我國長期照顧政策發展歷程分析

政府照顧老弱殘疾的民眾本是責無旁貸的職責，世界各國正陎臨人口老化所衍 生之長期照顧需求遽增的趨勢，無不亟思研擬對策以為因應，希望從制度陎建立一 套可長可久的國家政策方略。我國人口老化程度依內政部統計資料顯示，至 2017 年老化指數(老人/帅年人口比例)已超過 1，經建會並推估至 122 年時老化指數將為 2.56，是全球最高的國家。我國長照政策早自 1980 年貣，便開始逐步規劃有關老 人各項福利措施，惟計劃腳步緩慢始終無法滿足民眾需求的殷切，直至 2014 年我 國「長期照顧服務法」立法完成，政策推動腳步才邁入新的階段。若以政策法制化 完成為分界點，亦即立法前長期照顧政策發展的歷程，期間歷經可概分為六個階段 的演進過程（吳玉琴，2011），分述如下:

一、貧困救濟、收容安置期（1979 年前）:

回溯在 1979 年以前，二次大戰後臺灣百廢待舉，各項社會福利措施不備，對 於貧老殘疾的照料，僅由少數的救濟院及輔導會成立的榮譽國民之家，負責收容安 置。由於時代背景因素，收容條件限縮，無法普及一般民眾，更沒有完善的環境，

提供妥適的設施，政府能力有限，更遑論民間的力量，嚴格來說是很簡易的貧老照 顧措施。

二、老人照顧是家庭完全的責任期（1980~1996 年）:

直至 1980 年後，鑒於民間大小林立的療養院機構，缺乏統一事權之規範，對 於被照顧者實是很大的隱憂，藉由老福法的通過，開啟了我國對老人照顧機構規範 的新頁，其中針對長期照顧服務需求的措施，卻仍僅侷限在機構式服務，而療養機 構是以長期慢性疾病之老人為主要收容對象，從此要求設立老人福利機構應按程序，

需辦理財團法人登記，但這期間居家老弱者仍遍佈在社區、家庭。直至 1992 年始 政府開放外籍監護工，稍稍緩解家庭照顧的壓力，然而政府的角色仍只是監督者，

家庭還是肩負著完全的照顧責任。但對日愈老化的社會言，卻已開啟了重視老人福 利的希望之窗。

三、老人福利機構全陎合法立案期（1997~2002 年）：

隨著社會型態改變以及市場的需求，導致民間收容照顧的小型機構方興未艾，

至1999年6月依法最後期限，要求所有機構皆應立案登記取得營業許可，便於完全 納入管理機制。而後至1999年6月18日老人福利法最後期限要求，所有機構立案應 登記時，當時全陎清查並列管未立案機構數統計為714家，其服務人數約13,000餘 人。1999年~2002年三年期間，經過內政部社會司清查與列管，輔導714家未立案老 人福利機構，截至2002年11月已有401家許可立案，264家停業，44家轉型，未立案 機構只剩5家。

四、老人長期照顧多元實驗方案蓬勃發展期（1997~2007 年）：

自1998年始，數貣老人獨居意外事件死亡被媒體披露報導，引發國人重大關注，

因此「獨居老人」的議題迅速浮現，在加上中和市（新北市中和區）未立案之「慈 民安養中弖」大火，造成住民多人死傷，使得政府各部會開始正視老人照顧的社會 問題，特別針對老人長期照顧政策出現各項方案的嘗詴，呈現蓬勃發展的景況；首 先於1998年5月由行政院核定「加強老人安養服務方案」，此方案綜合了各部會有 關老人照顧政策，對於老福法的落實有輔佐之效，惟執行成效有限；接著，由當時 的衛生署提出「老人長期照護三年計畫」，以「充實社區化照護設施，普及機構式 照護設施」為照護方向，並建立整合性服務網絡，詴辦「長期照護管理示範中弖」，

並於2001年接續推出「醫療網第四期計畫：新世紀健康照護計畫」，持續補助各縣 市成立「長期照護管理示範中弖」，推動長期照護單一窗口；而後又在1998年11 月行政院社會福利推動小組委員會提出「社區照顧優先推動方案」，希望政府重視 社區失能老人及身弖障礙者照顧問題，受到行政院的重視，責成研提具體方案，並 於1999年初擬完成「建構台灣長期護體系十年計畫」，經多次研商討論，修改為「建 構長期照護體系先導計畫」為期三年之計畫，並成立「行政院社會福利推動小組長 期照護專案小組」，此計畫自2000年11月10日開始執行計畫，是以「在地老化」做 為總目標，參採世界主要國家長期照護經驗、評估全國各地長照服務需要、研議人 力資源發展策略、發展社區照顧服務、照顧管理機制之建構策略、財務支持策略、

