第三章 戰後台灣國民中小學教師教科書選擇權之發展
3. 選用人員
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
低教科書售價；節省地方學區花在教科書選用的時間與工作；提供社會大眾參與 教科書選用過程的機會；提供教科書選用過程的組織結構與順序，確保教科書定 期審查和更新；控制教科書出版業的市場化措施，以及避免地方學區落入教科書 的爭議或矛盾。15
2. 選用規準
在美國，聯邦政府原來並未制定全國性課程標準或綱要，教科書的內容是在 市場運作中產生，以及州政府採取某種方式的干預而形成的。16但近年來美國進 行各項教育改革，為提升各州教育水準，聯邦政府開始委託各專業機構擬定課程 標準，並鼓勵州政府依據全國課程標準制定州的課程標準。教育部聲明此標準為 自願採用、而非規定採用；所提供的是一個焦點，而非全國性課程；是全國的共 識，而非聯邦命令；是動態性的應用，而非靜態的使用。但聯邦政府編列預算補 助配合聯邦政策的州，此一誘因可能發揮相當作用。17
美國雖沒有像日本及台灣對教科書出版前的審定制度，但是在選用中小學教 科書的過程中，則有其評鑑規準和過程。在州選用制度的地區中，實際上能夠納 入書單的，都是通過層層審查的教科書。在州所制定的教育法案中，各科課程綱 要與選用規準是基本的文件，一般出版商在編輯教科書時，為了能夠被納入選用 書單，一般多會根據州的課程綱要加以編輯，其中加州、德州、佛羅里達州 3 州 中小學學生總數佔全美三分之一以上，在 22 個實施州選用的州中，因有嚴謹的 選用制度，不僅直接影響各中小學教科書出版公司的編輯，也間接影響其他州所 能選用教科書的內容。
美國是個高度重視自由人權的國家，其對人性的尊嚴、民主的信仰、多元文 化的倡導等民主社會所關心的議題非常重視，各州在制定教科書的選用規準上，
多放進此類社會所關心的議題。以加州為例，加州政府對於小學教科書的實際審 查作業，依審查內容分為三個主要階段，第一階段主要以法律規定的重要議題為 主，加州公立學校的教科書必須符合教育法的規定，以及州教育委員會的綱領。
此階段的審查主要就教科書是否符合社會關心的內容進行評鑑，要具有多元積極 的觀念，以反映加州法令及政策的要求。第二階段主要以教育內容正確性為主，
旨在了解教科書是否符合州的課程綱要。第三階段主要以社會大眾意見為主，藉 由展示中心、辦理公聽會，聽取大眾的意見，作為課程委員會和州教育委員會選 用的參考。18
3. 選用人員
15 黃政傑、張嘉育，〈美國教科書採用制度〉，頁 20。
16 黃政傑，〈美國中小學教科書問題的探討〉，收入中華民國比較教育學會主編，《各國教科書比 較研究》，頁 374。
17 周淑卿，〈我國國民中小學課程自由化政策趨向之研究〉（台北：國立台灣師範大學教育研究 所博士論文，1996 年），頁 73。
18 陳明印，〈美國中小學教科書採用制度研究—以加州、德州和佛州為例〉，頁 6-19。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
要個人來負責教材的選擇，是項極為龐大的任務與負擔，因為在教材選用 時，除要制定相關規準，考慮教材組織編輯所有因素，也要反應社會大眾所關心 的重要議題，更會涉及選用參與人員的操守道德。因此在選用過程中，州與州、
學區與學區雖有不同，但多會組織選用委員會（或教材委員會）來作為選擇教材 的組織。選用委員會在功能上，有些在審查後，僅具有建議權，在正式選用上，
要由某些團體或官員行之，但也有委員會在審查後有權直接選用教材。選用委員 會的成員一般包括學校董事會成員、局長、副局長、課程教學主管、研究主管、
課程專家、教學專家、媒體專家、校長、副校長、教師、教師團體、家長、社會 領導人士、學生、其他等。但基本上在各個層級的選用委員會中，教師的代表都 是最基本的，比例也是最高的，顯示對於教師在教科書評選過程中的重視。而不 論州或學區，選用委員會的認命、任期、功能、運作以及最後的批准，大部分是 由教育委員會決定，因此教育委員會在教科書的選用上，扮演著相當重要的角色 地位。19
由上述美國中小學的教科書選用制度來看，在美國這樣重視民主、自由與多 元價值的國家中，中小學教師在教科書的選用上，具有高度的參與度與決定權，
但非教師個人的選用權，而家長及社區參與的程度也很高。
三、日本教科書制度
日本的教育行政制度與美國不同，基本上是屬於中央集權制度，有關課程與 教科書方面，日本政府的文部省公布「學習指導要領」（課程標準）來統一管理 共同的學校教學內容，另外對教科書則採取檢定（或稱審定）制度。
