我國公民連署現況檢討

在 第 一 節 「 我 國 公 民 連 署 現 況 檢 討 」 的 部 分 ， 本 研 究 將 先 行 介 紹 在 現 制 底 下 公 民 連 署 的 相 關 法 規 基 礎 ， 進 而 透 過 焦 點 團 體 座 談 與 深 度 訪 談 結 果 的 整 理 ， 瞭 解 政 府 與 公 民 對 於 現 行 公 民 連 署 制 度 的 意 見 ， 以 釐 清 現 制 底 下 所 面 臨 的 問 題 與 挑 戰 為 何 。

一 、 現 行 公 民 連 署 制 度 簡 介

我 國 目 前 之 連 署 機 制 係 由 中 央 選 舉 委 員 會 與 選 舉 委 員 會 所 負 責 ， 提 案 人 在 提 案 通 過 後 ， 需 要 向 主 管 機 關 領 取 連 署 人 名 冊 ， 而 連 署 需 要 依 照 規 定 之 格 式 填 寫 並 附 上 連 署 人 身 份 證 正 反 影 本 ， 而 在 連 署 期 限 方 面 則 因 為 連 署 門 檻 設 立 之 不 同 而 有 所 不 同 。 然 而 連 署 機 制 在 確 定 議 題

的 正 當 性 以 及 代 表 性 的 同 時 ， 相 對 地 因 為 連 署 條 件 與 標 準 限 制 ， 而 造 成 人 民 直 接 民 主 之 困 難 。 例 如 從 我 國 之 選 舉 罷 免 法 、 總 統 副 總 統 選 舉 罷 免 法 以 及 公 民 投 票 法 來 看 ， 其 皆 有 連 署 之 規 定 。 其 中 可 從 以 下 三 個 面 向 來 瞭 解 我 國 相 關 具 有 連 署 規 定 之 法 規 條 例 。

（ 一 ） 選 舉 面 向 ： 依 總 統 副 總 統 選 舉 罷 免 法 之 規 定 ， 登 記 成 為 總 統 副 總 統 候 選 人 有 兩 種 途 徑，一 種 為 由 政 黨 推 薦，另 一 則 為 連 署 人 連 署。在 連 署 人 連 署 方 面，依 總 統 副 總 統 選 舉 罷 免 法 第 二 十 三 條 規 定，申 請 者 需 向 中 央 選 舉 委 員 會 申 請 為 被 連 署 人，並 繳 交 一 百 萬 元 連 署 保 證 金，並 且 於 公 告 次 日 起 之 四 十 五 日 內 完 成 連 署，並 向 地 方 選 舉 委 員 會 提 出 連 署 書 件 以 取 得 連 署 證 明 書，而 連 署 人 數 需 達 最 近 一 次 立 法 委 員 選 舉 人 總 數 之 百 分 之 一 點 五 以 上 。 直 轄 市、縣 (市) 選舉委員會受理前項連署書件後，會經過抽查，當 連 署 人 之 連 署 有 下 列 情 事 之 一 者，應 予 刪 除；1.連署人之國民身 分 證 影 本 記 載 資 料 不 明 或 影 印 不 清 晰 ， 致 不 能 辨 認 連 署 人 之 姓 名 、 出 生 年 月 日 或 國 民 身 分 證 統 一 編 號 者 2.連署人名冊未經連 署 人 簽 名 或 蓋 章 者 。3.連署人連署，有偽造情事者。

