學教師雖在專門訓練、職業倫理以及服務特性上都逐漸受到肯定， 52 但一直以來，教師所實際擁有的自主性一直相當低落。國民義務教育是提升國民素質相當重要之一環，因此深受國家重視，國家公權力常對國民教育內容進行一定程度的介入與干涉。另外多數的中小學教師與國家、學校屬於聘雇關係，有服從上級教育行政長官的義務，因此在教學時為了執行上級教育行政機構之政策，也多缺乏自主權利。也因為中小學教師在教學過程中自主權限的不足，而常被認定不能符合專業人員之要求。 1966 年，聯合國教育、科學、文化組織（UNESCO）發表《關於教師地位之建議書》53，主張：「教學應被視為一種專門職業，它是一種公眾服務的型態，. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 業務時享有相當廣泛的獨立自主權。6.在專業自主範圍內，須對自己所作之判斷與行為負責。7. 組成專業自治團體，並遵守明確之專業倫理信條。8.須不斷在職進修。張曉玲，〈從基本權利觀點論我國中小學教師之教學自主〉（台北：東吳大學法律研究所碩士班乙組論文，1999 年），頁 16-17。梁美珠，〈桃園縣國民中學教師專業自主之研究〉（台北：國立台灣師範大學公民教育與活動領導研究所碩士論文，2004 年），頁 18-19。吳宗立，〈中小學教師專業自主權之探討〉，《教育資料與研究》，10（台北：教育資料館，1996 年 5 月），頁 71。 49 根據《師資培育法》，擔負師資培育工作的為師範校院、以及設有師資培育相關學系或師資培育中心之大學來負責，師資培育的過程包含師資職前教育及教師資格檢定，其中職前教育課程包含了普通課程、專門課程、教育專業課程及教育實習課程，以四年的本學系修業另加上教育實習課程半年，方能完成師資職前教育。 50 根據教育部 99 學年度國民中小學教師概況統計，全國 99,541 位國民小學教師中，有 30,037 人擁有研究所畢業學歷。全國 51,991 位國民中學教師中，有 14,947 位擁有碩士學歷，有 174 位擁有博士學歷。資料來源為教育部統計處網站，網址為 www.edu.tw/statistics/content.aspx?site_content_sn=8869，擷取日期為 2011/5/6。 51 美國教師證書取得的條件通常包括：大學畢業之學位、修習最起碼的各種課程和學分、為美國公民、符合一定年齡、具備良好個人品格、通過教師資格考試、作忠誠宣示等。薛化元著，周志宏、李英毅、賴麗春協同，《教師地位與權利義務—以台灣中小學教師為中心》，頁 93，133-134。 52 國民中小學教師的工作，具有非常高的服務性質，理當無庸置疑，教育本就是一項服務之事業。國民中小學教師則須本著其專業良知以完成此教育目的為職志，因此其工作的目標達成，即是對學生個人、社會、國家乃至於世界做出貢獻。社會上對於教師之尊敬，乃在於傳統對於師道之肯定，教師之專業倫理道德為其自我及社會之共同期待。然而隨著時代的變遷，教師的社會地位也有下降的趨勢，各國皆有師道低落的問題。為重拾教師尊嚴，使教師的專業能力受到社會肯定，因此必須強調教師的專業自律。教師的專業自律，有待於教師專業團體來訂定與約束。我國《教師法》通過後，各級學校教師會、縣市教師會及全國教師會陸續成立，這些教師團體都應致力於教師專業的提升。民國 66 年全國教育學術團體聯合會通過〈教育人員倫理信條〉，民國 89 年 2 月 1 日全國教師會通過〈全國教師自律公約〉，皆希望透過建立教師專業倫理規準，來維護教師專業尊嚴和專業自主。梁美珠，〈桃園縣國民中學教師專業自主之研究〉，頁 21。 53 1966 年於法國巴黎所召開「關於教師地位之特別政府間會議」議決採納，由聯合國教育、科學、文化組織（UNESCO）和國際勞工組織共同發表之《關於教師地位之建議書》，為目前國際間有關教師權利義務等問題最重要的一份文件，也是聯合國系統內唯一一份針對中等學校以下之. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 19. i n U. v.