RDEC-RES-097-006（委託研究報告）
運用網路進行公民連署之評估與
機制設計期末報告
（第一冊：本文）
行政院研究發展考核委員會編印
中華民國 98 年 04 月
(本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本會意見)
RDEC-RES-097-006（委託研究報告）
運用網路進行公民連署之評估與
機制設計期末報告
（第一冊：本文）
受委託單位：國立政治大學公共行政學系
研究主持人：陳敦源
協同主持人：黃東益
行政院研究發展考核委員會編印
中華民國 98 年 04 月
(本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本會意見)
目次
第一章 緒論...1
第 一 節 研究背景 ...1 第 二 節 研究目的 ...3 第 三 節 名詞界定 ...4第二章 文獻回顧與分析...6
第 一 節 公民連署與民主參與 ...7 第 二 節 電 子 民 主 的 發 展 與 內 涵 ...8 第 三 節 電 子 民 主 參 與 的 運 作 模 式 ... 11 第 四 節 電 子 民 主 參 與 的 規 劃 ： 政 策 分 析 的 預 評 估 觀 點 ... 12 第 五 節 小 結 ... 15第三章 研究方法...17
第 一 節 研 究 架 構 ... 17 第 二 節 架 構 的 操 作 化 ... 19 第 三 節 資 料 蒐 集 方 法 ... 20第四章 我國公民連署現況及 e 化需求 ...34
第一節 我國公民連署現況檢討 ... 34 第 二 節 網路公民連署推動之可能 ... 45第五章 各國網路公民連署經驗 ...56
第 一 節 英國的網路公民連署機制 ... 56 第 二 節 澳洲昆士蘭的網路公民連署機制 ... 79第 三 節 德國的網路公民連署機制 ... 84 第 四 節 丹麥的網路公民連署機制 ... 87 第 五 節 紐西蘭的網路公民連署機制 ... 90 第 六 節 瑞士的網路公民連署機制 ... 93 第 七 節 愛沙尼亞的網路公民連署機制 ... 118 第 八 節 小結：「網路連署」概念與範圍釐清 ... 122
第六章 推動網路公民連署的方案規劃與可行性分析 ....133
第 一 節 推動網路公民連署的可能方案 ... 134 第 二 節 政治可行性分析... 147 第 三 節 法律可行性分析... 170 第 四 節 經濟可行性分析... 176 第 五 節 行政可行性分析... 181 第 六 節 技術可行性分析... 190 第 七 節 小結-可行性整體分析 ... 200第七章 結論與建議...205
第 一 節 研究發現 ... 205 第 二 節 政策建議 ... 209 第 三 節 結論 ... 218參考文獻 ...222
附錄一：民眾調查問卷...230
附錄二：焦點團體題綱...235
附錄三：深度訪談題綱...239
附錄四：調查問卷描述統計表 ...243
附錄五：深度訪談與焦點團體逐字稿目錄 ...263
表次 表 3-1 研 究 架 構 面 向 的 概 念 ...19 表 3-2 第 一 階 段 深 度 訪 談 名 單 ...24 表 3-3 第 二 階 段 深 度 訪 談 名 單 ...25 表 3-4 問 卷 題 目 與 概 念 ...26 表 3-5 訪 問 成 功 樣 本 之 代 表 性 檢 定 ： 性 別 （ 加 權 後 ） ...29 表 3-6 訪 問 成 功 樣 本 之 代 表 性 檢 定 ： 年 齡 （ 加 權 後 ） ...29 表 3-7 訪 問 成 功 樣 本 之 代 表 性 檢 定 ： 教 育 程 度 （ 加 權 後 ）...30 表 3-8 訪 問 成 功 樣 本 之 代 表 性 檢 定 ： 地 區 （ 加 權 後 ） ...30 表 3-9 訪 問 成 功 樣 本 之 地 區 分 佈 ...31 表 3-10 第 一 階 段 焦 點 團 體 參 與 者 名 單 ...32 表 3-11 第 二 階 段 焦 點 團 體 參 與 者 名 單 ...32 表 5-1 日 內 瓦 電 子 投 票 測 試 一 覽 表 ...95 表 5-2 諾 沙 泰 爾 三 次 電 子 投 票 測 試 ...113 表 5-3 諾 沙 泰 爾 實 行 電 子 投 票 的 總 覽 ...113 表 5-4 各 地 區 網 路 連 署 系 統 的 比 較 ...122 表 6-1 五 種 方 案 之 網 路 公 民 連 署 機 制 比 較 ...143 表 6-2 目 標 與 預 期 落 差 分 析 表 ...145 表 6-3 未 來 不 會 或 不 一 定 參 與 網 路 公 民 投 票 連 署 的 原 因 分 佈 狀 況 表149 表 6-4 受 訪 者 的 基 本 屬 性 與 特 徵 ...151 表 6-5 網 路 連 署 方 案 的 可 行 性 分 析 表 ...202
圖 次 圖 2-1 E 化 民 主 模 型 ...10 圖 2-2 電 子 參 與 ...12 圖 2-3 電 子 民 主 發 展 循 環 ...13 圖 3-1 本 研 究 之 架 構 ...17 圖 3-2 本 計 畫 研 究 流 程 與 方 法 ...20
圖 3-3 Mitchell、 Agle、 與 Wood 的 利 害 關 係 人 分 類 ...23
圖 5-1 蘇 格 蘭 議 會 網 路 連 署 流 程 ...61 圖 5-2 蘇 格 蘭 議 會 網 路 連 署 機 制 首 頁 ...62 圖 5-3 蘇 格 蘭 議 會 網 路 連 署 內 容 ...63 圖 5-4 蘇 格 蘭 議 會 網 路 連 署 內 容 ...64 圖 5-5 蘇 格 蘭 議 會 網 路 連 署 處 理 進 程 ...65 圖 5-6 蘇 格 蘭 議 會 網 路 連 署 名 單 列 表 ...66 圖 5-7 Kingston 議 會 網 路 連 署 機 制 首 頁 ...72 圖 5-8 Kingston 議 會 網 路 連 署 內 容 ...73 圖 5-9 Bristol 議 會 網 路 連 署 機 制 首 頁 ...74 圖 5-10 Bristol 議 會 網 路 連 署 列 表 ...75 圖 5-11 Bristol 議 會 網 路 連 署 內 容 ...76 圖 5-12 Bristol 議 會 網 路 連 署 討 論 區 ...77 圖 5-13 Bristol 議 會 網 路 連 署 處 理 情 況 ...78 圖 5-14 英 國 地 方 議 會 網 路 連 署 流 程 ...79 圖 5-15 Queensland 議 會 網 路 連 署 流 程 ...81 圖 5-16 Queensland 議 會 網 路 連 署 機 制 首 頁 ...82
圖 5-17 Queensland 議 會 現 行 的 網 路 連 署 列 表 ...83 圖 5-18 Queensland 議 會 已 結 束 的 網 路 連 署 列 表 ...84 圖 5-19 德 國 眾 議 院 網 路 連 署 流 程 ...85 圖 5-20 德 國 眾 議 院 網 路 連 署 機 制 首 頁 ...86 圖 5-21 Wellington 議 會 網 路 連 署 機 制 首 頁 ...93 圖 5-22 瑞 士 創 制 案 提 出 程 序 ...94 圖 5-23 日 內 瓦 E-voting 的 投 票 測 試 系 統 網 站 ...97 圖 5-24 網 頁 上 顯 示 的 安 全 連 線 的 加 密 標 示 ...98 圖 5-25 網 路 投 票 示 範 網 站 流 程 1 ...99 圖 5-26 網 路 投 票 示 範 網 站 流 程 2 ...100 圖 5-27 網 路 投 票 示 範 網 站 流 程 3 ...101 圖 5-28 網 路 投 票 示 範 網 站 流 程 4 ...102 圖 5-29 網 路 投 票 卡 上 的 密 碼 位 置 圖 示 ...103 圖 5-30 網 路 投 票 示 範 網 站 流 程 5 ...103 圖 5-31 蘇 黎 世 公 民 投 票 的 網 站 介 紹 ...105 圖 5-32 網 路 投 票 對 倡 議 說 明 ...106 圖 5-33 倡 議 提 案 目 前 所 進 行 的 進 度 與 結 果 ...107 圖 5-34 倡 議 議 案 的 內 容 與 形 式 ...108 圖 5-35 倡 議 書 的 書 寫 格 式 ...109 圖 5-36 倡 議 書 的 回 郵 方 式 ...110 圖 5-37 拒 吸 二 手 煙 倡 議 的 過 程 與 官 方 顯 示 資 料 ...111 圖 5-38 拒 吸 二 手 煙 的 公 民 投 票 結 果 ...112 圖 5-39 Guichet Sécurisé 首 頁 ...114
圖 5-40 Guichet Sécurisé 個 人 入 口 ...115 圖 5-41 個 人 入 口 身 分 認 證 ...116 圖 5-42 加 入 Guichet Sécurisé 的 合 約 ...117 圖 5-43 愛 沙 尼 亞 Osale.ee 系 統 的 網 路 連 署 首 頁 ...119 圖 5-44 愛 沙 尼 亞 Osale.ee 系 統 的 網 路 連 署 列 表 ...120 圖 5-45 愛 沙 尼 亞 Osale.ee 系 統 網 路 連 署 的 政 府 回 應 ...120 圖 5-46 愛 沙 尼 亞 Osale.ee 系 統 網 路 連 署 註 冊 表 ...121 圖 5-47 愛 沙 尼 亞 網 路 連 署 與 連 署 流 程 ...122 圖 5-48 現 行 e-petition 系 統 分 類 ...125 圖 5-49 網 路 連 署 機 制 ...127 圖 6-1 無 法 律 效 果 的 官 方 網 路 連 署 流 程 ...136 圖 6-2 單純法律效果之官方網路連署流程 ...137 圖 6-3 具 公 民 投 票 法 律 效 果 之 官 方 網 路 連 署 流 程 ...139 圖 6-4 多 元 法 律 效 果 之 官 方 網 路 連 署 流 程 ...141 圖 6-5 未 來 會 不 會 透 過 網 路 參 與 公 民 投 票 連 署 分 佈 狀 況 ...148 圖 6-6 不 同 類 型 受 訪 者 比 例 ...150 圖 6-7 公 民 投 票 提 案 適 不 適 合 用 網 路 進 行 連 署 分 佈 狀 況 ...152 圖 6-8 政 府 開 放 網 路 公 民 投 票 連 署 重 不 重 要 分 佈 狀 況 ...153 圖 6-9 公 民 投 票 透 過 網 路 連 署 會 不 會 比 紙 本 連 署 更 方 便 分 佈 狀 況 154 圖 6-10 是 否 同 意 網 路 連 署 可 增 加 民 眾 影 響 政 策 的 機 會 分 佈 狀 況 . 155
