我國高等教育演進與政策變遷

中國受科舉制度影響，歷朝政府皆非常重視國家教育政策與科舉考試制 度，邁入二十世紀，教育發達與科技進步代表一個國家整體的競爭力，世界各國 莫不竭盡全力發展高等教育。臺灣早期因中小企業勤奮打拼，藉由出口貿易，創 造另亞洲各國稱羨的經濟發展奇蹟。近年來因為世界經濟景氣趨緩，加上 2003 年 SARS 疫情侵襲臺灣，衝擊台灣經濟發展(管中閔、梁啟源等，96)，2008 年又 因美國次貸風暴造成全球金融海嘯，引發全球金融危機，我國也身陷此次危機之 中，導致經濟發展萎縮，國家財政預算日漸困難（台灣經濟研究院，2009）。大 國崛起-中國大陸經濟起飛的磁吸效應，及大陸挾其低廉的工資成本與人數眾多 的勞工，扮演世界製造工廠角色，也大幅影響臺灣製造業與出口貿易的發展。另 外臺灣公布的失業數字也讓人憂心，2014 年 1 月就業人數為 1,103 萬 6 千人，

失業人數為 46 萬 2 千人，其中 26 萬 3 千人有大專以上學歷，全國失業率達 4.02%，相較鄰國日本 3.7%、香港 3.1%、韓國 3.0%、新加坡 1.8%，我國失業率 仍屬偏高。(參次頁圖 2：103 年臺灣失業率統計圖)

圖 2:103年臺灣失業率統計圖 資料來源：行政院主計總處中華民國統計資訊網

國際經濟情勢遽變不利於臺灣經濟發展，導致我國政府財政歲入與歲出發 生失衡情形（行政院主計處，民98）。中央政府財政在70年代，平均實質收入年 增率為11.39%，平均實質支出年增率為10.31%，收入面高於支出面，歲計賸餘得 以運用作為政府建設財源；但從80年代開始，平均實質支出年增率約9.6%，高於 平均實質收入7.1%，財政出現短差，缺口日益擴大，政府財政發生入不敷出的困 境（陳妍蒨，民91）。參考各級政府融資需求及因應方式統計(財政部統計處, 民104)，每一年度的歲出淨額皆高於歲入淨額，顯示國家財政歲入與歲出失衡的 情形，累積的負債與近年持續擴張的社福預算支出，使得國家財政更加捉襟見肘。

表 2: 各級政府融資需求及因應方式統計表

資料來源：財政部，民103

國家預算雖持續發生短差與負債的問題，但教育經費支出總額卻逐年增 加，占政府整體歲出比率呈現正成長趨勢，從早期2000年3 千8 佰多億元，到了 2009年增加到5 千4 佰多億元，占政府歲出比率也從17.75%上升至22.50%；2012 年增加到5 千4 佰4億元，占政府歲出比率20.18%，詳見次頁教育部統計處編製 教育經費統計。

表 3: 教育經費占政府歲出比率簡明表

年度 政府教育經費(億元) 教育經費占政府歲出 %

1990 2,023 17.47

1995 3,669 19.36

2000 3,819 17.75

2005 4,572 19.95

2006 4,693 21.20

2007 4,768 20.82

2008 4,810 20.53

2009 5,323 19.93

2010 5,168 20.13

2011 5,377 20.53

2012 5,404 20.18

資料來源：教育部統計處，研究生整理

圖 3: 政府教育經費趨勢圖 資料來源：教育部統計處，研究生整理

臺灣高等教育從早期的菁英制，演進到大眾化的階段，直到近幾年，才敞 開大學入學之門，邁入「普及化」的階段(蔡小婷，民 97)。早期因為國內經濟 不發達，政府能夠投注的教育資源有限，高等教育只能採取菁英制，僅少數成績 優異且經濟狀況許可的學生能夠進入大學就讀，80 年代臺灣經濟開始快速發 展，部分家庭經濟能力逐漸改善，期盼下一代能夠接受大學教育，但是大學入學 管道卻未能放寬，因此民間教改團體大力爭取「廣設高中大學」，希望能夠增加 學生的升學機會，在社會主客觀情勢推動下，擴充高等教育數量的聲浪高漲，形 成國立大學擴充有利的時機，同時期私立大學急速增加，原來的專科學校改制為 技術學院，技術學院改制為科技大學，大學數量及招生人數大幅增加（徐明珠，

民 91），詳如次頁圖 4：65 至 103 學年大專校院校數變化統計圖。

圖 4: 65 至 103 學年大專校院校數變化統計圖 資料來源：教育部統計處-教育統計指標(研究者整理)

時至今日公私立大學完成擴充，卻面臨臺灣人口少子化的環境改變，擴張 後的學校招生人數供過於求，國家財政整體負荷能力有限，致使公私立各大學補 助經費互相排擠，影響學校發展，公立學校抱怨經費減少，私立學校則誤以為補 助經費獨厚公立大學分配不公，希望能調高私校學雜費因應，然而學雜費提高將 對許多中低家庭的造成額外負擔，有心向學或是有能力者只能申辦就學貸款，辜 負憲法保障人民受教權的美意。對於我國高教困境分析，可由高教經費占 GDP 之 比率、大專學生粗在學率以及公立學校學雜費占 PerCapita GDP 比率等三項指 標說明（楊朝祥、徐明珠,民 87）：

(一) 102年台灣高教經費占GDP比率為1.60%，高於OECD國家的平均1.3%。在政府 公部門高教經費占GDP比率為0.70﹪，高於OECD國家的平均0.5%。