在日本，所謂教科書，根據《有關發行教科書的臨時措置法》20第 2 條的定 義為：「在此法律所謂的教科書，是指在各小學、中學、高等學校，或與其他相 等之學校中，因應教科課程的結構而編排之教科的主要教材，以供授課用之兒童 或學生用圖書，經過文部科學大臣的檢定或以文部科學省擁有著作權者。」21 在《學校教育法》22第 34 條也規定：「在小學，必須使用經過文部科學大臣檢定 的教科用圖書或文部科學省擁有著作權的教科用圖書。除前項所提到的用於教學 的圖書之外，適當有益的書籍，也可以使用。」這樣的規定也適用於中學及高等 學校。23由此可知，日本的中小學教師有使用教科書授課之義務。
19 陳明印，〈美國中小學教科書採用制度研究—以加州、德州和佛州為例〉，頁 5-22。
20 昭和 23 年（1948 年）7 月 10 日法律第百三十二號，最終改正為平成 19 年（2007 年）6 月 27 日法律第九六號。
21 另於日本《發行法》第 2 條也做如此定義。
22 昭和 22 年（1947 年）3 月 31 日法律第二十六號，最終改正為平成 19 年（2007 年）6 月 27 日法律第九八號，有關教科書使用的規定在平成 19 年最終改正前是規定於第 21 條。
23 日本《國民教育法》第 49 條、62 條及 70 條。柳本真理子，〈戰後日本教科書問題之探討—探 討學習指導要領及教科書檢定‧採用制度—〉（台北：私立淡江大學日本研究所碩士論文，1995 年），頁 5。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
（一）學習指導要領
為了確保公共教育的普遍性和維持全國性的教育水準，戰後日本文部省公告 了「學習指導要領」，作為規定學校教育內容的基準。學習指導要領是由文部科 學大臣正式公告的文書，根據教育課程審議會的回應方案改訂、制定而成，提示 了各學校編訂教育課程的基準大綱。24在教科書的編輯過程中，根據現行的《義 務教育諸學校教科用圖書檢定基準》25以及《高等學校教科用圖書檢定基準》26， 明示了教科書檢定必須要與學習指導要領所顯示的教育方針和各科的教育目標 一致，在內容上也必須符合學習指導要領所顯示的內容，因此教科書內容受到學 習指導要領的約束。
然而學習指導要領對於教科書內容究竟具有多大的約束力，則是隨著學習指 導要領的發展而有所改變。學習指導要領首度刊載於 1947 年的《學習指導要領 一般篇》，一直到 1958 年，是屬於試行方案時期。此時期的學習指導要領，僅是 教師「指導手冊」或「參考書」之類的指導、建議性文書。教科書的檢定基準在 1949 年時，因學習指導要領被視為是試行方案，因此並非檢定基準的「絕對條 件」，在「必要條件」方面也只是輕輕碰觸而已。到了 1958 年前後，文部省開始 強化對教育內容和方法的國家統制，並強調學習指導要領具有法律的約束性。27 因此從 1958 年至今，教科書內容可說是強烈地受到學習指導要領的約束。28
在《學校教育法》第 33 條中規定：「關於小學的教育課程事項，依據第 29 條及第 30 條之規定，由文部科學大臣制定。」第 49 條及第 52 條中，此原則也 準用於中學校及高等學校。在《學校教育法施行細則》第 52 條：「小學的教育課 程，除了此節所規定的事項外，以文部科學大臣另行公布的小學校學習指導要領 作為教育課程的基準。」在第 74 條及第 85 條分別規定中學校及高等學校的教育 課程以文部科學大臣另行公布的中學校學習指導要領和高等學校學習指導要領 作為教育課程的基準。
據此，文部省似乎於法有據地藉由制定學習指導要領來控制中小學及高等學 校的教育內容。但關於文部省認為學習指導要領具有法律約束性的見解，許多教 師或教育、法律學者都曾提出批判與反對意見，認為在《教育基本法》下，有關 教育行政對教育內容的權限，應該限定於客觀的大綱式基準設定權和指導建議
24 柳本真理子，〈戰後日本教科書問題之探討—探討學習指導要領及教科書檢定‧採用制度—〉，
頁 20、37。
25 平成 21 年（2009 年）3 月 4 日文部科學省告示第 33 號。
26 平成 21 年（2009 年）9 月 9 日文部科學省告示第 166 號。
27 1955 年 10 月所舉行的「全國都道府縣指導部課長會議」上，文部省提出「有關學習指導要領 的基準性」之見解，其中，說明了「不遵照學習指導要領的基準，編定教育課程，而施行教育一 事，係屬違法」。另 1977 年《中學校新教育課程之解說‧總則》第一法規：「學習指導要領，由 法令上的結構來看是法規的一種，具有法規的性質。此意味著當學校及教員在從事教育工作時，
必須遵照基準來實行，若有違反的情形，則必須採取措施予以糾正，此外在訴訟時，和其他法令 相同可作為判決的規範。」，此皆可看出文部省認為學習指導要領具有法律之約束性。見柳本真
必須遵照基準來實行，若有違反的情形，則必須採取措施予以糾正，此外在訴訟時，和其他法令 相同可作為判決的規範。」，此皆可看出文部省認為學習指導要領具有法律之約束性。見柳本真