提 要
一 、 研 究 緣 起
近 來 資 訊 與 通 信 科 技 （ Information and Communication Technologies, ICTs） 的 發 展 與 網 際 網 路 的 普 及 ， 為 公 民 參 與 的 推 動 與 民 主 品 質 的 提 升 帶 來 新 契 機，而 電 子 民 主 參 與（electronic participation） 更 是 日 漸 受 到 重 視 。 公 民 透 過 資 訊 通 訊 科 技 參 與 公 共 政 策 的 工 具 包 含 ： 電 子 社 群 （ e-community）、 網 路 電 子 連 署 （ online e-petitions）、 電 子 公 投 （ e-referenda）、 電 子 公 民 陪 審 團 （ e-citizen jury） …等 。 其 中 ， 近 幾 年 網 路 連 署 在 國 外 的 實 務 應 用 案 例 相 當 豐 富 ， 已 著 手 實 施 e-petition 應 用 的 包 括 義 大 利、德 國、英 國、荷 蘭、美 國、澳 洲、紐 西 蘭 、 葡 萄 牙 、 瑞 士 ...等 國 家 。 從 這 些 國 家 相 關 經 驗 中 可 以 發 現 ， 網 路 公 民 連 署 已 成 為 電 子 治 理 時 代 中 ， 促 進 民 眾 參 與 政 策 的 重 要 途 徑 。 我 國 在 政 治 制 度 設 計 上 ， 賦 予 公 民 直 接 參 與 政 策 制 定 的 公 民 投 票 權 利(創制與複決)，以及提名總統、罷免公職人員的政治權利(選舉與 罷 免 權)，但對於發動上述權利前的連署活動，則有相當多的限制，諸 如 設 立 高 連 署 門 檻 、 連 署 法 定 身 分 驗 證…等，常會造成提案人、 連署 人 與 相 關 利 害 團 體 相 當 高 的 成 本 負 擔 ， 以 及 對 於 相 關 的 隱 私 權 、 可 靠 度 、 便 利 性 等 的 質 疑 。 而 相 關 單 位 的 驗 證 過 程 中 ， 也 付 出 了 高 額 的 監 測 與 查 核 成 本 。 除 了 不 利 於 公 民 發 動 連 署 提 案 及 參 與 連 署 活 動 等 直 接 民 主 落 實 外 ， 也 引 發 外 界 質 疑 辦 理 公 民 連 署 活 動 是 浪 費 國 家 資 源 的 負 面 印 象 。 有 鑒 於 國 外 的 豐 富 案 例 ， 以 及 我 國 在 連 署 工 作 效 率 化 與 便 利 性 上 的 迫 切 需 求 ， 本 研 究 的 主 要 目 的 是 瞭 解 網 路 公 民 連 署 應 用 在 我 國 的 可 能 性 ， 以 及 各 種 可 能 方 案 的 可 行 性 分 析 ， 最 後 並 提 供 相 關 政 策 上 之 建 議 。 歸 納 本 研 究 目 的 有 四 ： 1.1 檢 視 各 國 公 民 連 署 及 運 用 網 際 網 路 連 署 相 關 機 制 （ 或 政 策 ）
現 況 、 發 展 路 徑 ， 以 及 提 昇 民 眾 對 數 位 參 與 信 心 、 使 用 率 之 方 法 。 1.2 我 國 公 民 連 署 機 制 現 況 分 析 與 檢 討 。 2.1 推 動 網 際 網 路 公 民 連 署 機 制 之 成 本 效 益 評 估 及 可 行 性 評 估 (例 如 政 治 、 行 政 管 理 、 經 濟 、 法 律 、 技 術 等 面 向 )。 2.2 我 國 現 行 公 民 連 署 制 度 下 之 網 際 網 路 連 署 機 制 設 計 （ 含 法 制 面 與 執 行 面 調 整 建 議 ）。 二 、 研 究 方 法 及 過 程 本 研 究 之 研 究 流 程 分 為 三 個 階 段 ， 並 運 用 四 種 主 要 不 同 的 資 料 蒐 集 方 法 ， 每 個 研 究 階 段 與 方 法 都 有 不 同 的 議 題 與 目 標 。 第 一 階 段 之 目 標 在 於 我 國 現 行 公 民 連 署 機 制 現 況 與 缺 失 的 分 析 ， 並 檢 視 各 國 網 路 連 署 的 相 關 制 度 與 經 驗 ， 以 作 為 制 度 參 考 並 提 供 後 續 議 題 討 論 的 面 向 。 第 二 階 段 則 是 網 路 公 民 連 署 機 制 雛 型 的 設 計 ， 本 研 究 提 出 四 種 網 路 公 民 連 署 機 制 方 案 設 計 ， 並 針 對 此 四 種 方 案 ， 討 論 其 在 政 治 、 經 濟 、 法 律 、 行 政 以 及 科 技 等 面 向 可 行 性 之 評 估 。 第 三 階 段 ， 本 研 究 根 據 前 階 段 所 彙 整 出 之 相 關 資 訊 ， 針 對 各 方 案 做 目 標 與 預 期 成 效 的 落 差 分 析 ， 以 瞭 解 個 方 案 可 達 成 目 標 之 程 度 ， 並 提 出 未 來 網 際 網 路 機 制 推 動 的 相 關 建 議 。 以 下 針 對 本 研 究 所 使 用 之 四 種 搜 集 資 料 方 法 做 說 明 ： （ 一 ） 文 獻 分 析 法 ： 藉 由 文 獻 分 析 法 ， 進 一 步 了 解 網 路 公 民 連 署 的 範 圍 與 影 響 ， 並 希 望 從 各 國 經 驗 獲 取 實 施 網 際 網 路 公 民 連 署 的 相 關 的 制 度 與 功 能 、 網 際 網 路 公 民 連 署 的 主 管 機 關 （ 如 選 務 機 關 ） 的 推 動 經 驗 ， 從 中 找 出 相 關 討 論 的 議 題 方 向 。 資 料 來 源 包 含 中 英 文 學 術 期 刊 論 文 ， 以 及 中 英 文 研 討 會 論 文 及 專 書 論 文 （ 紙 本 、 電 子 格 式 ）。 （ 二 ）深 度 訪 談：本 研 究 基 於 各 國 公 民 連 署 及 運 用 網 際 網 路 公 民 連 署 相 關 機 制 現 況 文 獻 分 析 後 ， 進 一 步 針 對 相 關 利 害 關 係 人 進 行 深 度 訪 談 。 本 研 究 所 定 義 之 利 害 關 係 人 集 中 在 四 類 ， 即 政 府 機 關 、 政 治 團
體（ 包 含 政 黨、立 法 委 員 ）、專 業 團 體（ 包 含 法 律 專 家、技 術 專 家、電 子 化 政 府 專 家 ）、社 會 團 體（ 包 含 台 灣 連 署 資 源 運 籌 中 心、具 連 署 經 驗 之 社 會 團 體 ）。訪 談 依 照 目 的 分 為 兩 階 段，第 一 階 段，將 著 重 於 瞭 解 我 國 目 前 公 民 連 署 狀 況 、 利 害 關 係 人 對 推 動 網 際 網 路 公 民 連 署 機 制 的 態 度 為 何 ， 以 瞭 解 連 署 實 務 上 的 運 作 存 在 之 問 題 。 第 二 階 段 訪 談 ， 主 要 目 的 將 著 重 在 可 擇 方 案 的 可 行 性 評 估 ， 作 為 研 究 小 組 提 出 分 析 結 論 與 政 策 建 議 的 參 考 。 （ 三 ） 問 卷 調 查 ： 此 方 法 的 主 要 目 的 在 於 測 量 網 路 民 眾 與 一 般 民 眾 ， 對 網 路 公 民 連 署 之 可 行 性 、 信 任 感 、 使 用 意 願 、 使 用 偏 好 ...等 面 向 的 評 估，作 為「 政 治 可 行 性 」，也 就 是 使 用 者 需 求 的 主 要 資 料 來 源 。 研 究 之 調 查 對 象 係 以 全 國 25 縣市（包含金門、馬祖地區）全區為範圍， 故 受 訪 者 為 居 住 於 台 閩 地 區 、 且 年 滿 ２ ０ 歲 以 上 之 成 年 民 眾 ， 以 家 戶 為 單 位 ， 一 戶 訪 問 一 人 ， 並 以 電 話 訪 問 之 方 式 進 行 獨 立 樣 本 訪 問 。 共 計 完 成 有 效 樣 本 2,123 份，以百分之九十五信賴度估計，抽樣誤差在 ±2.13%之 內 。 （ 四 ） 焦 點 團 體 ： 分 為 兩 階 段 ， 共 進 行 了 四 場 。 第 一 階 段 本 研 究 為 瞭 解 我 國 公 民 連 署 制 度 現 況 ， 舉 辦 1 場焦點團體座談，與會者主要 為 政 府 相 關 單 位 的 人 員 。 第 二 階 段 在 期 中 報 告 之 後 ， 針 對 方 案 之 可 行 性 評 估 此 一 目 的 舉 辦 3 場的訪談，與會者為邀請政治（包含中選會、 社 會 團 體、政 黨 等 具 實 務 經 驗 之 專 家 ）、法 律、資 訊、行 政 等 領 域 專 家， 討 論 建 構 網 際 網 路 公 民 連 署 機 制 的 策 略 ， 及 其 在 政 治 、 資 訊 技 術 、 法 規 、 經 濟 、 與 行 政 面 向 的 可 行 性 評 估 ， 提 出 相 關 意 見 和 評 論 。 三 、 重 要 發 現 本 計 畫 前 三 個 研 究 目 的 ， 主 要 是 瞭 解 我 國 公 民 連 署 狀 況 、e 化可 能 、 國 外 的 網 路 公 民 連 署 現 況 、 以 及 各 項 網 路 公 民 連 署 方 案 的 可 行 性 分 析 。 依 照 上 述 幾 個 目 的 作 為 分 類 ， 以 下 簡 述 本 計 畫 的 發 現 ： （ 一 ） 各 國 網 路 公 民 連 署 及 運 用 網 際 網 路 連 署 相 關 機 制 在 參 閱 目 前 世 界 上 已 採 行 網 路 公 民 連 署 國 家 ， 其 運 用 網 際 網 路 連 署 相 關 機 制 之 實 務 經 驗 ， 發 現 各 國 「 e-petition」 的 定 義 與 實 務 操 作 都
