第五章 結論與建議
第二節 我國調解制度之檢討與建議
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第二節 我國調解制度之檢討與建議
按調解的價值，不只是當事人握手言和為已足，對調解制度而 言，尤其是自 1999 年修法以來，是否對實際爭議案例在實務運作上 提供較多元較適切的選擇，這些選擇運作是否簡易經濟，選擇的結果 呈現在調解內容與訴訟結果的比較是否滿意等質，是否切實扮演賦予 當事人有優先選擇追求程序利益之機會，而不僅只賦予當事人有優先 選擇追求係爭實體利益之機會而已15，是本文研究伊始即試擬探討的 方向，經過前述第二、三章及第四章我國調解制度、實務運作與實際 調解結果案例中，探討調解程序的規定對實務運作的作用，並評析調 解結果與法律規範的落差，期能歸根究底找出其原因以及改進之道。
關於調解結果與法律規範落差的檢討意見茲不揣淺陋臚列如上節，本 節茲從前述各章論述探討以及實際案例發現，試整理歸納我國調解制 度相關建議意見如次：
一、對鄉鎮市調解委員會係中央委辦或地方自治定位不明之建議：
有謂鄉鎮市調解宜由鄉鎮市自治，並檢討鄉鎮市及地方法院管轄 權責。因鄉鎮市調解制度係由特別立法之專屬法律—鄉鎮市調解條例 來規範整個調解體系，其由鄉鎮市調解委員會負責調解實務之執行，
鄉鎮市公所作調解行政支援，並由法務部、縣（市）政府作調解行政 指導及經費補助，及由地方法院檢察署負責法令業務指導工作，最後 由地方法院作判斷、審核、確定工作。使整個調解體系由司法機關、
檢察機關、上級地方自治團體、地方自治團體、調解機構等構成一個 完整調解體系，形成一種制度。而由不同任務性質之機關藉由分工合 作方式來完成解決紛爭目的，以國內而言，應屬鄉鎮市調解制度而 已。16
15 邱聯恭，程序利益保護原則，程序利益保護論，民事程序法之理論與實務第 4 卷，台大法學叢 書初版，第 6 頁，2005.
16 羅朝勝，鄉鎮市調解之研究，國立中正大學法律學研究所碩士論文，頁 12，2004.
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第五章 結論與建議
（一）故建議若採維持現制，應釐清地方自治或中央委辦性質，並檢 討鄉鎮市及地方法院管轄之權責。此中，不同任務性質之機關 分工之分際與權責釐清，允為合作成功之重要關鍵：
1.鄉鎮市調解委員會隸屬鄉鎮市公所，為鄉鎮市公所之所屬機關，或 將調解委員會列為鄉鎮市自治團體之獨立機關，獨立行使調解權。
並應依司法院釋字第 527 號解釋意旨，由鄉鎮市自治團體本於組織 自主之權限訂定之。17
2.配合調解委員會機關化，亦應明訂調解委員會秘書及專員（將現行 幹事職改稱專員）專任，至少讓調解委員會秘書專任。至於少數調 解業務量少之鄉鎮市，為免浪費人力資源，尚可以兼任職處理。18又 如消費者保護官為消費爭議調解委員會之主席，但調解委員會之行 政事務，依規定係由地方政府首長指派法制單位其他相關單位人員 兼辦，然消費者保護官並非各該單位法定主管，在實務運作上不無 窒礙難行之處。19
3.建立管轄法院及檢察署之法官、檢察官與調解委員會聯繫會報制 度。
為使調解委員會委員、秘書、專員等人員與法院負責審核調解書之 法官，因業務實際需要取得密切聯繫，以減少調解書不予核定率，
亦可借此增加彼此理念之溝通，增進調解業務知能及績效，應建立 法官與調解委員會聯繫會報制度。
另一方面亦應與地檢署之檢察官建立聯繫會報，以結合檢察官之職 權及經驗，擴大刑事事件調解範圍，使調解事件能更符合人民之需 求。20
（二）另亦有建議，以根據我國憲法規定「縣」、「市」是我國地方制 度中最基本的自治單位，而縣以下並無鄉鎮市自治的規定。鄉
17 羅朝勝，鄉鎮市調解之研究，國立中正大學法律學研究所碩士論文，頁 217，2004.
18 羅朝勝，鄉鎮市調解之研究，國立中正大學法律學研究所碩士論文，頁 217，2004.
19 陳賢忠，新制鄉鎮市調解法制研究，國立中正大學法律研究所碩士論文，頁 62-63，2008.
20 羅朝勝，鄉鎮市調解之研究，國立中正大學法律學研究所碩士論文，頁 220，2004.