圖 5: 2013 年主要國家高教經費佔 GDP 統計圖(研究者整理) 資料來源：教育部統計處-教育統計指標

(二) 台灣的大學數量增加後，大專學生粗在學率達78.6﹪，僅次於韓國以及美 國，而高於澳大利亞、西班牙、義大利、紐西蘭、英國、加拿大、荷蘭、

法國、德國、日本、泰國、馬來西亞、越南。

(三) 102年臺灣公立大學學生一年學雜費占Per Capita GDP 比率9.01%。103年 臺灣公立大學學生一年學雜費占Per Capita GDP 比率8.54%，比率皆高於 法國的0.54﹪(參考次頁主要國家之大學生一年學雜費表)。

表 4:主要國家之大學生一年學雜費表

資料來源：教育部統計處 (民 104)

由前述相關數據可以得知，我國高等教育已進入普及化的時代，在大學數 量越來越多的情況下，政府必須支出更多經費用於高等教育的發展，然而政府在 收支呈現入不敷出的情形下，又要在高等教育支出龐大的經費，無疑對於在財政 收支已經吃重的政府加上更大壓力。

在市場供需法則下，需求曲線是付得起學費的市場需求曲線，然而某些具 有升學能力卻付不起學費的社會需求曲線反而是被忽略的（楊珮瑤，民88）。有 學者以96%的高中職畢業生就讀大專院校推估，2009年大一新生的人數約在 306,525人~276,025人，這個總人數會約略維持至2015年，惟自2016 年開始出現 大幅下降的趨勢，至2023年新生人數約僅18萬至20萬人之間，較2009年的估計新 生人數約減少10 萬人左右，而目前大專院校每年招生人數約28 萬餘人，因此推 估至2015 年大一新生將到達臨界值（邱惠玲、蔡惠華，民96）。在新生人數日 漸減少的情況下，除非嚴行大學退場機制減少大學數量與招生人數，各大專院校

將因招生人數減少，為彌補辦學成本開銷，勢必提高學費，否則無法生存。然而 國家經濟成長率遲緩，帶動國民所得降低的情況下，學費的支出成為家庭的經濟 負擔，近年臺灣無論是國內生產毛額、國民生產毛額與經濟成長率都呈現向下滑 落的趨勢，也導致國民所得與平均每人所得呈現下降的情形，說明我國經濟成長 的遲緩造成國民所得的減少，每個家庭對小孩的學費支出更為艱難。

雖然高等教育不屬於義務教育範圍，基於使用者付費原則，不能完全由政 府資源負擔，受教者仍然應該擔負部分費用，但由於臺灣貧富差距逐漸增加，高 低所得差異明顯，高等教育學費完全依照市場定價模式收費，將影響中低所得家 庭就讀大學的能力，造成社會階級化的不公平現象，因此，維持多數人可負擔範 圍的大學收費公平基礎，是政府在規劃分配高等教育經費時，應該具備的基本思 維。

國內的大學校院數量高峰為一百六十三所，但多數都是小型的學校或是技 術學院，從教育經濟層面來看，實在無法達到有效的經濟規模（徐明珠，民81）。

我國高等教育教育經費支出雖然較往年增加，但經費成長跟不上學校數量增加速 度，導致各校資源分配減少，學校經營困難。補助公私立大學經費財源在政府制 度分屬不同系統，私立大學缺乏政府的財政資源挹注，主要收入為學雜費，各項 自籌經費其次，惟各校條件不一，自籌經費的能力各不相同（徐明珠，民81）。

歷史悠久負有盛名的大學，自籌經費比較容易；相對於地處偏遠、規模較小的新 興學校，經費自籌比較困難，也擴大了學校發展的差距。

相較於私立大學，政府對於公立大學補助確實比較多，但資源使用的效益 不及私立學校，主要在於先前公立大學經費收支必須受到預算法、決算法、會計 法、審計法與相關法令規範，公務預算經費收支的限制較為嚴格，學校沒有充分

的財務經營權力，當然無法課責；加上公立學校教師及人事制度保障，學校員額 人數與組織編制隨著時間擴張，導致經常門補助款尚不足支應大學的人事費用，

因此公立大學如何有效運用有限的資源，必須加以重視。

以現行國家經濟與財政狀況，擴大國家總體教育資源並不容易，預算總額 度不變的情形下，必須減少公立學校經費或排擠其他政務支出，才能增加對私立 學校的補助，又加上近年幼教與國教的教育支出增加，對於公立大學教育發展勢 必造成嚴重的影響，也對國家教育發展產生不利的變化（楊瑩，民85）。在資源 不足的情況下，公立大學的財務制度應該進行調整，透過校務基金制度的推行，

讓公立大學自行籌措部分經費以節省國家財政的支出，節省的經費可以用於獎助 辦學績效優良之公私立大學，維持教育公平。公立大學透過校務基金制度，在財 務運作上類似私校的商業會計模式，可導入企業經營的理念，認真思考成本效 益，拓展學校營收，結合社會資源，擴充學校財源

2.1.2 公務預算制度之限制

在「國立大學校院校務基金設置條例草案」尚未通過立法程序前，我國國 立大學財務運作與預算與一般行政機關相同 採行公務預算制度，政府對國立大 學預算全額負擔，國立大學公務預算收支分立，屬於單位預算機關一個會計年度

在「國立大學校院校務基金設置條例草案」尚未通過立法程序前，我國國 立大學財務運作與預算與一般行政機關相同 採行公務預算制度，政府對國立大 學預算全額負擔，國立大學公務預算收支分立，屬於單位預算機關一個會計年度