有 所 差 別 ， 然 而 更 重 要 的 是 ， 上 述 各 國 家 目 前 所 推 行 與 定 義 的 「e-petition」，與 我 國 公 民 投 票 法 或 選 舉 罷 免 相 關 法 規 中 所 言 之「 公 民 連 署 」 是 不 同 的 概 念 。 我 國 所 指 的 「 公 民 投 票 」 係 指 需 要 通 過 法 定 的 連 署 門 檻 ， 才 具 有 正 式 法 律 效 果 的 創 制 、 複 決 、 公 民 投 票 ， 或 成 立 總 統 副 總 統 候 選 人 以 及 公 職 人 員 罷 免 提 案；國 外 所 討 論 之 e-petition 則較 類 似 針 對 政 府 公 共 政 策 進 行 請 願 ， 希 望 透 過 網 路 連 署 的 方 式 ， 讓 民 眾 可 以 參 與 討 論 ， 以 促 進 政 府 做 相 關 回 應 ， 並 彌 補 代 議 政 治 的 不 足 ， 而 非 我 國 公 民 投 票 或 選 舉 罷 免 式 的 連 署 。 本 研 究 並 藉 由 各 國 經 驗 回 顧 與 參 考 我 國 公 民 連 署 限 制 的 運 作 ， 從 「 管 道 途 徑 分 類 」 與 「 後 續 處 理 程 序 」 兩 大 面 向 進 行 分 類 組 合 ， 歸 納 出 以 下 四 種 網 路 連 署 的 機 制 ： 1. 非 正 式 網 路 連 署 2. 正 式 網 路 連 署 3. 網 路 公 民 投 票 連 署 4. 網 路 選 舉 /罷 免 連 署 （ 二 ） 我 國 現 行 公 民 連 署 機 制 之 現 況 分 析 與 探 討 由 我 國 現 行 法 規 下 ， 對 於 公 民 連 署 的 相 關 規 定 ， 並 參 照 我 國 學 者 對 於 相 關 連 署 機 制 問 題 的 探 討 ， 可 以 發 現 我 國 連 署 主 要 有 時 間 限 制 、 連 署 手 續 繁 複 等 問 題 ， 往 往 造 成 連 署 提 案 人 較 重 的 負 擔 ， 更 間 接 增 加 連 署 的 困 難 度 。 此 外 ， 從 「 政 府 」 的 觀 點 而 言 ， 我 國 公 民 連 署 現 制 的 問 題 包 含 ： 行 政 機 關 查 核 成 本 過 高 、 公 民 連 署 資 料 真 實 性 難 以 確 認 、 與 公 投 政 治 性 操 作 色 彩 ， 造 成 民 眾 意 志 價 值 的 扭 曲 。 從 「 公 民 」 的 觀 點 而 言 ， 現 制 的 主 要 問 題 包 含 ： 連 署 門 檻 的 合 理 性 、 公 民 連 署 成 本 過 高 、 與 行 政 機 關 查 核 效 能 過 低 。 由 此 發 現 可 知 ， 我 國 現 行 公 民 連 署 制 度 確 實 有 若 干 問 題 的 存 在 ， 因 此 若 欲 有 效 民 主 參 與 的 落 實 與 施 行 ， 現 行 公 民 連 署 機 制 仍 有 相 當 的 改 善 空 間 。 （ 三 ） 網 際 網 路 公 民 連 署 機 制 之 成 本 效 益 評 估 及 可 行 性 評 估 本 研 究 依 據 審 核 機 制 、 門 檻 限 制 、 身 分 認 證 、 線 上 論 壇 、 法 律 效
果 、 專 責 機 構 等 六 大 構 面 ， 設 計 出 以 下 五 種 不 同 網 路 公 民 連 署 機 制 設 計 ： 1. 方 案 A - 維 持 現 況 之 紙 本 連 署 2. 方 案 B1 – 紙 本 連 署 與 無 法 律 效 果 之 官 方 網 路 連 署 3. 方 案 B2 – 紙 本 連 署 與 單 純 法 律 效 果 之 官 方 網 路 連 署 4. 方 案 B3 – 紙 本 連 署 與 具 公 民 投 票 法 律 效 果 之 官 方 網 路 連 署 5. 方 案 B4 – 紙 本 連 署 與 多 元 法 律 效 果 之 官 方 網 路 連 署 本 研 究 透 過 深 度 訪 談 、 焦 點 團 體 、 與 問 卷 調 查 等 多 元 方 式 ， 以 瞭 解 上 述 不 同 的 網 路 連 署 方 案 於 行 政 、 法 律 、 技 術 、 政 治 、 與 經 濟 各 個 面 向 其 可 行 性 ： 1. 行 政 可 行 性：行 政 機 關 對 於 網 路 連 署 的 方 案 仍 有 部 分 疑 慮；網 路 連 署 難 以 取 得 民 眾 的 信 任，且 會 增 加 行 政 作 業 成 本 以 及 行 政 責 任 ， 此 外 ， 網 路 連 署 主 管 機 關 的 認 定 亦 有 爭 議 。 2. 法 律 可 行 性：四 個 方 案 在 法 律 面 向 應 屬 可 行，僅 需 增 修 行 政 命 令 層 級 的 規 範，並 微 幅 修 正 公 投 法 或 相 關 選 罷 法。修 正 幅 度 較 大 的 可 能 是 方 案 B2，必需增修行政程序法，不過應非屬難事。 3. 技 術 可 行 性：四 個 網 路 連 署 方 案 在 技 術 上 皆 無 問 題，只 要 投 注 一 定 資 源，無 論 在 認 證、查 核、或 是 安 全 方 面 都 已 有 相 關 技 術 可 以 處 理 。 4. 政 治 可 行 性：公 民 需 求 不 如 預 期，社 會 團 體 的 看 法 也 不 一 致 ， 而 政 治 與 立 法 的 支 持 度 更 不 明 確。故 相 較 於 行 政、法 律、技 術、 與 經 濟 可 行 性 ， 政 治 可 行 性 的 困 難 應 是 最 大 。 5. 經 濟 可 行 性：由 於 四 個 方 案 之 效 益 與 固 定 成 本 相 同，故 僅 需 預 估 變 動 成 本。由 於 未 來 參 與 連 署 的 人 數 無 法 預 估，且 無 法 獲 取 過 去 相 關 主 管 單 位 處 理 連 署 所 需 之 物 質 與 人 力 詳 細 資 料，故 難 以 具 體 計 算 各 個 網 路 連 署 方 案 的 總 成 本 。
四 、 主 要 建 議 意 見 本 文 就 未 來 網 路 連 署 推 動 的 法 制 面 與 執 行 面 ， 提 出 幾 點 政 策 建 議 ， 並 針 對 公 民 投 票 法 的 現 行 制 度 加 以 建 言 ， 以 供 相 關 主 管 單 位 做 為 未 來 政 策 設 計 與 改 進 的 基 礎 ： （ 一 ） 推 動 網 路 連 署 的 法 制 面 調 整 1. 紙 本 與 網 路 連 署 併 行 網 路 連 署 的 推 行 並 無 法 完 全 取 代 現 行 的 紙 本 連 署 機 制 ， 因 此 必 需 先 在 法 制 面 上 增 加 兩 者 併 行 與 整 合 的 相 關 規 範 。 雖 然 現 行 紙 本 連 署 無 論 是 對 行 政 機 關 或 是 對 公 民 而 言，所 需 耗 費 的 成 本 皆 過 高，相 較 之 下， 網 路 連 署 則 具 有 便 利 與 成 本 低 廉 的 優 點 。 然 而 ， 網 路 連 署 仍 有 如 網 路 的 普 及 率 問 題 之 存 在 ， 因 此 紙 本 連 署 的 存 在 仍 有 其 必 要 性 ； 此 外 ， 在 網 路 的 介 面 上 ， 較 難 以 得 知 公 民 對 議 題 的 「 實 際 」 支 持 程 度 如 何 ， 過 份 依 賴 網 路 的 結 果 ， 可 能 會 導 致 公 民 們 在 缺 乏 對 議 題 的 深 入 理 解 與 思 考 之 下，「 輕 易 的 」決 定 於 網 路 上 支 持 或 反 對 某 一 議 題 的 連 署，更 可 能 忽 略 了 面 對 面 傳 遞 理 念 的 重 要 性 ， 故 單 用 網 路 連 署 此 一 機 制 似 乎 並 不 可 行 ， 雙 軌 制 有 其 必 要 性 存 在 。 站 在 便 民 的 角 度 ， 開 放 網 路 連 署 是 有 其 必 要 性 。 然 而 ， 考 量 到 民 眾 對 網 路 連 署 此 一 機 制 的 接 受 度 與 信 任 度 ， 以 及 社 會 上 仍 存 在 一 定 人 數 的 非 網 路 使 用 族 群 ， 傳 統 紙 本 連 署 的 途 徑 仍 應 該 維 持 。 在 雙 軌 制 的 運 作 下 ， 作 為 開 放 網 路 連 署 普 及 的 風 向 球 ， 探 測 民 眾 的 使 用 狀 況 與 效 果 ， 先 讓 民 眾 習 慣 使 用 此 一 新 興 機 制 ， 減 少 心 裡 的 排 斥 之 後 ， 再 漸 進 的 作 制 度 上 的 調 整 。 2. 根 據 網 路 連 署 方 案 的 法 律 效 果 建 構 其 法 制 基 礎 網 路 連 署 的 推 行 有 存 在 不 同 之 實 施 途 徑 ， 網 路 連 署 可 以 具 備 多 元 的 法 律 效 果 ， 故 在 落 實 網 路 連 署 之 前 ， 必 需 針 對 具 有 相 異 法 律 效 果 的 網 路 連 署 方 案 建 構 其 法 制 基 礎 。 。 唯 需 注 意 的 是 ， 雖 然 網 路 連 署 方 案 在 法 制 面 向 的 修 正 並 無 太 大 的 問 題 ， 但 是 相 關 的 政 治 與 立 法 支 持 仍 不
明 確 ， 故 在 推 動 相 關 修 正 方 案 時 ， 仍 須 準 備 好 清 楚 且 明 確 之 說 帖 ， 以 面 對 政 治 面 向 的 相 關 挑 戰 。 建 議 對 象 ： 立 法 機 關 、 中 央 選 舉 委 員 會 、 內 政 部 、 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 。 （ 二 ） 推 動 網 路 連 署 的 執 行 面 調 整 由 於 公 民 普 遍 對 於 網 路 連 署 此 一 嶄 新 管 道 信 任 不 足 ， 因 此 網 路 連 署 的 推 動 必 需 搭 配 嚴 謹 且 安 全 的 管 理 系 統 ， 更 需 搭 配 一 定 程 度 的 政 策 行 銷 ， 此 外 ， 在 推 行 策 略 上 也 需 用 漸 進 方 式 來 加 以 推 動 。 首 先 ， 由 於 公 民 普 遍 對 網 路 連 署 的 不 信 任 ， 大 多 是 源 於 對 於 安 全 保 障 面 向 的 擔 憂 ， 故 若 欲 推 動 網 路 連 署 勢 必 需 建 構 穩 固 且 安 全 的 管 理 系 統。其 次，需 具 備 完 整 的 政 策 行 銷 策 略，藉 以 培 養 公 民、行 政 人 員 、 與 立 法 委 員 的 信 任 。 由 於 在 現 行 的 社 會 下 ， 網 路 連 署 機 制 的 相 關 政 治 支 持 並 不 顯 著 ， 無 論 是 公 民 、 行 政 人 員 、 或 是 立 法 委 員 等 對 於 網 路 連 署 的 態 度 皆 不 明 確 ， 因 此 政 策 行 銷 的 影 響 力 也 就 更 為 關 鍵 。 建 議 對 象 ： 中 央 選 舉 委 員 會 、 內 政 部 、 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 。 （ 三 ） 現 有 公 民 投 票 連 署 機 制 的 配 合 調 整 公 民 對 於 網 路 連 署 方 案 落 實 的 期 待 ， 係 與 公 民 投 票 法 息 息 相 關 ， 故 本 研 究 團 隊 亦 欲 針 對 現 行 公 民 投 票 的 連 署 機 制 設 計 提 出 一 些 政 策 建 議 ： 1. 減 少 公 民 投 票 的 連 署 障 礙 ： 在 我 國 現 行 制 度 設 計 的 諸 多 障 礙 下，公 民 往 往 難 以 透 過 連 署 管 道 發 揮 影 響 力，減 少 現 行 制 度 的 障 礙 確 實 有 其 必 要 性 存 在。首 先，兩 階 段 的 連 署 制 度 設 計 應 可