（ 二 ） 罷 免 面 向 ： 依 選 舉 罷 免 法 之 規 定 ， 若 要 對 公 職 人 員 進 行 罷 免 可 以 向 選 舉 委 員 會 提 出 罷 免 提 議，一 但 提 議 通 過 後，方 得 向 選 舉 委 員 會 領 取 連 署 人 名 冊 進 行 連 署，連 署 的 期 限 則 因 層 級 不 同 而 有 所 區 別，例 如 立 法 委 員、直 轄 市 長、縣（ 市 ）長 之 期 限 為 三 十 日 ； 縣 （ 市 ） 議 員 、 鄉 （ 鎮 、 市 ） 長 之 罷 免 為 二 十 日 ；（ 鎮 、 市 ） 民 代表、村（裏）長為十日。而其連署人數則需要原選舉區選舉總 數 百 分 之 十 三 以 上。選 舉 委 員 會 收 到 罷 免 案 連 署 人 名 冊 後，選 舉 委 員 會 查 對 連 署 人 名 冊，有 下 列 各 款 情 事 之 一 者，會 應 予 刪 除 ： 1.連 署 人 姓 名 、戶 籍 地 址 書 寫 錯 誤 或 不 明 者 。2.連 署 人 未 填 具 本 人 國 民 身 分 證 統 一 編 號 或 有 錯 誤、不 明 者。3.連署人連署，有偽 造 情 事 者。再 者，同 一 罷 免 案 之 提 議 人 不 得 為 連 署 人，如 有 此 情 事 ， 選 舉 委 員 會 應 逕 為 不 成 立 之 宣 告 。

（ 三 ） 創 制 複 決 面 向 ： 依 公 民 投 票 法 之 規 定 ， 提 案 經 審 議 委 員 會 審 核 通 過 後，十 日 內 向 中 央 選 舉 委 員 會 領 取 連 署 人 名 冊 自 行 印 製 徵

求 連 署，需 要 於 領 取 連 署 人 名 冊 次 日 起 六 個 月 內，連 署 人 數 達 最 近 一 次 總 統 副 總 統 選 舉 人 總 數 之 百 分 之 五 以 上，方 能 通 過 連 署 。 而 戶 政 機 關 應 依 據 戶 籍 登 記 資 料 查 對 連 署 人 名 冊，有 下 列 情 事 之 一者，會應予刪除：1.連署人不合公民投票權資格者。2.連署人 姓 名、戶 籍 地 址 書 寫 錯 誤 或 不 明 者。3.連署人未填具本人國民身 分 證 統 一 編 號 或 有 錯 誤、不 明 者。4.連署人連署，有偽造情事者。

從 上 述 法 規 可 以 知 瞭 解 我 國 目 前 連 署 機 制 之 問 題 ， 而 我 國 學 者 亦 有 深 入 研 究 相 關 連 署 機 制 之 問 題 所 在 。 陳 昭 禧 （2000）以美國有關法 例 檢 視 我 國 總 統 副 總 統 罷 免 法 中 候 選 人 連 署 制 度 ， 其 認 為 我 國 總 統 副 總 統 選 罷 法 之 連 署 制 度 在 時 間 限 制 以 及 連 署 手 續 過 度 繁 複 ， 因 而 增 加 其 困 難 度。黃 昭 元（ 1996）同樣探討總統副總統選舉罷免法連署制度，

指 出 連 署 制 度 當 中 的 連 署 期 限 因 素 以 及 連 署 保 證 金 形 成 過 於 苛 刻 之 手 段 。 同 樣 地 ， 陳 英 鈐 （2004）也認為我國之公民投票法在提案及連署 手 續 的 相 關 規 定 ， 造 成 提 案 創 制 複 決 提 案 人 過 重 的 負 擔 ， 連 署 時 間 過 短 也 增 加 創 制 的 困 難 度 。

近 年 來，ICTs 之高效率與無遠弗屆的特性，成為許多電子民主論 者 解 決 上 述 問 題 的 新 契 機 。 比 較 可 惜 的 是 ， 到 目 前 為 止 ， 國 內 目 前 仍 無 相 關 研 究 的 進 行 ， 甚 至 對 於 國 外 進 行 中 的 網 路 公 民 請 願 連 署 機 制 的 討 論 也 極 為 少 見 ， 為 我 國 推 動 電 子 民 主 的 進 程 中 亟 需 補 強 的 缺 口 ， 而 這 也 是 本 研 究 所 努 力 的 方 向 。 為 了 更 進 一 步 瞭 解 我 國 公 民 連 署 制 度 的 問 題 ， 以 及 引 入 網 路 化 機 制 的 可 能 性 與 需 求 ， 本 研 究 分 別 透 過 焦 點 團

體（討論題綱請見附錄二）與深度訪談（訪談題目請參考附錄三），以

瞭 解 「 政 府 」 與 「 公 民 」 兩 種 利 害 關 係 人 對 此 議 題 的 看 法 。 二 、 公 民 連 署 現 制 問 題 檢 討 （ 一 ）： 政 府 觀 點