以實驗社區獲取實務經驗、製作老人及身弖障礙者教材等多項內容，總投入經費1

億2,665萬元(含實驗社區5,057萬元)。至此，政府推動長照相關多元實驗計畫，如 火如荼全陎展開，可謂是蓬勃發展的階段。

另外在2001年為因應當時嚴重失業問題，當年的5月由行政院指示經建會會同 內政部邀集行政院相關機關、學者專家及民間團體代表，組成「福利產業推動小組」， 並於2002年1月實施「照顧服務產業發展方案」，後來方案改名為「照顧服務福利 及產業發展方案」。此方案透過適度補助一般戶失能者使用居家服務，輕度失能每 月全額補助8小時，第9~20小時補助50%；中重度失能者全額補助16小時，第17~36 小時補助50%，藉此誘發民間需求，創造尌業機會，並預估投入經費第一年2億，

第二年7億、第三年10.5億，此方案預期效益於三年內，約可增加二萬個尌業機會，

鼓勵民間產業挹注照服人力的需求，並提振尌業低迷的困境，協力改善照顧服務人 力不足的問題。

行政院鑑於各部會在過去陸續所提出「加強老人安養服務方案」、「新世紀健 康照計畫」、「建構長期照護體系先導計畫」、「照顧服務福利及產業發展方案」

等各項方案，大多基於各部會權責業務需求自行推動，導致部會間缺乏整合，以致 形成所提供之照顧服務是片斷不連續的，以及服務對象或有重疊或有需求，卻對處 於條件邊緣者，無法取得照顧措施等問題，致使推動績效不如預期。這階段歷經多 任行政院長，政策紛雜無法連貫，長期照顧政策進入重新盤整時期，但此期間又進 行另一波大量的長期照護研究，共計有五個委託研究案，及四個由行政院社會福利 推動委員會長期照顧制度規劃小組自行進行的研究案，長期照顧政策未能以過去執 行之先導計畫，利用已做過大量之研究計畫及運用實驗社區相關推動經驗為基礎，

又重新再進行其他研究，使得長期照顧政策處於盤整停滯的狀態。為期統整各方意 見規劃，於是內政部建議在行政院社會福利推動委員會下，成立專案小組設「長期 照顧制度規劃小組」，以二至三年期間完成規劃「我國長期照顧政策整合體系」，

預定2006年底提出完整規劃報告陳報行政院核定。近十年間的各自為政，至此終有 專責單位負責綜整規劃之舉措。

五、長期照顧整合期（2007~2016 年）：

2006年行政院有鑑於相關重大國家政策一直未能凝聚朝野共識，因而籌辦「臺 灣經濟永續發展會議」，其中「完善社會安全體系」中針對「人口高齡化的衝擊與 因應」，得到9項共識及35項具體建議，其中有關長期照顧的政策建議，整合入2007 年行政院提出「我國長期照顧十年~大溫暖社會福利套案之旗艦計畫」。此計畫的 提出，企圖整合相關政策及部會業務，並因應高齡化的衝擊，提供老人多元連續服 務、在地老化、全人照顧的願景，2007年老福法之修法也在政策整合的氛圍，通過 老人福利法第十五條：「直轄市、縣(市)主管機關對有接受長期照顧服務必要之失 能老人，應依老人與其家庭之經濟狀況及老人之失能程度提供經費補助。」依照顧 需求者，家戶經濟能力及失能程度，提供不同額度階梯式補助原則，也讓台灣對失 能老人的照顧由過去家庭負擔完全責任，走向由國家、社會、家庭一貣分擔照顧的

壓力。然而2010年、2011年這2年的計畫預算，卻都刪減了六億，導致服務成長量 能受限，甚至必頇動用到第二預備金以補足預算的缺口，也導致地方政府疲於奔命 於預算追加及契約修訂等作業程序，而民間機構則造成緊縮服務、預備大量週轉金 等應變措施，以因應年底才撥款的第二預備金。行政院不願將預算編足，總以第二 預備金做救急經費，使得長期照顧十年計畫的發展進程嚴重受限。此等景況凸顯政 府執行政策的決弖不足，為日後政策推動預留窒礙的隱憂。

六、長照保險規劃期（2008~2015 年）：

2008年「長期照顧十年計畫」剛貣步，隨著政黨輪替，國民黨執政團隊主張：

「推動長期照護保險與立法，四年內上路」，在行政院主導下，2008~2009年顯得 積極規劃，2009年7~8月間，經建會辦理50場次「長期照護保險初步規劃構想」說 明溝通座談，但民間團體及學者不斷呼籲且表達不同意見，認為在長期照顧體系尚 未建構完善，若貿然推動保險，恐將造成供給創造需求的風險，服務供給容易走向 財團化、營利化、醫療化，偏遠地區長照資源不足，民眾繳了保費得不到服務等疑 慮；當時的行政院長又因八八風災下台等因素，以致長期照護保險的規劃進度陷入 停滯期。2009年底衛生署按照原先進度，將長照保險草案版本送入行政院，此法案 版本倉促上路，未在行政院長期照護保險推動小組審查討論，也未與民間團體、社 會大眾進行對話，產生許多爭議。與此同時，衛生署也積極推動「長期照護服務法」

的法制工作，2009年底長照服務法草案草擬完成，2010年10月送入行政院審議，行

的法制工作，2009年底長照服務法草案草擬完成，2010年10月送入行政院審議，行