緒論

第一節 研究背景

公 民 參 與 是 民 主 治 理 之 正 當 性 與 合 法 性 基 礎 ， 但 卻 也 常 是 政 策 決 策 與 執 行 成 本 提 高 的 主 要 因 素 ，Hamilton（2007: 7）指出，在民主體 系 當 中 ， 強 有 力 的 公 共 服 務 與 民 主 價 值 兩 者 之 間 存 在 著 對 立

（antithetical）與矛盾（paradox），很 難 兼 顧。因 此，如 何 有 效 降 成 本 ， 以 提 升 公 民 參 與 的 質 與 量 ， 成 為 民 主 治 理 的 重 要 課 題 。

近 幾 年 ， 新 興 資 訊 與 通 信 科 技 （ Information and Communication Technologies, ICTs） 的 快 速 發 展 以 及 網 際 網 路 的 普 及 ， 為 公 民 參 與 的 推 動 帶 來 了 新 契 機。實 務 上，聯 合 國 於 2004 年開始對 e 化參與指數進 行 全 球 性 的 評 估，我 國 在 e 化治理（e-governance）的發展模式，也從 最 剛 開 始 的 單 純 發 展 e 化 服 務 （ e-service ）， 逐 步 擴 展 到 電 子 參 與

（e-participation）或電子民主（e-democracy）等層面，政府嘗試透過 ICTs 的 輔 助，降 低 公 務 體 系 推 動 公 民 參 與 的 行 政 成 本，以 及 提 升 民 眾 參 與 公 共 事 務 的 誘 因，藉 以 強 化 公 共 政 策 的 合 法 正 當 性 以 及 決 策 品 質。

廣 義 而 言，電 子 民 主 係 指 在 民 主 過 程 中，透 過 ICTs 來輔助民主價 值 與 機 制 的 體 現，其 中 電 子 參 與（e-participation）與電子投票（e-voting）

即 被 認 為 是 推 動 電 子 民 主 的 二 個 基 礎 機 制 。 就 公 民 參 與 方 面 ， 是 希 望 透 過 ICTs 的科技技術，促進民主政治機制的理論與實務工作（蕭乃沂 等 ， 2002）。 Macintosh（ 2003） 認 為 ， 公 民 透 過 資 訊 通 訊 科 技 參 與 公 共 政 策 的 工 具 包 含 ： 建 立 電 子 社 群 （ e-community ）、 電 子 連 署

（e-petition）、電 子 公 投（e-referenda）、電 子 公 民 陪 審 團（e-citizen jury）

等 。 其 中 ， 電 子 連 署 的 實 務 應 用 案 例 相 當 豐 富 ， 已 著 手 實 施 電 子 連 署 應 用 的 包 括 英 國 、 澳 洲 、 德 國 、 丹 麥 、 紐 西 蘭 、 愛 沙 尼 亞 等 國 家 ， 且 各 個 國 家 實 際 操 作 方 式 係 有 所 差 異。整 體 而 言，「 電 子 連 署（ e-petition）」

包 含 運 用 任 何 形 式 的 電 子 通 訊 科 技 ， 如 手 機 、 網 際 網 路 等 工 具 來 參 與 任 何 形 式 的 公 共 議 題 連 署 ， 但 目 前 國 外 實 務 大 多 是 透 過 網 際 網 路 介 面

（ the internet） 的 途 徑 來 進 行 ， 本 研 究 將 其 定 義 為 「 網 路 （ 公 民 ） 連 署 （internet e-petition 或 online e-petition，此兩個英文翻譯在本報告 書 中 將 交 互 使 用 ）」， 而 此 將 為 本 研 究 後 續 討 論 的 主 軸 。