有 鑑 於 過 去 國 內 公 民 連 署 的 相 關 文 獻 ， 大 多 以 文 獻 分 析 的 角 度 切 入 ， 鮮 少 從 實 務 的 觀 點 出 發 ， 故 本 研 究 為 更 進 一 步 瞭 解 公 民 連 署 現 制 的 問 題 與 挑 戰 ， 將 透 過 深 度 訪 談 與 焦 點 團 體 方 式 ， 從 管 理 者 （ 政 府 ） 與 使 用 者 的 實 際 操 作 經 驗 中 ， 吸 取 相 關 資 訊 ， 以 作 為 日 後 推 行 網 路 機 制 的 參 考 基 礎 。

首 先 ， 本 研 究 邀 請 了 與 公 民 連 署 、 公 民 投 票 業 務 相 關 的 政 府 機 關 進 行 焦 點 團 體，試 圖 從 管 理 者 的 角 度，分 析 現 行 公 民 連 署 制 度 的 問 題，

瞭 解 就 政 府 過 去 執 行 的 相 關 經 驗 來 看 ， 現 行 制 度 存 在 的 問 題 為 何 。 而 從 焦 點 團 體 的 結 果 可 發 現 ， 總 結 內 政 部 、 中 選 會 、 地 方 選 委 會 、 戶 政 事 務 所 等 有 處 理 連 署 經 驗 的 相 關 機 構 意 見 ， 在 現 行 的 公 民 連 署 制 度 底 下 ， 無 論 是 在 行 政 處 理 流 程 、 或 是 在 公 民 連 署 過 程 之 中 ， 皆 可 能 會 遭 遇 若 干 問 題 。

（ 一 ） 行 政 處 理 流 程 問 題-行政機關查核成本過高

由 於 在 現 行 的 公 民 連 署 制 度 底 下 ， 連 署 資 料 的 審 核 ， 係 透 過 人 力 搭 配 戶 政 資 訊 系 統 來 做 執 行 ， 故 基 本 上 還 是 以 人 工 的 審 核 方 式 為 主 。 然 而 ， 連 署 的 紙 本 資 料 在 處 理 的 過 程 中 ， 因 為 資 料 數 相 當 龐 大 ， 因 此 在 人 力 及 運 送 的 費 用 上 成 本 都 是 相 當 高 昂 。 若 以 全 國 性 的 公 民 投 票 案 之 連 署 為 例 ， 中 選 會 必 須 以 現 有 人 力 負 責 收 件 與 初 步 形 式 審 核 ， 再 分 送 至 各 個 鄉 、 鎮 、 市 、 區 戶 政 單 位 中 ， 而 各 戶 政 單 會 則 需 自 行 將 紙 本 連 署 資 料 輸 入 ， 以 做 更 進 一 步 的 實 質 審 核 。 故 整 個 公 民 連 署 的 行 政 流 程 ， 其 所 花 費 的 人 力 與 資 源 相 當 大 。 尤 其 ， 在 現 行 制 度 有 時 間 限 制 的 壓 力 底 下 ， 為 準 時 完 成 大 量 的 資 料 查 核 工 作 ， 人 力 與 資 源 的 投 入 成 本 的 確 是 過 於 高 昂 。

...要 處 理 的 資 料 份 數 很 大 ， 像 上 次 全 國 性 的 公 投 ， 光 收 件 就 相 當 花 費 時 間，可 能 就 要 花 上 一 天 的 時 間。連 署 的 份 數 大 約 八 十 萬 份 ， 就 將 整 個 辦 公 室 幾 乎 都 填 滿 了 ...處 理 的 時 間 上 有 限 制，像 當 時 規 定 的 是 十 天 內，提 案 的 是 十 五 天 內，連 署 是 十 天 內 ， 就 要 把 資 料 做 初 步 的 審 核 ， 像 欄 位 有 沒 有 填 ， 做 初 步 的 review， 之 後 要 把 它 打 包 後 分 送 給 全 國 371 個 戶 所 ，那 就 要 動 員 所 有 人 去 加 班 ， 像 那 時 候 裝 箱 搬 箱 的 時 間 ， 然 後 我 們 這 些 寄 送 下 去 的 郵 費 其 實 也 很 驚 人，那 到 時 候 戶 所 收 到 這 些 資 料 的 時 候，去 查 對 完 了 之 後，這 些 戶 所 還 要 把 它 寄 回 來，我 們 收 到 之 後 這 些 資 料 還 要 再 整 理 過。除 了 它 資 料 很 龐 大 ， 我 們 這 些 人 力 物 力 是 滿 可 觀 的...(受訪者：f)