簡 化 為 一 階 段，提 案 人 連 署 通 過 後 才 可 以 進 行 連 署 人 連 署 的 設 計，讓 許 多 良 好 的 意 見 在 第 一 階 段 就 被 抹 煞，且 畢 竟 連 署 僅 能 讓 公 民 投 票 成 案，並 不 保 證 最 後 投 票 結 果 得 以 通 過，因 此，應 無 須 有 兩 階 段 的 障 礙 存 在；其 次，門 檻 的 人 數 要 求 也 有 降 低 的 必 要 ， 讓 連 署 的 原 意-公民意志展現有落實可能。 2. 查 核 機 制 的 改 革：在 現 行 的 連 署 制 度 下，不 可 否 認 的 是 針 對 連 署 所 進 行 的 查 核 成 本 確 實 是 十 分 龐 大，更 重 要 的 是，政 府 部 門 花 費 如 此 龐 大 的 成 本 下，其 查 核 的 準 確 性 仍 然 有 所 不 足，仍 然 難 以 確 認 連 署 書 是 否 由 本 人 所 簽 署。因 此，現 行 公 民 連 署 的 查 核 機 制，應 參 照 美 國 的 作 法，透 過 不 會 過 於 耗 時 費 力 的 抽 樣 方 式 ， 不 僅 可 以 節 省 成 本 ， 也 可 以 更 有 效 的 進 行 查 核 。 建 議 對 象 ： 中 央 選 舉 委 員 會 、 內 政 部 、 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 、 立 法 機 關 。 （ 四 ） 具 體 規 範 相 關 作 業 期 間 由 於 公 民 連 署 的 議 題 常 常 有 時 效 性 的 限 制 ， 或 是 有 其 推 行 的 期 程 策 略 ， 故 相 關 行 政 程 序 所 需 期 間 可 能 會 對 連 署 者 產 生 重 大 影 響 ， 故 應 將 行 政 機 關 的 處 理 期 限 付 諸 明 文 ， 以 避 免 相 關 爭 議 之 產 生 。 建 議 對 象 ： 各 選 務 機 關 、 立 法 機 關 。 （ 五 ） 對 電 子 治 理 基 礎 環 境 的 建 議 為 了 有 效 推 動 網 路 公 民 連 署 ， 一 個 完 善 的 電 子 治 理 環 境 為 相 當 基 本 的 前 提 。 首 先 ， 強 化 公 民 對 電 子 治 理 機 制 的 信 任 程 度 ， 當 公 民 對 電 子 治 理 機 制 產 生 一 定 信 任 ， 逐 漸 習 慣 此 種 機 製 成 為 生 活 的 一 部 份 ， 電 子 治 理 機 制 才 有 發 揮 成 效 的 可 能 。 其 次 ， 需 增 加 公 民 對 電 子 治 理 的 熱 情 與 效 能 感 ， 公 民 對 於 電 子 治 理 機 制 下 提 供 的 參 與 機 會 呈 現 高 度 懷
疑 ， 許 多 公 民 認 為 參 與 所 能 發 揮 的 影 響 力 極 為 有 限 ， 如 何 增 加 公 民 對 電 子 治 理 的 熱 情 與 效 能 感 ， 將 是 電 子 治 理 能 否 擴 展 的 關 鍵 。 再 者 ， 整 合 自 然 人 憑 證 系 統 與 電 子 治 理 機 制 。 由 於 公 民 往 往 對 於 電 子 治 理 機 制 的 安 全 性 有 所 質 疑 ， 因 此 ， 如 何 利 用 現 有 系 統 強 化 網 路 社 會 的 完 整 性 便 十 分 重 要 。 自 然 人 憑 證 的 嚴 謹 度 與 安 全 性 相 較 於 其 他 認 證 機 制 係 較 為 可 信 ， 故 如 何 整 合 自 然 人 憑 證 系 統 於 電 子 治 理 機 制 中 ， 亦 是 電 子 化 政 府 可 參 考 的 實 質 作 法 。 建 議 對 象 ： 中 央 選 舉 委 員 會 、 內 政 部 、 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 。
Abstract
The public petition is not only a useful communication channel between citizens and the government but also an important political participation mechanism. However, due to high operation cost on both citizens and the government, this channel has been criticized for losing its function. Recent rise of the information and communication
technologies (the ICTs) has provided potential for reducing such cost on both sides. Thanks to the advancement of the internet, countries such as the U.K, Germany, and the Australia, have used the so called ‘e-petition systems’ to overcome the barriers of submitting a petition. Drawing from the e-petition experiences of these countries, the main purpose of this study is to analyze the feasibilities of adopting e-petition in Taiwan and to propose strategies for adopting such system based on our analysis.
This study reviewed the current problems of Taiwan’s traditional petition system as well as the experiences of e-petition implementation in several developed countries. Based on these reviews, this study proposed four tentative alternatives of e-petition system: Non-legally-binding Official e-Petition, NOEP; Simple Legally-binding Official e-Petition, SLOEP; e-Signatures for Referendum, ESR; Multiple Legally-binding Official e-Petition, MLOEP. To further evaluate these alternatives, we used gap analysis between policy goals and the potentials of these proposed policy alternatives, telephone survey of citizens, in-depth interview of stakeholders, and focus groups of government departments. Our analysis indicates that 1) the legally-binding official e-petition system has never been implemented yet in the world. 2) for
administration feasibility, the public trust on online mechanism will be the most serious challenge of e-petition system; 3) for political feasibility, the lack of consensus among stakeholders and the citizens’ lack of
other words, there is no evidence showing that the internet e-petition system will increase public participation.
This study concludes that the ICTs undoubtedly has the potentials to improve the convenience of political participation. However, in order to convert these potentials into positive outputs, it still needs several synchronized reforms. Firstly, lower the requirements and limits of the legally-binding petition; secondly, construct public trust on
e-governance/internet mechanism by improving internet security. Thirdly, legalize online petitioning channel while keeping traditional channel synchronously.