目 前 最 為 先 驅 且 具 有 相 當 施 行 成 效 的 仍 屬 蘇 格 蘭 議 會 的 網 路 公 民 連 署 機 制 。 Seaton（ 2005） 對 蘇 格 蘭 議 會 與 電 子 化 民 主 間 的 關 係 做 了 較 為 詳 細 的 描 述 。 蘇 格 蘭 議 會 原 本 目 的 是 為 了 促 進 代 議 士 與 區 域 選 民 之 間 真 正 的 互 動 ， 並 將 這 種 互 動 融 入 民 主 程 序 中 。 為 達 成 此 目 的 ， 蘇 格 蘭 議 會 採 取 兩 種 方 法 來 解 決。其 一 是 使 用「 線 上 互 動 型 論 壇 」，來 討 論 代 議 士 們 即 將 討 論 的 議 案。自 2002 年九月起到 2004 年，總共有 26 個 被 提 出 的 論 壇 ， 而 有 一 些 論 壇 的 討 論 結 果 獲 得 了 成 功 。 其 中 最 成 功 的 是 2002 年有關於慢性疼痛疾病的討論。藉由患者提供自身的經驗，

參 與 者 可 將 自 身 的 意 見 表 達 出 來 ， 並 進 入 議 會 過 程 裡 頭 。

另 外 一 個 就 是 使 用 電 子 連 署 機 制 。 該 機 制 是 沿 著 蘇 格 蘭 國 會 諮 詢 指 導 團 隊 （Consultative Steering Group, CSG）所列出的國會運作四項 重 要 的 原 則 ： 分 享 權 力 ， 課 責 ， 途 徑 和 參 與 ， 這 些 參 與 原 則 與 途 徑 係 建 立 在 同 等 的 機 會 中 。 每 位 獨 立 的 公 民 都 可 以 成 為 參 與 的 最 小 單 位 ， 且 確 保 議 題 在 進 入 國 會 議 程 前 就 被 審 慎 檢 視 過 ， 而 在 請 願 案 被 國 會 提 出 之 前 ， 也 可 經 過 充 分 的 討 論 。

Insua, Kersten, Rios 和 Grima（ 2008a，2008b）描 述 了 電 子 連 署 系 統 的 一 般 概 念 。 該 機 制 的 系 統 功 能 ， 係 讓 公 民 能 開 啟 一 個 新 的 提 案 、 觀 看 開 放 的 提 案 ， 獲 得 提 案 議 題 的 相 關 資 訊 ， 並 且 參 與 該 提 案 相 關 的 討 論 。 藉 由 填 寫 姓 名 和 地 址 進 行 對 提 案 的 連 署 ， 這 樣 的 提 案 方 式 不 用 由 國 會 立 委 發 動 ， 而 是 完 全 由 獨 立 公 民 的 意 見 表 達 所 凝 聚 而 成 。 當 該 提 案 被 提 交 於 國 會 後 ， 請 願 者 可 以 透 過 網 路 來 追 蹤 他 們 的 請 願 案 在 國 會 中 已 經 進 行 到 哪 個 階 段 。 此 公 眾 提 案 的 創 制 權 允 許 公 民 參 加 政 策 循 環 中 的 議 程 設 定 以 及 政 策 規 劃 階 段 。 而 電 子 連 署 系 統 藉 由 網 路 來 支 持 潛 在 的 參 與 行 為，因 此，這 個 系 統 提 供 更 多 提 案 過 程 上 的 效 率 和 效 能。

目 前 為 止 ， 該 系 統 可 以 蒐 集 那 些 對 提 案 支 援 的 公 民 連 署 ， 但 截 至 目 前 為 止 還 沒 有 設 立 藉 由 連 署 來 否 定 提 案 的 可 能 性 。