（ 二 ） 公 民 連 署 過 程 問 題-公民連署資料真實性難以確認

對 管 理 者 而 言 ， 除 了 在 查 核 連 署 資 料 時 需 投 注 過 高 成 本 以 外 ， 政 府 對 於 收 到 的 公 民 連 署 相 關 資 訊 亦 會 抱 持 著 質 疑 態 度 ， 對 於 收 到 的 公 民 連 署 資 料 （ 如 個 人 資 訊 、 簽 名 等 ） 其 真 實 性 究 竟 如 何 ， 是 否 確 實 出 自 於 公 民 之 手 、 公 民 是 否 確 實 願 意 連 署 該 提 案 、 是 否 真 心 支 持 該 提 案 等 諸 多 問 題 ， 皆 是 行 政 機 關 所 擔 憂 之 問 題 。

以 行 政 機 關 過 去 處 理 公 民 連 署 的 相 關 經 驗 來 看 ， 在 審 核 連 署 資 料 的 過 程 中 ， 常 發 現 有 造 假 的 問 題 ， 但 礙 於 舉 證 的 困 難 度 ， 往 往 只 能 針 對 連 署 書 上 的 姓 名 、 身 份 證 字 號 、 戶 籍 地 址 等 資 料 的 正 確 性 來 審 核 ， 究 竟 該 連 署 書 是 否 為 連 署 者 本 人 所 簽 署 則 無 法 進 一 步 確 認 。 尤 其 ， 在 連 署 施 行 細 則 修 改 之 後 ， 連 署 流 程 簡 化 為 不 需 附 身 分 證 影 本 ， 也 讓 作 假 發 生 的 機 會 更 高 。

…在連署的部份，之前的施行細則裡面，第十條、第十 四 條 有 規 定，提 案 人 連 署 人 他 必 須 檢 付 足 茲 證 明 為 本 人 之 證 件 影 本。後 來 九 十 五 年 七 月 十 五 號 修 正，放 寬 變 成 說 應 親 自 簽 名 或 蓋 章 ， 並 填 具 本 人 國 明 身 分 證 統 一 編 號 及 戶 籍 地 址 。 就 是 說，不 需 要 影 印 身 分 證，規 定 變 寬 了，但 是 變 寬 了 以 後，

實 務 上 運 作 了 以 後，有 不 同 的 聲 音。比 如 有 人 說，變 寬 以 後 不 附 身 分 證，那 連 署 這 一 方 面 可 能 會 有 造 假，…(受訪者：a)

…那 其 實 我 們 主 管 機 關 也 只 能 說 書 面 的 審 核 ， 我 們 就 發 現 這 個 抄 身 份 證 很 容 易，要 抄 到 他 的 身 份 證 或 是 一 些 基 本 資 料 甚 至 住 址，那 太 容 易 了，甚 至 有 些 私 人 違 法 在 販 賣 這 些 資 料。在 實 務 運 作 的 過 程 中 就 有 人 員 核 對，發 現 自 己 在 裡 面....

像 某 個 黨 是 透 過 每 個 民 意 代 表 ， 每 個 民 意 代 表 負 責 幾 萬 份 ...

某 個 黨 是 由 地 方 黨 部 來 負 責。那 這 個 就 變 成 地 方 黨 部 就 會 比 民 意 代 表 困 難 一 點，乾 脆 就 從 當 時 入 黨 的 資 料 拿 出 來 抄，然

後 甚 至 整 本 的 連 署 書 ， 都 看 的 出 來 是 同 一 個 人 簽 名 的 筆 跡。

後 甚 至 整 本 的 連 署 書 ， 都 看 的 出 來 是 同 一 個 人 簽 名 的 筆 跡。