第一章 緒論
第一節 研究背景
公 民 參 與 是 民 主 治 理 之 正 當 性 與 合 法 性 基 礎 ， 但 卻 也 常 是 政 策 決 策 與 執 行 成 本 提 高 的 主 要 因 素 ，Hamilton（2007: 7）指出，在民主體 系 當 中 ， 強 有 力 的 公 共 服 務 與 民 主 價 值 兩 者 之 間 存 在 著 對 立 （antithetical）與矛盾（paradox），很 難 兼 顧。因 此，如 何 有 效 降 成 本 ， 以 提 升 公 民 參 與 的 質 與 量 ， 成 為 民 主 治 理 的 重 要 課 題 。近 幾 年 ， 新 興 資 訊 與 通 信 科 技 （ Information and Communication Technologies, ICTs） 的 快 速 發 展 以 及 網 際 網 路 的 普 及 ， 為 公 民 參 與 的 推 動 帶 來 了 新 契 機。實 務 上，聯 合 國 於 2004 年開始對 e 化參與指數進 行 全 球 性 的 評 估，我 國 在 e 化治理（e-governance）的發展模式，也從 最 剛 開 始 的 單 純 發 展 e 化 服 務 （ e-service ）， 逐 步 擴 展 到 電 子 參 與 （e-participation）或電子民主（e-democracy）等層面，政府嘗試透過 ICTs 的 輔 助，降 低 公 務 體 系 推 動 公 民 參 與 的 行 政 成 本，以 及 提 升 民 眾 參 與 公 共 事 務 的 誘 因，藉 以 強 化 公 共 政 策 的 合 法 正 當 性 以 及 決 策 品 質。 廣 義 而 言，電 子 民 主 係 指 在 民 主 過 程 中，透 過 ICTs 來輔助民主價 值 與 機 制 的 體 現，其 中 電 子 參 與（e-participation）與電子投票（e-voting） 即 被 認 為 是 推 動 電 子 民 主 的 二 個 基 礎 機 制 。 就 公 民 參 與 方 面 ， 是 希 望 透 過 ICTs 的科技技術，促進民主政治機制的理論與實務工作（蕭乃沂 等 ， 2002）。 Macintosh（ 2003） 認 為 ， 公 民 透 過 資 訊 通 訊 科 技 參 與 公 共 政 策 的 工 具 包 含 ： 建 立 電 子 社 群 （ e-community ）、 電 子 連 署 （e-petition）、電 子 公 投（e-referenda）、電 子 公 民 陪 審 團（e-citizen jury） 等 。 其 中 ， 電 子 連 署 的 實 務 應 用 案 例 相 當 豐 富 ， 已 著 手 實 施 電 子 連 署 應 用 的 包 括 英 國 、 澳 洲 、 德 國 、 丹 麥 、 紐 西 蘭 、 愛 沙 尼 亞 等 國 家 ， 且 各 個 國 家 實 際 操 作 方 式 係 有 所 差 異。整 體 而 言，「 電 子 連 署（ e-petition）」 包 含 運 用 任 何 形 式 的 電 子 通 訊 科 技 ， 如 手 機 、 網 際 網 路 等 工 具 來 參 與 任 何 形 式 的 公 共 議 題 連 署 ， 但 目 前 國 外 實 務 大 多 是 透 過 網 際 網 路 介 面
（ the internet） 的 途 徑 來 進 行 ， 本 研 究 將 其 定 義 為 「 網 路 （ 公 民 ） 連 署 （internet e-petition 或 online e-petition，此兩個英文翻譯在本報告 書 中 將 交 互 使 用 ）」， 而 此 將 為 本 研 究 後 續 討 論 的 主 軸 。 目 前 最 為 先 驅 且 具 有 相 當 施 行 成 效 的 仍 屬 蘇 格 蘭 議 會 的 網 路 公 民 連 署 機 制 。 Seaton（ 2005） 對 蘇 格 蘭 議 會 與 電 子 化 民 主 間 的 關 係 做 了 較 為 詳 細 的 描 述 。 蘇 格 蘭 議 會 原 本 目 的 是 為 了 促 進 代 議 士 與 區 域 選 民 之 間 真 正 的 互 動 ， 並 將 這 種 互 動 融 入 民 主 程 序 中 。 為 達 成 此 目 的 ， 蘇 格 蘭 議 會 採 取 兩 種 方 法 來 解 決。其 一 是 使 用「 線 上 互 動 型 論 壇 」，來 討 論 代 議 士 們 即 將 討 論 的 議 案。自 2002 年九月起到 2004 年，總共有 26 個 被 提 出 的 論 壇 ， 而 有 一 些 論 壇 的 討 論 結 果 獲 得 了 成 功 。 其 中 最 成 功 的 是 2002 年有關於慢性疼痛疾病的討論。藉由患者提供自身的經驗， 參 與 者 可 將 自 身 的 意 見 表 達 出 來 ， 並 進 入 議 會 過 程 裡 頭 。 另 外 一 個 就 是 使 用 電 子 連 署 機 制 。 該 機 制 是 沿 著 蘇 格 蘭 國 會 諮 詢 指 導 團 隊 （Consultative Steering Group, CSG）所列出的國會運作四項 重 要 的 原 則 ： 分 享 權 力 ， 課 責 ， 途 徑 和 參 與 ， 這 些 參 與 原 則 與 途 徑 係 建 立 在 同 等 的 機 會 中 。 每 位 獨 立 的 公 民 都 可 以 成 為 參 與 的 最 小 單 位 ， 且 確 保 議 題 在 進 入 國 會 議 程 前 就 被 審 慎 檢 視 過 ， 而 在 請 願 案 被 國 會 提 出 之 前 ， 也 可 經 過 充 分 的 討 論 。
Insua, Kersten, Rios 和 Grima（ 2008a，2008b）描 述 了 電 子 連 署 系 統 的 一 般 概 念 。 該 機 制 的 系 統 功 能 ， 係 讓 公 民 能 開 啟 一 個 新 的 提 案 、 觀 看 開 放 的 提 案 ， 獲 得 提 案 議 題 的 相 關 資 訊 ， 並 且 參 與 該 提 案 相 關 的 討 論 。 藉 由 填 寫 姓 名 和 地 址 進 行 對 提 案 的 連 署 ， 這 樣 的 提 案 方 式 不 用 由 國 會 立 委 發 動 ， 而 是 完 全 由 獨 立 公 民 的 意 見 表 達 所 凝 聚 而 成 。 當 該 提 案 被 提 交 於 國 會 後 ， 請 願 者 可 以 透 過 網 路 來 追 蹤 他 們 的 請 願 案 在 國 會 中 已 經 進 行 到 哪 個 階 段 。 此 公 眾 提 案 的 創 制 權 允 許 公 民 參 加 政 策 循 環 中 的 議 程 設 定 以 及 政 策 規 劃 階 段 。 而 電 子 連 署 系 統 藉 由 網 路 來 支 持 潛 在 的 參 與 行 為，因 此，這 個 系 統 提 供 更 多 提 案 過 程 上 的 效 率 和 效 能。 目 前 為 止 ， 該 系 統 可 以 蒐 集 那 些 對 提 案 支 援 的 公 民 連 署 ， 但 截 至 目 前 為 止 還 沒 有 設 立 藉 由 連 署 來 否 定 提 案 的 可 能 性 。 此 外 ， 蘇 格 蘭 公 共 提 案 委 員 會 在 增 進 電 子 連 署 系 統 的 功 能 上 ， 特
別 加 強 政 策 過 程 中 ， 與 邊 緣 性 利 益 團 體 間 的 關 係 。 對 公 共 請 願 委 員 會 以 及 其 他 地 區 國 會 議 員 來 說 ， 電 子 連 署 機 制 被 視 為 民 主 過 程 的 一 環 ， 可 以 提 交 出 選 區 選 民 所 關 注 的 議 題。這 個 機 制 從 2006 年起，在英國政 府 的 「10 DOWNING STREET」網站上，開始了電子連署的服務，用 以 提 供 英 國 民 眾 進 行 線 上 政 策 提 案 、 線 上 討 論 以 及 請 願 者 的 連 署 。 第 一 次 的 電 子 連 署 機 制 的 試 用 是 自 2000 年 5 月 14 號開始（McMahon, 2004）。 自 該 項 服 務 上 線 以 來 ， 英 國 民 眾 已 提 出 了 超 過 29,000 項政策 提 案 ， 並 獲 得 超 過 五 百 八 十 萬 筆 連 署1。2006-2007 年的蘇格蘭國會年 度 報 告 中 ， 其 所 屬 的 公 共 請 願 委 員 會 （Public Petition Committee）也 已 經 採 納 了 56 個新提案2。
第二節 研究目的
由 上 述 外 國 經 驗 可 知 ， 網 際 網 路 公 民 連 署 已 經 成 為 電 子 治 理 時 代 的 民 主 參 與 新 契 機 ， 國 際 上 也 有 許 多 應 用 案 例 可 循 ， 但 到 目 前 為 止 ， 我 國 在 相 關 學 術 研 究 與 實 務 經 驗 上 仍 然 相 當 缺 乏 。 因 此 ， 本 研 究 希 望 藉 由 參 考 各 國 推 動 網 路 公 民 連 署 機 制 的 經 驗 ， 找 出 我 國 未 來 推 動 網 路 公 民 連 署 機 制 的 可 能 性 ， 以 及 適 合 的 制 度 設 計 及 調 整 策 略 。 雖 然 我 國 之 政 治 制 度 設 計 上 ， 賦 予 公 民 直 接 參 與 政 策 制 定 的 公 民 投 票 權 利(創制與複決)，以及提名總統、罷免公職人員的政治權利(選 舉 與 罷 免 權)，但 對 於 發 動 相 關 權 利 前 的 連 署 活 動，亦 有 多 數 的 限 制 ， 諸 如 法 定 身 分 驗 證 、 查 驗 程 序 等 ， 造 成 提 案 人 、 連 署 人 與 相 關 利 害 團 體 對 於 相 關 的 隱 私 權 、 可 靠 度 、 便 利 性 等 產 生 了 質 疑 。 而 相 關 單 位 的 驗 證 過 程 中 ， 也 付 出 了 監 測 成 本 。 除 了 不 利 於 公 民 發 動 連 署 提 案 及 參 與 連 署 活 動 等 直 接 民 主 落 實 外 ， 也 引 發 外 界 質 疑 辦 理 公 民 連 署 活 動 是 浪 費 國 家 資 源 的 負 面 印 象 。 因 此 本 研 究 的 主 要 目 的 為 ： 從 研 究 國 外 民 1 相 關 資 訊 請 參 考 http://www.pm.gov.uk/output/Page11051.asp。 