此 外 ， 蘇 格 蘭 公 共 提 案 委 員 會 在 增 進 電 子 連 署 系 統 的 功 能 上 ， 特

別 加 強 政 策 過 程 中 ， 與 邊 緣 性 利 益 團 體 間 的 關 係 。 對 公 共 請 願 委 員 會 以 及 其 他 地 區 國 會 議 員 來 說 ， 電 子 連 署 機 制 被 視 為 民 主 過 程 的 一 環 ， 可 以 提 交 出 選 區 選 民 所 關 注 的 議 題。這 個 機 制 從 2006 年起，在英國政 府 的 「10 DOWNING STREET」網站上，開始了電子連署的服務，用 以 提 供 英 國 民 眾 進 行 線 上 政 策 提 案 、 線 上 討 論 以 及 請 願 者 的 連 署 。 第 一 次 的 電 子 連 署 機 制 的 試 用 是 自 2000 年 5 月 14 號開始（McMahon, 2004）。 自 該 項 服 務 上 線 以 來 ， 英 國 民 眾 已 提 出 了 超 過 29,000 項政策 提 案 ， 並 獲 得 超 過 五 百 八 十 萬 筆 連 署¹。2006-2007 年的蘇格蘭國會年 度 報 告 中 ， 其 所 屬 的 公 共 請 願 委 員 會 （Public Petition Committee）也 已 經 採 納 了 56 個新提案²。

第二節 研究目的

由 上 述 外 國 經 驗 可 知 ， 網 際 網 路 公 民 連 署 已 經 成 為 電 子 治 理 時 代 的 民 主 參 與 新 契 機 ， 國 際 上 也 有 許 多 應 用 案 例 可 循 ， 但 到 目 前 為 止 ， 我 國 在 相 關 學 術 研 究 與 實 務 經 驗 上 仍 然 相 當 缺 乏 。 因 此 ， 本 研 究 希 望 藉 由 參 考 各 國 推 動 網 路 公 民 連 署 機 制 的 經 驗 ， 找 出 我 國 未 來 推 動 網 路 公 民 連 署 機 制 的 可 能 性 ， 以 及 適 合 的 制 度 設 計 及 調 整 策 略 。

雖 然 我 國 之 政 治 制 度 設 計 上 ， 賦 予 公 民 直 接 參 與 政 策 制 定 的 公 民 投 票 權 利(創制與複決)，以及提名總統、罷免公職人員的政治權利(選 舉 與 罷 免 權)，但 對 於 發 動 相 關 權 利 前 的 連 署 活 動，亦 有 多 數 的 限 制 ， 諸 如 法 定 身 分 驗 證 、 查 驗 程 序 等 ， 造 成 提 案 人 、 連 署 人 與 相 關 利 害 團 體 對 於 相 關 的 隱 私 權 、 可 靠 度 、 便 利 性 等 產 生 了 質 疑 。 而 相 關 單 位 的 驗 證 過 程 中 ， 也 付 出 了 監 測 成 本 。 除 了 不 利 於 公 民 發 動 連 署 提 案 及 參 與 連 署 活 動 等 直 接 民 主 落 實 外 ， 也 引 發 外 界 質 疑 辦 理 公 民 連 署 活 動 是 浪 費 國 家 資 源 的 負 面 印 象 。 因 此 本 研 究 的 主 要 目 的 為 ： 從 研 究 國 外 民

1 相 關 資 訊 請 參 考 http://www.pm.gov.uk/output/Page11051.asp。

2 相 關 資 訊 請 參 考

http://www.scottish.parliament.uk/corporate/anrep-accts/spar/ar-07/SPAnnualReport0 7English.pdf。

主 深 化 國 家 的 相 關 電 子 民 主 經 驗 與 基 礎 中 ， 以 我 國 現 行 公 民 連 署 制 度 與 電 子 治 理 環 境 為 基 礎 ， 分 析 幾 個 我 國 未 來 推 動 網 路 公 民 連 署 可 擇 方 案 的 可 行 性 ， 並 提 出 未 來 推 動 的 政 策 建 議 。