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鎮市調解不管在過去或新訂地方自治相關法令中，均未定有其 組織編制。在「台灣省各縣市實施地方自治綱要」或「省縣自 治法」甚至「直轄市自治法」中，亦未見將調解業務列為自治 事項中。
1.鄉鎮市調解組織隸屬於地方確有其歷史之必要性，早年知識未能普 及，傳統鄰里約制力及地方對宗族輩分之尊重，足以排除細微之紛 爭。但隨交通發達，民眾教育普及，糾紛案件多樣及複雜，傳統一 鄉鎮市附屬一調解委員會之型態，似乎應做結構性之調整，鄉鎮市 調解委員會至目前為止仍以組織編組型態附屬於鄉鎮市公所，公所 對調解委員會有正面提供諸如經費之行政資源，但不當介入調解卻 是調解委員會沉重之負擔，也造成鄉鎮市調解委員會朝專業性調解 機制發展之一大障礙。
2.建請中央主管機關應慎重研究將鄉鎮市調解機制直屬法務部或納 入司法體系，可藉調解委員會多年來培養之信譽提高人民對司法之 信賴。21
本文認為，不管調解委員會是甚麼單位遴選、甚麼身份代表或由甚 麼單位審查，行政協助的經費與人力來自中央集權或地方分權，這 些，對行政調解的意義和價值，都不是主要的因素；最關鍵者為如 何提昇鄉鎮市調解委員會法治素質，因為調解過程，調解委員若無
「法律意識」或「當事人權利義務」作基礎，可能當事人何者強硬，
另一方就屈就。故應該看「調解」是不是站在「法律意識」的對面，
一種是調解結果完全不管「實體法」的存在；一種是一方面確保實 體法狀態的存在，只是限縮一些程序。
當然從另一角度來看，國人尤其是華人社會講人情重關係，在地方 透過彼此多年人脈多有關係可以運用，於是常有法院訴訟判斷無法 成就的智慧。所以，運用在地地方調解極符合國人生活習慣，以當
21 陳賢忠，新制鄉鎮市調解法制研究，國立中正大學法律研究所碩士論文，頁 175，2006.
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第五章 結論與建議
地仕紳長老在地方素孚眾望多獲信賴的基礎背景，作公親調和鼎氖 的工作，是國人樂於接受利用鄉鎮市調解的重要因素。
是以如何在這基礎上，加上法學法治的潤飾，一步一步帶領國人透 過協商調和提昇國人法治內涵，終使法治社會於焉形成，則鄉鎮市 調解，不僅賦予當事人程序利益優先的選擇，更賦予實體利益最佳 之考量。
二、對調解法規制度重複疊床架屋之建議
本文所探討之行政調解，又有一般行政調解及特殊行政調解之 分，一般行政調解即鄉鎮市調解是最有歷史最基本之調解制度，為廣 大民眾所樂意利用，其調解件數及調解成立比率每年都有成長，根據 本章前述內政部 97 年統計通報指出，有關調解業務，97 年地方辦理 調解業務計結案 11 萬 7,972 件，較 96 年增加 5,955 件（增 5.32％）， 主要係刑事調解案件增加 5,942 件（增 9.26％），尤其以刑事案件 交通事故傷害類成長最高。
另 若 以 調 解 案 件 類 別 分 ， 則 民 事 以 債 權 債 務 最 多 佔 民 事 類 52.66%，刑事以傷害最多佔刑事類 81.23%。22相對民事除債權債務外，
物權佔 12.63％，營繕工程佔 3.1％，親屬佔 2.51％，其他 29.1％；
刑事除傷害外，毀棄損壞佔 6.6％，詐欺侵占竊盜佔 2％，其他 10.27
％。
由以上數字來看，道路交通事故傷害由刑事偵查庭轉介比率最 高，調解成立比率更高達 8 成以上，不論由法院前置強制調解、或民 眾合意調解，鄉鎮市調解之道路交通事故其滿意度確為民眾所信賴接 受。
至特別行政調解部分，不論勞資爭議調解、消費爭議調解、採購 爭議調解、耕地租佃調處、著作權爭議調解或醫療糾紛爭議調解等，
22 2008 年地方辦理調解業務概況，內政統計通報 98 年第 15 週，內政部統計處
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各種行政調解制度各有其不同之設立目的，對於糾紛之處理解決已發 揮 相 當 之 功 能 ， 如 司 法 院 秘 書 長 2004.9.6. 以 祕 台 廳 民 三 字 第 0993022439 號函示以，司法院為推動起訴前強制調解制度，以疏減 訟源，建請行政院消保會研究將有關消費爭議事件採行起訴前應向直 轄市或縣（市）消費爭議調解委員會申請調解之可行性。目前在各級 行政機關及司法機關之重視及推波助瀾下，勢將成為今後糾紛處理之 主要方向。23
然亦有主張，我國現行各式調解機制究其內容及執行方式，難免 有功能重複，疊床架屋之感，亦使民眾在遭遇私權糾紛時，無法有效 尋求適合之調解機構，致動輒興訟，徒增司法之負擔，基於國家施政 之一貫性，無論行政、司法，究其根本均在透過管理公共事務之手段 以達到服務人民之目的，是以太多樣之調解制度，並不一定適合我國 現狀，是建議利用鄉鎮市調解制度之便利性，統合目前各種調解機制 於鄉鎮市調解機制內，簡化聲請流程，以收事權統一之效，更足以提 高人民利用鄉鎮市調解，以解決私權糾紛之意願。24
鄉鎮市調解委員會雖不限調解項目，但亦未特別就各專業領域特 別專業分工；且就特別爭議調解事件，從歷年調解事件比例觀察，利 用鄉鎮市調解甚低，可見這些專業特殊爭議調解組織確有存在之意義 與定分止爭之功能。例如法務部以法（73）律字第 110 號函示以，未
鄉鎮市調解委員會雖不限調解項目，但亦未特別就各專業領域特 別專業分工；且就特別爭議調解事件，從歷年調解事件比例觀察，利 用鄉鎮市調解甚低，可見這些專業特殊爭議調解組織確有存在之意義 與定分止爭之功能。例如法務部以法（73）律字第 110 號函示以，未