1.3.1 中國福利體系簡述
中國的福利體系有兩個主要兩個特色：即促進經濟發展，以及維持共產黨統 治的合法性，其中，隔絕城市與農村居民的戶口制度使中國的福利供給體系一直 呈現城市／農村的雙元格局。隨著國家福利體系的轉變，我們可以將新中國成立 至今的中國福利體系區分為三個時期：中央計劃時期（1949-1978），經濟成長與 市場化時期（1978-2003）以及和諧社會時期（2003-至今）(Li, 2013)。
在改革開放前，中國的福利體系由職業所決定。城市居民由工作「單位」，農 民則由集體農場負責供給住房、衣食、教育等必須物資。然而共產制度下的低生
產力以及該體制對黨員的優勢，使其理想中的平等社會變得遙不可及。而改革開 放後，計畫經濟體系被放棄，中國的社會福利逐步往市場化方向前去。
改革開放後，為了提昇經濟的效率，並最終達到經濟繁榮的目標，市場化被 認為是最有效的方法。在福利體系上，福利的供給逐漸與供職單位脫勾，九零年 代初期至中期建立的多層社福體系便是要彌補這種福利的轉移。國有企業終身職
（鐵飯碗）的終結、年金體系的建立、醫療保險制度以及房地產市場的改革，均是 要使福利體系更適應逐漸市場化的經濟體系。從圖 1.3 中我們可以發現，中國的 社會支出佔生產毛額的比重，由改革開放前期的近三成，下降至 1997 年的低點。
同時，社會支出也多使用於教育及醫療4，其目的也在於降低民眾對於社會福利的 依賴。
2002 年之後，日益增大的貧富差距、一胎化政策帶來的高齡化社會、農民工 大量轉入都市後在鄉村留下的「留守人口」、城市迅速擴張所帶來的社會問題等，
均對既有的福利體系造成極大壓力，因此，2004 年所提出的「建立和諧社會」便 成為官方進行福利轉型的宣示。城市化、農業稅制與農村居民年金的改革、醫保 與房地改革均是實際的政策反應，但這些舉措並未緩解基層的不滿，同一時期的 集體抗爭數量成長了十倍，而為了應對 2007 年金融危機所施行的經濟刺激計劃，
更促進了通貨膨脹，使本就高企的房價與物價高漲，也使地方政府為了要在房地 產市場中獲利，而對農民進行土地的騙取或非法徵收，造成了更多的社會不平等 現象5。總體而言，中國的福利體系仍屬於一種殘缺的國家福利體系 (residual state welfare)，僅僅提供調節市場的政策，但在實際福利的供給上卻鮮少有所作為。不 過，中國雖仍是威權國家，但基層社會團體對國家所造成的壓力，依舊推動著中 國政府緩慢地進行福利的改革。
上述對中國福利體系的描述，如對經濟發展的重視、在維繫政權上的重要性，
甚至是轉型的壓力與轉型後的方向，其實都展現了與鄰近東亞國家的相近性。基 於學界對「東亞福利體系」的研究更早，因此，我們能從對東亞福利體系的研究 中得到啟發，並推及中國現有的福利體系。
4在 2009 年的政府支出中，教育佔有 13.7%，醫療支出佔 5.2%，而失業補貼部分，則僅有 0.2%。該比例自 1994 至 2009 年間均未有太大變動。
52011 年震驚全球的「烏坎事件」即為一例
圖 1.3: 中國社會支出佔 GDP 百分比：1978-2009（資料來源：中國統計年鑑）
1.3.2 東亞福利體系探源
相對於西方各國，東亞的福利體系有三大特色：首先，其支出較西方各 國要低，其次，公民的福利權仍未被廣泛認同，非國家機構如社區與家庭仍被 期待為福利的主要供給者。此外，相較於普遍性（universalism）以及即收即付
（pay-as-you-go）的社會保險機制，東亞國家更傾向採行選擇性（selectivity）且由 國家補貼的社會保險。(Goodman et al., 1998)
對於東亞各國的獨特性，結構主義者首開將東亞的福利體制發展路徑與文化 結合的先例 (Jones, 1990)，認為家庭在其福利體系中扮演重要的角色，也將東亞四 個虎經濟體：台灣、韓國、香港與新加坡歸類為「家戶式福利國家」（Oikonomic Welfare State），其形成原因與該地區的儒家傳統有關，強調自助以及家庭與社區 的重要性，而缺乏西方社會的主要力量如教會、工會參與與自由主義理念等影 響。儒家傳統不僅型塑其當下的福利體制，也決定了該體系未來的發展。在儒家 觀點中，政府並沒有回應民眾需求的必要，強調的反而是政府的管理層面，因此 導致在福利的供給上，政府的角色微弱，而形成以家庭與社區為主要服務機構的 社會福利體系。但該觀點被批評為過度強調東亞各國的共通點，而未能處理各國 間的個體差異。相較於韓國與台灣，新加坡與香港更像是採取自由經濟的城市國
家，而新加坡又有多民族的問題，此外，韓國與台灣則由政府介入市場，選擇出 口導向經濟為主的策略，但韓國以大型財閥為主的產業結構，又與以中小企業為 出口主體的台灣顯然不同。