2 相 關 資 訊 請 參 考 http://www.scottish.parliament.uk/corporate/anrep-accts/spar/ar-07/SPAnnualReport0 7English.pdf。主 深 化 國 家 的 相 關 電 子 民 主 經 驗 與 基 礎 中 ， 以 我 國 現 行 公 民 連 署 制 度 與 電 子 治 理 環 境 為 基 礎 ， 分 析 幾 個 我 國 未 來 推 動 網 路 公 民 連 署 可 擇 方 案 的 可 行 性 ， 並 提 出 未 來 推 動 的 政 策 建 議 。 更 具 體 的 說 ， 自 從 公 民 投 票 法 通 過 之 後 ， 雖 然 深 化 了 我 國 民 主 體 制，但 在 實 際 運 作 上 仍 面 臨 了 許 多 的 限 制。因 此，本 研 究 的 主 要 目 的 ， 即 分 析 透 過 資 訊 科 技 來 改 善 我 國 現 行 公 民 連 署 制 度 缺 失 之 可 行 性 ， 提 出 幾 個 未 來 推 動 網 路 公 民 連 署 的 可 擇 方 案 ， 其 中 包 含 檢 視 各 國 公 民 連 署 及 運 用 網 際 網 路 連 署 相 關 機 制 （ 或 政 策 ）， 與 分 析 歸 納 各 國 應 用 方 式 ， 綜 合 作 我 國 網 路 公 民 連 署 機 制 之 參 考 ； 本 研 究 也 將 分 析 檢 討 現 行 電 子 治 理 機 制 下 ， 我 國 的 公 民 連 署 機 制 現 況 ， 以 及 對 我 國 未 來 推 動 網 際 網 路 公 民 連 署 機 制 進 行 可 行 性 評 估 。 歸 納 本 研 究 目 的 有 四 ： 1.1 檢 視 各 國 公 民 連 署 及 運 用 網 際 網 路 連 署 相 關 機 制 （ 或 政 策 ） 現 況 、 發 展 路 徑 ， 以 及 提 昇 民 眾 對 數 位 參 與 信 心 、 使 用 率 之 方 法 。 1.2 我 國 公 民 連 署 機 制 現 況 分 析 與 檢 討 。 2.1 推 動 網 際 網 路 公 民 連 署 機 制 之 成 本 效 益 評 估 及 可 行 性 評 估 (例 如 政 治 、 行 政 管 理 、 經 濟 、 法 律 、 技 術 等 面 向 )。 2.2 我 國 現 行 公 民 連 署 制 度 下 之 網 際 網 路 連 署 機 制 設 計 （ 含 法 制 面 與 執 行 面 調 整 建 議 ）。
第三節 名詞界定
「 e-petition」 此 一 字 詞 事 實 上 有 許 多 意 涵存 在 ， 雖 然 許 多 國 家 皆 有 所 謂 的 「 e-petition」 機 制 存 在 ， 但 每 個 國 家實 際 的 運 用 方 式 與 目 的 卻 不 盡 相 同 ， 也 就 是 說 ， 雖 然 就 字 面 上 而 言 ， 不 同 國 家 可 能 都 以 「 e-petition」 作 為 電 子 民 主 參 與 的 其 中 一個 推 動 途 徑 ， 但 就 實 際 的 操 作 方 法 而 言 ， 卻 需 按 照 各 國 脈 絡 予 以 解 釋 。 因 此，有 鑑 於「 電 子 連 署（e-petition）」的意涵十分多元，涵蓋著 不 同 的 連 署 途 徑 與 不 同 的 法 律 效 果 ， 故 本 文 在 進 入 後 續 的 討 論 之 前 ，界 定 所 謂 的「 電 子 連 署（e-petition）」係指民眾運用任何形式的電子通 訊 科 技 ， 例 如 ： 手 機 、 網 際 網 路 等 工 具 來 參 與 任 何 形 式 的 公 共 議 題 連 署，並 開 放 民 眾 討 論，進 而 獲 得 政 府 相 關 回 應 的 一 項 機 制，相 對 而 言 ， 電 子 連 署 是 一 個 比 較 廣 泛 的 通 稱 。 至 於 目 前 國 內 外 實 際 所 應 用 的 電 子 連 署 方 式 ， 大 多 是 透 過 網 際 網 路 介 面 （ the internet） 的 途 徑 來 進 行 ， 本 研 究 將 其 定 義 為 「 網 路 （ 公 民 ）連 署（internet e-petition）」，這也是本研究後續在文獻整理、資料 分 析 時 所 討 論 的 主 軸 。
第二章 文獻回顧與分析
代 議 民 主 制 度 運 作 至 今 ， 產 生 許 多 缺 失 ， 包 括 政 治 疏 離 感 加 深 、 投 票 率 下 降 、 參 與 的 冷 漠 以 及 對 代 議 士 的 不 滿 意 等 ， 進 而 使 得 各 國 開 始 對 民 主 代 議 制 度 開 始 檢 討，遂 有 重 啟 直 接 民 主 之 提 倡（ 項 靖，2004）。 代 議 民 主 也 產 生 了 政 治 平 等 的 問 題 ， 現 代 民 主 政 治 運 作 的 結 果 ， 有 意 願 或 有 能 力 競 爭 及 擔 任 代 議 士 者 ， 多 為 社 經 地 位 較 高 或 後 援 資 源 較 多 者（葉 俊 榮，2004）。是故，相 形 之 下 社 經 地 位 較 高 或 是 社 會 上 的 優 勢 團 體 能 夠 獲 得 較 多 的 政 治 參 與 機 會 ， 而 社 會 上 居 於 劣 勢 之 群 體 則 往 往 被 排 除 在 決 策 外 圍 。 以 本 研 究 案 的 主 題 「 電 子 連 署 」 為 例 ， 連 署 過 程 所 必 須 投 入 的 龐 大 人 力 與 物 力 成 本 ， 對 於 弱 勢 族 群 來 說 幾 乎 是 一 個 不 可 能 突 破 的 障 礙 ， 因 此 ， 許 多 科 技 樂 觀 主 義 者 就 在 此 背 景 之 下 ， 提 出 利 用 資 訊 通 訊 科 技 降 低 連 署 成 本 的 願 景 。 在 代 議 民 主 制 度 的 缺 點 逐 漸 顯 露 的 同 時，ICTs 的快速發展，並且 在 公 私 部 門 間 廣 泛 的 被 運 用，對 公 共 行 政 而 言，ICTs 造成政治、政府 制 度 、 績 效 管 理 、 作 業 精 簡 、 政 府 再 造 等 方 面 重 大 的 影 響 （ Moon, 2002）， 進 入 所 謂 e 化治理（e-governance）發展模式，於公共政策的 制 定 過 程 ， 致 力 推 動 電 子 化 參 與 或 電 子 化 民 主 ， 希 望 能 夠 降 低 民 眾 參 與 成 本 ， 同 時 提 升 參 與 的 程 度 以 及 公 共 決 策 的 效 率 。 而 本 研 究 的 主 要 目 的 ， 即 集 中 於 近 來 在 國 外 相 當 受 到 重 視 的 網 路 連 署 參 與 模 式 ， 透 過 相 關 文 獻 蒐 集 與 研 究 方 法 ， 希 望 能 夠 建 構 我 國 未 來 網 路 公 民 連 署 系 統 時 的 參 考 架 構 。 本 章 文 獻 探 討 部 分 ， 將 先 討 論 公 民 連 署 在 民 主 制 度 過 程 所 代 表 的 意 義 ， 以 及 所 需 要 的 元 素 。 其 次 則 是 從 電 子 民 主 概 念 的 角 度 切 入 ， 分 析 電 子 民 主 的 發 展 、 基 本 內 涵 、 以 及 未 來 規 劃 網 路 公 民 連 署 系 統 時 所 需 要 的 概 念 架 構 。第一節 公民連署與民主參與
「 公 民 投 票 」 是 落 實 主 權 在 民 的 一 種 重 要 民 主 方 式 ， 可 以 彌 補 代 議 政 治 的 不 足 。 而 為 了 避 免 代 議 民 主 所 產 生 的 諸 多 弊 病 ， 要 求 人 民 參 與 的 聲 浪 提 升 ， 例 如 二 十 世 紀 初 美 國 的 進 步 運 動 主 張 （ Progressive Movement）中，對 於 代 議 政 治 的 反 動，成 為 美 國 各 州 的 公 民 直 接 參 與 創 制 複 決 的 日 後 助 力 。 而 六 0 至 七 0 年 代 的 參 與 式 民 主 理 論 （participatory democracy theory）讓人思考到如何對議會加以監督和 限 制，而 且 也 意 識 到 該 如 何 增 加 直 接 民 主 的 機 制，來 擴 大 人 民 的 參 與， 並 認 為 真 正 民 主 的 制 定 公 共 政 策 方 式，是 經 由 人 民 充 分、直 接 的 參 與。 公 民 始 能 進 入 政 策 過 程 裡 的 議 程 設 定，並 作 成 決 策（ 曹 金 增，2003）。 該 目 的 無 非 係 希 望 能 增 加 公 民 參 與 管 道 來 強 化 政 治 決 策 制 定 ， 讓 公 民 可 以 分 享 權 力 並 自 主 地 替 其 爭 取 利 益 。 回 歸 直 接 民 主 的 意 涵 裡 ， 乃 是 希 望 人 民 投 票 表 達 其 意 見 來 直 接 參 與 政 治 事 務，而 該 程 序 之 發 動 需 符 合 由 下 而 上（bottom-up）方式來賦 予 人 民 權 力，讓 公 民 得 以 進 行 公 投（referendum）並產生創制（initiative） 的 效 果（ 唐 玉 禮，1996）。且 希 望 透 過 公 民 創 制 與 複 決 所 產 生 的 直 接 或 間 接 效 果 ， 予 以 連 結 公 民 社 會 與 政 治 體 系 的 脫 落 環 節 ， 讓 政 府 當 局 與 各 政 黨 能 填 補 其 所 忽 視 之 需 求 ， 並 將 相 關 問 題 反 應 至 政 策 議 程 上 。 此 者 亦 可 讓 少 數 團 體 結 合 到 社 會 政 治 體 系 ， 給 予 其 表 達 其 特 定 利 益 的 工 具 （ 黃 昭 元 等 譯 ，2007）。 在 直 接 民 主 的 設 計 上 ， 建 構 創 制 與 複 決 程 序 時 ， 需 要 考 量 到 下 列 因 素：1.連署門檻、2.期間限制、3.如何尋求連署、4.直接民主如何鑲 入 政 治 體 系 當 中 、 5.多 數 決 與 法 定 最 低 的 投 票 人 數 、 6.為 市 民 提 供 資 訊 與 公 開 辯 論 的 舉 辦、7.主題限制、8.法律效果、9.過程具體性而不亦 被 幹 擾（ 黃 昭 元 等 譯，2007）。