更 具 體 的 說 ， 自 從 公 民 投 票 法 通 過 之 後 ， 雖 然 深 化 了 我 國 民 主 體 制，但 在 實 際 運 作 上 仍 面 臨 了 許 多 的 限 制。因 此，本 研 究 的 主 要 目 的 ， 即 分 析 透 過 資 訊 科 技 來 改 善 我 國 現 行 公 民 連 署 制 度 缺 失 之 可 行 性 ， 提 出 幾 個 未 來 推 動 網 路 公 民 連 署 的 可 擇 方 案 ， 其 中 包 含 檢 視 各 國 公 民 連 署 及 運 用 網 際 網 路 連 署 相 關 機 制 （ 或 政 策 ）， 與 分 析 歸 納 各 國 應 用 方 式 ， 綜 合 作 我 國 網 路 公 民 連 署 機 制 之 參 考 ； 本 研 究 也 將 分 析 檢 討 現 行 電 子 治 理 機 制 下 ， 我 國 的 公 民 連 署 機 制 現 況 ， 以 及 對 我 國 未 來 推 動 網 際 網 路 公 民 連 署 機 制 進 行 可 行 性 評 估 。 歸 納 本 研 究 目 的 有 四 ：

1.1 檢 視 各 國 公 民 連 署 及 運 用 網 際 網 路 連 署 相 關 機 制 （ 或 政 策 ） 現 況 、 發 展 路 徑 ， 以 及 提 昇 民 眾 對 數 位 參 與 信 心 、 使 用 率 之 方 法 。

1.2 我 國 公 民 連 署 機 制 現 況 分 析 與 檢 討 。

2.1 推 動 網 際 網 路 公 民 連 署 機 制 之 成 本 效 益 評 估 及 可 行 性 評 估 (例 如 政 治 、 行 政 管 理 、 經 濟 、 法 律 、 技 術 等 面 向 )。

2.2 我 國 現 行 公 民 連 署 制 度 下 之 網 際 網 路 連 署 機 制 設 計 （ 含 法 制 面 與 執 行 面 調 整 建 議 ）。

第三節 名詞界定

「 e-petition」 此 一 字 詞 事 實 上 有 許 多 意 涵存 在 ， 雖 然 許 多 國 家 皆 有 所 謂 的 「 e-petition」 機 制 存 在 ， 但 每 個 國 家實 際 的 運 用 方 式 與 目 的 卻 不 盡 相 同 ， 也 就 是 說 ， 雖 然 就 字 面 上 而 言 ， 不 同 國 家 可 能 都 以

「 e-petition」 作 為 電 子 民 主 參 與 的 其 中 一個 推 動 途 徑 ， 但 就 實 際 的 操 作 方 法 而 言 ， 卻 需 按 照 各 國 脈 絡 予 以 解 釋 。

因 此，有 鑑 於「 電 子 連 署（e-petition）」的意涵十分多元，涵蓋著 不 同 的 連 署 途 徑 與 不 同 的 法 律 效 果 ， 故 本 文 在 進 入 後 續 的 討 論 之 前 ，

界 定 所 謂 的「 電 子 連 署（e-petition）」係指民眾運用任何形式的電子通 訊 科 技 ， 例 如 ： 手 機 、 網 際 網 路 等 工 具 來 參 與 任 何 形 式 的 公 共 議 題 連 署，並 開 放 民 眾 討 論，進 而 獲 得 政 府 相 關 回 應 的 一 項 機 制，相 對 而 言 ， 電 子 連 署 是 一 個 比 較 廣 泛 的 通 稱 。

至 於 目 前 國 內 外 實 際 所 應 用 的 電 子 連 署 方 式 ， 大 多 是 透 過 網 際 網 路 介 面 （ the internet） 的 途 徑 來 進 行 ， 本 研 究 將 其 定 義 為 「 網 路 （ 公 民 ）連 署（internet e-petition）」，這也是本研究後續在文獻整理、資料 分 析 時 所 討 論 的 主 軸 。