不過，儒家意識型態的確得以成為統治階級應對內外壓力的現成工具，其中 自助與重視家庭的倫理使政府能有效動員家庭、特別是女性的力量，來達到社會 對福利的需求，而不需付出危害市場導向政策的成本。縱然東亞個別國家間福利 體系的發展路徑存在眾多差異，但「儒家福利國家」（Confucian Welfare State）觀 點依舊成為往後許多論述的基礎，在討論東亞福利體系的背景、發展與展望時，
儒家思想依舊擁有重要的影響力 (Walker and Wong, 2005)。過去，對西方福利體系 的分析多著重於隨民主帶來的公民權與因資本主義而來的財產權，然而對東亞國 家而言，對經濟成果的追求與政權的合法性，才是福利體系的核心，相較於西方 針對政治過程的分析，對東亞的分析必須聚焦於國家的角色，且相較於去商品化，
東亞更著重於福利體系的發展性（developmental）層面。縱然東亞各國除儒家傳 統之外，在政經社各層面均無一致性，發展的特色也不同，但在社會政策上均有 低支出、低福利、教育優先與政府僅作為管制者的特色。因儒家傳統常被用以為 政治體制提供合法性，在政府提出福利政策時，也時常將儒家傳統概念做為政策 出發點，因而使東亞福利體系可以儒家概念來概括論之。
然而，亦有觀點認為抑制東亞福利體系發展的原因並非儒家價值，而更可能 是東亞國家特有的的發展途徑、新自由主義的意識型態、威權主義、殖民遺續、
種族與性別因素所形塑而成。在經濟發展的過程中，東亞各國受到市場意識型態 很大的影響，使其得以創造了對勞動者不利，但極利於資本投注的環境 (Chau and Yu, 2005)。由於社會福利在東亞處於低度發展的狀態，而此狀態帶來經濟發展上 的成功，因此社會福利將持續受到壓抑。此外，該地區的儒家價值也受統治者的 利用，而抑制了社會福利的成長。
由於儒家價值在概念上的廣泛性、政權遭遇與西方相同的社會危機，及掌權 者對儒家價值的選擇性理解，而使本與社會福利的建立並無矛盾的儒家價值，因 統治者的需要而成為抑制社會福利成長的擋箭牌。以香港為例，香港殖民政府雖 一直強調傳統價值中家庭與自立的重要性，以避免社會福利的支出，但基本上對 傳統採取遠離的態度，且隨資本主義的成長，儒家傳統對家庭與婦女的概念也逐
漸式微。回歸後，特區政府雖也極力提倡傳統價值，但也未有實際行動。而中國，
雖在改革開放後重新擁抱儒家傳統，但主要仍是為了藉由儒家價值來強調其維繫 政權所必要的集體利益、權威與思想教育，並據以反駁西方的人權標準。在 1997 年面對東亞金融危機的衝擊時，兩國政府也以教育取代直接的現金補助，或將社 福支出移作投資用途以維繫經濟活力，因此，從實際層面來看，兩國政府並非真 以儒道治國，而是以市場主義為其基本信條，「儒家傳統」只是統治者的藉口，以 規避更大規模的福利擴張。
另一種觀點則是延續對東亞政治經濟的研究，為發展型途徑（developmental approach），該途徑認為，在東亞虎經濟體中，「不情願的福利主義」（reluctant welfarism）是決定福利政治的決定性因素 (Midgley, 1986)。社會福利的成長是為 了達到高速經濟成長的發展目標，因此必須保證低製造成本，這反映在低薪資與 稅收及彈性但偏長的工作時數中。大部分的政府政策集中在產業的發展而非社會 發展，而經濟的增長又有向下傳遞的效果，因此強調對勞動力的教育與健康的投 資。這些發展型國家的特色在於很少的政府支出、相對彈性的勞動市場，及將 社會安全著重於政治上重要的利益團體上 (Tang, 2000)。對此現象，Ian Holliday 利用 Esping-Andersen 的分類方法，將東亞界定為第四個福利世界：生產主義福 利體制（productivist welfare regime），認為東亞國家的社會政策鑲嵌於經濟政策 中，是為了達成經濟成長、政治與社會穩定及人力資源的發展。此外，他也將 東亞再區分為普遍型（developmental-universalist）的日本、韓國與台灣，特定型
（developmental-particularist）的新加坡與輔助型（facilitative）的香港及三種亞型 (Holliday, 2000)。而這些國家對於教育與健康的投資也無非在反應增長經濟的策 略。
總結上述，東亞既有福利體系的特色，學者認為來自於傳統儒家政治文化或 發展型國家的經濟主導傾向，而呈現「最小福利國家」的型態。不過，東亞等國 在二十世紀末面臨了許多重大的政治經濟與社會層次的變革，如民主化，金融危 機以及少子化，高齡化等改變，這些衝擊同時也改變了福利體系的既有面貌。雖
總結上述，東亞既有福利體系的特色，學者認為來自於傳統儒家政治文化或 發展型國家的經濟主導傾向，而呈現「最小福利國家」的型態。不過，東亞等國 在二十世紀末面臨了許多重大的政治經濟與社會層次的變革，如民主化，金融危 機以及少子化，高齡化等改變，這些衝擊同時也改變了福利體系的既有面貌。雖