其中 可 以 發 現 到 前 三 項 的 因 素 中，公 民 連署佔了部分的影響，例如 1.連署門檻的設置，乃要先瞭解民眾在發 動 一 個 創 制 或 複 決 案 時 需 要 多 少 民 眾 來 連 署 ， 這 該 部 分 亦 牽 涉 到 法 定 最低的投票人數與連署人數的相關連。而 2.期間限制上，乃是要瞭解 該時間內，來尋求連署數，政府如何回應、議會如何辯論。而 3.如何進 行 連 署 的 面 向 上 ， 例 如 是 否 能 在 自 由 尋 求 連 署 ， 又 或 討 論 連 署 規 則 的 限 制 ， 例 如 是 否 能 在 街 上 進 行 連 署 ， 或 是 否 只 能 於 特 定 的 政 府 單 位 來 進 行 連 署 。 故 可 瞭 解 公 民 連 署 於 民 主 制 度 下 ， 該 運 作 機 制 對 於 公 民 參 與 的 影 響 ， 乃 是 希 望 將 公 民 參 與 提 升 至 直 接 民 主 的 意 涵 裡 ， 除 透 過 連 署 的 由 下 而 上 之 形 式 來 完 成 之 ， 並 可 彌 補 代 議 民 主 所 產 生 的 不 足 之 處 ， 諸 如 進 行 權 利 的 重 新 分 配 外 、 尋 求 政 府 與 公 民 的 折 衷 之 道 ， 並 產 生 共 同 決 策 的 方 式 ， 進 一 步 可 保 護 少 數 團 體 ， 促 進 行 政 機 關 、 政 治 人 物 與 民 意 之 間 的 諧 和 ， 都 是 可 透 過 公 民 連 署 的 直 接 參 與 公 共 事 務 而 達 成 的 效 果 。 該 公 民 連 署 之 方 式 所 進 行 前 端 發 起 的 創 制 、 複 決 權 利 ， 也 成 為 公 民 參 與 的 另 外 一 種 前 端 發 聲 機 制 。 目 前 我 國 民 主 制 度 中 ， 除 了 代 議 民 主 的 選 舉 機 制 外 ， 也 包 含 了 納 入 直 接 民 主 意 涵 的 公 民 投 票 與 選 舉 罷 免 等 權 利 ， 且 其 皆 具 有 相 關 的 法 律 規 範 。 例 如 我 國 之 選 舉 罷 免 法 、 總 統 副 總 統 選 舉 罷 免 法 以 及 公 民 投 票 法 來 看 ， 各 有 其 不 同 的 有 連 署 規 定 。 而 第 四 章 之 初 步 結 果 上 ， 有 針 對 我 國 連 署 問 題 所 進 行 的 文 獻 檢 閱 與 分 析，來 詳 細 的 說 明 我 國 的 現 況。
第二節 電子民主的發展與內涵
隨 著 資 訊 與 通 訊 科 技 （ Information and Communication Technologies, ICTs） 的 發 展 ， 應 用 ICTs 於 公 共 事 務 當 中 的 概 念 隨 著 1980 年 代 末 新 公 共 管 理 主 義 興 起 而 發 展 ， 主 要 是 希 望 透 過 ICTs 的 協 助，帶 來 更 快 速、效 能 的 政 府 服 務。因 此，在 政 府 數 位 化 的 發 展 初 期 ， 大 多 將 焦 點 著 重 在 電 子 化 政 府（e-government），而到了近幾年，慢慢 開 始 將 重 心 同 時 放 在 透 過 ICTs 來 提 昇 民 主 品 質 與 民 主 參 與 的 機 制 設 計 上 。 隨 著 民 主 的 發 展 ， 公 民 需 要 更 多 參 與 政 策 的 管 道 ， 雖 然 資 訊 與 通 訊 科 技 有 其 限 制 所 在 ， 但 其 確 實 不 僅 有 助 於 資 訊 的 散 佈 ， 且 更 裨 益 於 提 升 公 民 參 與 的 能 力 （Macintosh et al., 2002）。資訊通訊科技突破了
時 間 與 空 間 之 限 制、提 供 豐 富 資 訊 取 得 管 道、降 低 溝 通 與 參 與 之 成 本、 且 提 供 多 元 互 動 之 管 道 等 優 點 ， 使 得 資 訊 與 通 訊 科 技 可 以 成 為 促 進 公 民 參 與 以 及 強 化 公 民 責 任 的 工 具 ， 能 夠 改 善 現 有 民 主 體 制 下 的 參 與 過 程 ， 因 此 愈 來 愈 多 人 相 信 ， 運 用 資 訊 與 通 訊 科 技 確 實 有 助 於 公 民 參 與 及 民 主 深 化 理 想 的 達 成（ 陳 敦 源 等 人，2004；黃 東 益、陳 敦 源，2004； 葉 俊 榮 ，2004；Insua et al., 2008a，2008b）。
因 此，在 這 樣 的 背 景 之 下，使 得 電 子 民 主 或 e 化民主（e-democracy） 的 概 念 更 加 受 到 重 視 。 所 謂 的 電 子 民 主 ， 係 指 運 用 資 訊 科 技 來 促 進 、 改 善 、 甚 至 是 擴 展 民 主 之 實 踐 可 能 。 而 電 子 民 主 有 兩 大 重 要 意 涵 ： 第 一 個 意 涵 便 是 設 計 與 使 用 資 訊 與 通 訊 技 術 來 提 升 民 主 政 治 實 務 ； 第 二 個 更 深 層 的 意 涵 ， 則 是 希 冀 資 訊 與 通 訊 技 術 的 擴 散 將 可 提 昇 民 主 的 活 力 與 合 法 性 （Caldow, 2004; Shane, 2004）。而 OECD 更進一步指出， 電 子 民 主 有 三 種 主 要 類 型 、 六 項 政 策 目 標 。 在 電 子 民 主 類 型 上 ， 首 先 是 單 向 的 資 訊 提 供 ； 其 次 為 具 回 饋 機 制 的 雙 向 管 道 ； 最 後 則 為 讓 公 民 能 積 極 參 與 政 策 制 訂 的 夥 伴 關 係（Caldow, 2004）。在電子民主的政策 目 標 方 面，主 要 談 論 當 引 入 資 訊 科 技 之 後，希 望 達 到 那 些 目 標（OECD, 2003）： 1、 在 政 策 過 程 接 觸 更 多 且 多 樣 的 民 眾 意 見 。 2、 提 供 更 正 確 適 切 的 政 策 相 關 資 訊 給 民 眾 。 3、 導 引 出 更 為 深 度 的 諮 詢 討 論 。 4、 透 過 電 子 方 式 來 進 行 民 主 參 與 ， 希 望 能 夠 快 速 分 析 整 理 民 眾 的 意 見 。 5、 可 以 提 供 相 關 且 合 適 的 回 應 給 公 民 。 6、 可 以 隨 時 監 控 過 程 與 評 估 。 本 研 究 植 基 於 上 述 E 化民主的理想，希望能夠運用現有的資訊與 通 訊 科 技 ， 找 出 落 實 並 深 化 民 主 的 可 能 途 徑 。Caldow（2004）認為， E 化 民 主 可 從 兩 大 面 向 觀 之，其 一 為 戰 術 面 向（ tactical side），即 運 用 資 訊 科 技 來 促 進 溝 通 與 擴 展 資 訊 管 道 ， 但 更 重 要 的 是 策 略 面 向
象 限 二 雙 向 、 非 同 步 、 戰 術 性 的 途 徑 電 子 郵 件 、 線 上 調 查 等 象 限 四 互 動 、 策 略 性 的 途 徑 線 上 請 願 、 線 上 諮 詢 等 象 限 一 消 極 性 、 單 向 、 非 同 步 的 途 徑 資 訊 蒐 集 、 網 頁 瀏 覽 等 象 限 三 合 作 、 互 動 性 的 途 徑 媒 體 與 網 路 的 動 態 監 測 、 線 上 論 壇 等 等 參 與 程 度 影 響 力 （strategic side），也就是 E 化民主必須蘊含更深層的公民精神，必須 有 助 於 培 養 出 知 情 且 積 極 參 與 的 公 民。故 Caldow（2004）便以 E 化制 度 能 夠 產 生 之 影 響 力 大 小 （ influence ）、 以 及 公 民 的 參 與 程 度 （engagement）作為分類基礎，進一步建構出 E 化政府的制度模型（The Institute for Electronic Government’s Model）。 其 以 影 響 力 為 橫 軸 ， 以 參 與 度 為 縱 軸，劃 分 出 四 個 象 限，將 E 化民主的不同途徑加以分類（如 下 圖 2-1 所示）。其 中，線 上 請 願 便 屬 於 影 響 力 較 大、參 與 程 度 較 高 的 E 化 民 主 途 徑 之 一 。 也 就 是 說 ， 線 上 請 願 是 屬 於 參 與 程 度 較 高 的 E 化 途 徑 之 一 ， 其 不 僅 提 供 了 相 關 資 訊 ， 更 具 有 回 饋 之 機 制 ， 故 具 備 相 當 的 民 主 意 涵，可 讓 E 化民主的理想不僅停留在促進溝通與擴展資訊管 道 的 戰 術 面 向，更 有 助 於 培 養 出 知 情 且 積 極 參 與 的 公 民 精 神，讓 E 化 民 主 更 落 實 於 策 略 之 層 次 （Caldow, 2004; Rowe & Gammack, 2004）。
圖 2-1 E 化民主模型 資 料 來 源 ： Caldow（ 2004: 5）
第三節 電子民主參與的運作模式
如 前 所 述 ， 電 子 民 主 參 與 的 概 念 已 經 受 到 很 多 的 重 視 ， 然 而 因 為 過 去 的 研 究 缺 乏 共 同 的 定 義 ， 以 及 缺 乏 完 整 的 研 究 領 域 與 方 法 ， 使 得 要 完 整 瞭 解 相 當 困 難 。 透 過 文 獻 分 析 與 整 理 的 方 式 ， Melville 等 人 （2004）提出了一個資訊通訊科技運用的產業價值模型（IT Business Value Model）， 認 為 ICTs 在組織內部的運用，係透過 IT 資源（技術 與 人 員 ） 與 組 織 資 源 的 結 合 ， 然 後 在 環 境 特 性 （ 國 家 政 經 因 素 、 組 織 互 動 等 ）的 影 響 之 下 創 造 價 值。此 外，Sæbø 等人（2007）也是以文獻 探 討 方 式，藉 由 131 篇相關文獻的整理回顧，建構一個 e-participation 的 完 整 模 型 （ 圖 2-2），提供一個瞭解 ICTs 在民主政治場域的運作模 式 。
圖 2-2 電 子 參 與 資 料 來 源 ： Sæbø et al. (2007) 觀 察 上 述 模 型 架 構 （ 圖 2-2） 所 導 引 出 來 電 子 參 與 運 作 邏 輯 ， 影 響 電 子 參 與 機 制 的 設 計，主 要 可 來 自 行 為 者（actors）以及其所處的環 境 系 絡 （context）兩個部分的影響，換言之，若要進行電子參與機制 的 預 評 估 與 設 計 ， 個 人 層 面 （ 利 害 關 係 人 ） 與 環 境 層 面 的 因 素 都 是 必 須 考 量 的 重 點 。
第四節 電子民主參與的規劃：政策分析的預評估觀點
近 幾 年 學 界 對 於 電 子 民 主 規 範 性 理 論 的 討 論 ， 已 經 逐 漸 受 到 學 界 的 重 視，然 而 實 際 產 生 影 響 的 電 子 民 主 案 例，卻 仍 然 相 當 少 見（Mahrer and Krimmer, 2005）。尤 其 是 對 於 電 子 民 主 方 案 本 身 的 前 置 分 析，在 文 獻 中 更 是 少 見 ， 大 部 份 的 研 究 都 是 以 結 果 評 估 的 角 度 來 進 行 （ 如 Macintosh and Whyte, 2008）。 由 於 本 研 究 的 主 要 目 的 ， 是 為 未 來 我 國導 致 開 始 行 為 者 z 公 民 z 政 治 人 物 z 政 府 體 制 z 志 願 性 組 織 線 上 參 與 活 動 z 線 上 投 票 z 線 上 討 論 z 線 上 決 策 制 定 z 線 上 公 民 連 署 z 線 上 諮 詢 ..等 線 上 參 與 效 果 z 提 升 公 眾 接 觸 z 公 民 審 議 的 範 圍 z 對 民 主 結 構 之 影 響 線 上 參 與 評 估 面 向 z 參 與 量 z 參 與 者 的 身 分 z 參 與 內 容 與 方 式 脈 絡 因 素 z 資 訊 有 用 性 z 資 訊 架 構 z 基 礎 科 技 z 可 及 性 z 政 策 與 法 律 議 題 z 政 府 組 織 提 升 在 此 系 絡 下
推 動 網 路 公 民 連 署 進 行 政 策 的 評 估 與 規 劃 ， 也 就 是 在 政 策 方 案 未 確 定 之 前 所 做 的 政 策 預 評 估 ， 從 資 訊 管 理 學 的 角 度 來 看 ， 這 是 組 織 資 訊 系 統 生 命 發 展 週 期（system development life cycle, SDLC）中相當重要的 一 環 （ 榮 泰 生 ，1996: ch.11; 宋鎧 等，2001: ch.7），也就是在資訊系 統 發 展 的 初 期 ， 透 過 使 用 者 與 組 織 的 需 求 分 析 （recognition of needs） 找 出 系 統 目 標 ， 必 且 透 過 經 濟 可 行 性 、 行 為 可 行 性 、 技 術 可 行 性 、 與 法 律 可 行 性 分 析 瞭 解 組 織 本 身 是 否 有 足 夠 條 件 進 行 資 訊 系 統 的 發 展 。 就 Chutimaskul 與 Funilkul（2004）的說法，政策分析是電子化民主方 案 發 展 過 程 中 相 當 關 鍵 的 一 環 ， 是 界 定 問 題 、 瞭 解 需 求 的 步 驟 （ 圖 2-3）。 圖 2-3 電 子 民 主 發 展 循 環 資 料 來 源 ： Chutimaskul 與 Funilkul（ 2004） Garson（ 2006: ch.12） 在 「 公 共 資 訊 科 技 與 電 子 治 理 」 一 書 中 也 提 到 ， 若 要 將 政 府 資 訊 系 統 運 用 的 目 標 轉 化 為 實 務 方 案 的 話 ， 需 求 評 估 （needs assessment）以及可行性分析（feasibility analysis）是相當 重 要 的 工 作 。 所 謂 的 需 求 評 估 ， 指 的 是 定 義 組 織 的 問 題 ， 尋 找 可 能 改 變 的 機 會 ， 提 出 可 能 的 改 進 方 案 ， 也 就 是 讓 參 與 者 找 出 如 何 透 過 科 技 進 行 協 助 的 過 程 ， 需 求 分 析 通 常 分 為 幾 個 步 驟 ： 1.蒐 集 資 訊 ； 2.組 織 問 題 的 定 義 與 重 要 性 排 序 ； 3.找 出 可 能 的 解 決 方 案 ； 4.在 可 能 解 決 方 案 當 中 尋 找 共 識 。 至 於 可 行 性 分 析 ， 則 是 比 較 偏 重 方 案 選 擇 時 的 評 斷 標 準。此 外，Bardach（2000）也認為，公共政策的選擇過程，大致可 分 為 八 個 步 驟，分 別 是：1.界 定 問 題；2.蒐 集 資 訊；3.建 構 替 選 方 案 ； 問 題 界 定 (Problem Identification) 政 策 分 析 (Policy Analysis) 決 策 (Decision Making) 執 行 (Implementation) 評 估 (Evaluation)
4.設 立 選 擇 標 準；5.估 計 可 能 結 果；6.權 衡；7.進 行 決 策；以 及 8.進 行 報 告 ， 也 是 從 政 策 預 評 估 的 角 度 為 出 發 。 若 將 上 述 政 策 分 析 觀 點 ， 結 合 至 本 研 究 的 四 個 主 要 研 究 目 的 ， 本 研 究 將 流 程 主 軸 定 位 在 Garson（2006） 所 說 的 「 需 求 分 析 」， 亦 即 傳 統 政 策 分 析 中 的 前 置 分 析 （ front-end analysis ）、 政 策 預 評 估 （pre-evaluation）。這 些 概 念 都 是 指 在 進 行 決 定 之 前，所 進 行 的 預 先 研 究 ， 通 常 強 調 政 策 形 成 的 問 題 ， 估 計 計 畫 是 否 可 行 ， 以 及 可 能 產 生 的 後 果 （ 李 允 傑 、 丘 昌 泰 ， 1999：241-242）， 依 此 作 為 後 續 政 策 決 策 時 的 參 考 依 據。而 本 研 究 所 進 行 的「 前 置 分 析 」與「 可 行 性 分 析 」，主 要 目 的 也 就 是 提 供 未 來 相 關 單 位 進 行 線 上 公 民 連 署 機 制 規 劃 與 決 策 的 基 礎 ， 因 此 研 究 內 容 將 涵 蓋 上 述 政 策 分 析 或 需 求 分 析 的 主 要 概 念 。 Garson 認 為，公 務 資 訊 系 統 的 設 計 過 程 所 運 用 的 可 行 性 分 析，需 要 包 含 三 個 面 向，首 先 是 運 作 可 行 性（operational feasibility）：系 統 是 否 能 夠 順 利 運 作 ； 其 次 ， 經 濟 可 行 性 （economic feasibility）：成本效 益 分 析 結 果 是 否 符 合 組 織 期 待 ； 以 及 技 術 可 行 性 （ political feasibility）：現 有 科 技 能 否 執 行 此 系 統 目 標。此 外，Mahrer and Krimmer （2005）的研究發現，電子民主方案的推動，受到許多政治力的影響， 換 言 之 ， 政 治 上 的 可 行 性 ， 或 政 治 人 物 對 相 關 方 案 的 支 持 ， 成 為 電 子 民 主 推 動 的 重 要 前 置 因 素。Gascó（2003）從制度變遷的角度來分析資 訊 通 訊 科 技 對 公 共 行 政 的 影 響 ， 認 為 除 了 科 技 變 數 、 管 理 變 數 之 外 ， 政 治 相 關 變 數 也 是 影 響 資 訊 通 訊 科 技 能 否 進 入 公 共 行 政 的 制 度 運 作 ， 改 變 公 共 行 政 運 作 方 式 的 關 鍵 。Ruffer 等人（1995）以文獻分析方式 歸 納 了 資 訊 系 統 發 展 過 程 的 步 驟 ， 認 為 可 行 性 分 析 是 系 統 規 劃 初 期 的 重 要 關 鍵 ， 必 須 在 系 統 執 行 之 前 確 認 是 否 可 行 ， 至 於 可 行 性 分 析 的 面 向 ，Ruffer 等人認為必須至少包含技術可行性、經濟可行性、法律可 行 性 、 程 序 可 行 性 （schedule feasibility）...等。
第五節 小結
公 民 連 署 機 制 ， 係 將 公 民 參 與 提 升 至 直 接 民 主 的 意 涵 ， 用 以 彌 補 代 議 民 主 的 不 足 之 處 ， 在 現 代 民 主 制 度 下 ， 公 民 連 署 實 為 促 成 公 民 參 與 政 府 決 策 、 表 達 需 求 的 重 要 管 道 之 一 。
隨 著 資 訊 與 通 訊 科 技 （ Information and Communication Technologies, ICTs） 的 發 展 ， 公 共 事 務 服 務 的 提 供 逐 漸 走 向 數 位 化 。 近 年 來，電 子 化 政 府 的 重 點 更 關 注 在 藉 由 ICTs 的優勢來協助各種民主 價 值 的 體 現 ， 以 實 踐 電 子 民 主 或 e 化民主（e-democracy）。在 E 化民 主 的 途 徑 中，電 子 連 署 屬 於 公 民 參 與 程 度 較 高，且 較 具 影 響 力 的 途 徑， 其 不 僅 提 供 公 民 相 關 資 訊 ， 更 提 供 相 當 的 溝 通 與 互 動 機 制 ， 有 助 於 積 極 公 民 精 神 的 培 養 。 由 於 電 子 參 與 的 運 作 ， 往 往 受 到 其 所 處 環 境 系 絡 以 及 行 為 者 或 利 害 關 係 人 的 影 響 甚 钜 ， 因 此 在 電 子 民 主 參 與 的 預 評 估 及 設 計 上 ， 環 境 與 個 人 層 面 皆 是 考 量 的 重 點 。 本 研 究 的 目 的 ， 係 希 望 透 過 使 用 者 與 組 織 的 需 求 分 析 ， 以 及 相 關 可 行 性 分 析 的 方 式 ， 來 為 未 來 我 國 推 動 網 路 公 民 連 署 機 製 作 一 政 策 的 預 評 估 ， 並 期 能 夠 提 供 相 關 機 制 的 調 整 建 議 ， 以 促 進 電 子 民 主 的 發 展 與 落 實 。
