一、綜述
台鹼安順廠污染事件所引發的國家責任，因污染歷程久遠、污 染主體替換、主管機關交疊、相關法令更易，而呈現異常複雜、多 端的現象，茲將本文研究心得，列述如下，俾供參考：
（一）對於台鹼安順廠污染事件應負起責任，直接相關者，至少 是台鹼公司及其「後身」中石化公司，以及其共同的監督機關經濟 部。對受害人民而言，可資主張權利的對象，厥為台鹼公司、中石 化公司、經濟部三方。至於中石化公司向經濟部主張權利，則屬另 一層面的問題。從責任歸屬的角度來看，須從台鹼安順廠的責任追 索起，追究責任的路徑主要有三：先確認台鹼安順廠是否「原」應 對被害人民負責？負何種責任？其次，探討身為台鹼安順廠「接收 者」的中石化公司是否應承受台鹼安順廠的責任？甚或亦須獨立對
受害人民負有責任？再者，索解經濟部是否應對受害人民負責？負 何種責任？最後，才是處理經濟部是否亦須對中石化公司負責的問 題。此外，環境主管機關對於整個污染事件所扮演的角色及其所應 擔負的責任，亦屬探討國家責任不可或缺的一環。
（二）台鹼安順廠乃屬具有私法組織性質的國營事業，其資本為 政府所有。台鹼安順廠先後生產燒鹼、鹽酸、液氯和五氯酚及其相 關處理行為，核其性質，為國家的私經濟行為，具私法性質，除受 委託行使公權力外，應適用民法相關規定，負私法上之損害賠償責 任。質言之，台鹼安順廠為「民法上之污染行為人」，其責任為
「國家之私法上侵權行為責任」。
（三）台鹼安順廠長期生產燒鹼、鹽酸、液氯和五氯酚，並將五 氯酚製程中產生的大量汞及戴奧辛等有毒廢棄物，或排入附近水 域，或埋入廠區地下，致當地居民身體、生命及財產受有損害，如 致癌死亡、截肢、腫瘤、魚塭中毒等。當地居民的生命權、身體權
（健康權）、財產權所受損害與台鹼安順廠的加害行為之間，具有 因果關係。台鹼安順廠人員對於損害的發生，應注意、能注意，卻 不注意，而有過失。
（四）關於侵權行為責任的成立，其「不法」（違法性）的認 定，在學說上向有「結果不法說」與「行為不法說」之爭。我國學 說及實務採「結果不法說」，即侵害他人權利的行為，以違法為原 則，於有阻卻違法事由存在時，則例外不構成違法。就本案而言，
受害居民只消證明其權利（生命、身體、財產權）之受有損害係因 台鹼安順廠排放有毒物質所致，即可據以認定台鹼安順廠污染行為 的違法性，台鹼安順場（或其後手）若主張有阻卻違法事由，應由 其負舉證責任。至於台鹼安順廠是否為《土污法》的「污染行為 人」，則非所問。蓋此所謂「污染行為人」的認定，旨在作為《土 污法》相關管制及整治措施的前提要件，包括是否負擔管制或整治 費用的對象確認，與台鹼安順廠是否負民法上侵權行為責任，並無 必然關連。查當地居民的生命權、身體權（健康權）、財產權所受
損害與台鹼安順廠的加害行為之間，具有因果關係，已如前述；又 台鹼安順廠所生產之五氯酚未依當時廢棄物清理法相關規定方式清 除處理，構成不法，亦業經高等行政法院肯認，故台鹼安順廠依
《民法》第一八四條第一項前段之規定，應對當地居民負有損害賠 償之責。
（五）台鹼公司併入中石化公司後，台鹼安順廠所餘留的各項設 施及廢棄物，亦成為中石化公司的廢棄物。中石化公司對於系爭場 址內之戴奧辛及汞污泥，若未依廢棄物清理法相關規定妥為貯存或 清除，並造成土壤污染，同時致生當地居民生命、身體及財產的損 害，亦有負侵權行為責任的可能。當地居民可能的請求權基礎，除
《民法》第一八四條第一項前段外，尚有《民法》第一八四條第二 項規定。其中所謂「保護他人之法律」，依照最高法院的見解，指 保護他人為目的之法律，除狹義的法律（公法或私法）外，尚包括 習慣法、命令、規章等，端以其是否以保護個人的權益為判斷標 準，即一般防止危害他人權益或禁止侵害他人權益的法律，如以保 護國家公益或社會秩序為目的的法律，則不包括在內。行政法上用 以判斷「訴訟權能」及「公法上權利」存否的「保護規範理論」，
基本上可以援用於此。按廢棄物清理法相關規定的規範旨趣，除係 基於對廢棄物清除處理之行政上管理的考量外，尚著眼於人民生 命、身體、財產免受有害廢棄物的損害，應屬《民法》第一八四條 第二項所謂「保護他人之法律」。從而，中石化公司依該規定，除 能證明其行為無過失外，對當地居民負有侵權行為之賠償責任。
（六）中油公司於1967年購入台鹼公司的全部股權，以迄台鹼公 司消滅時為止，中油公司為台鹼公司的唯一持股人，中石化公司又 是中油公司的子公司。由於持股公司與被持股公司在法律上仍屬不 同的法人格，被持股公司的權利義務並不當然即為持股公司的權利 義務，故持股公司原則上無須直接擔負被持股公司的責任。惟若承 認公司法上所謂「揭穿公司面紗原則」或所謂「穿透責任理論」，
則可例外地否認公司的獨立人格，直搗公司背後的構成員，使其擔
負賠償責任。此種例外原則尤可援用於國營事業身上。蓋國家雖得 選用私法手段（包含私法組織型態）以遂行其任務，但不能因此而 脫免公法的拘束及其所應盡的責任，否則國家可以隨意成立公司，
而於遇有須負損害賠償責任時，將公司解散以卸除責任，形成一種
「避難至私法」的現象。準此以言，透過所謂「揭穿公司面紗原 則」的運用，中石化公司應對台鹼公司的侵權（污染）行為負賠償 之責。
（七）按《公司法》第三一九條準用第七十五條規定：「因合併 而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存續或另立之公司承 受。」又台鹼公司與中石化公司之間所簽訂之「合併契約」第八條 明定：「本合併契約生效前，乙公司（即台鹼公司）之一切債務及 因契約將來發生之義務及負擔，於甲、乙公司股東會通過後，由 甲、乙兩公司向各債權人提出公告，乙公司債務由甲公司承受。」
其中「一切債務」，解釋上應包括侵權行為的責任在內，故中石化 公司基於上開公司法規定及合併契約，應承擔台鹼公司的民法上侵 權行為責任。
（八）台鹼安順廠污染事件之所以如此事態嚴重，真正難辭其咎 的是身為台鹼安順廠監督機關的經濟部。經濟部是否為台鹼案之污 染行為人，乃至於應否負國家賠償責任，才是整體事件的核心所 在。經濟部是否為污染行為人，其主要關鍵在於《土污法》第二條 第十二款第二目中「容許」概念應作如何理解？從法條文義及體系 以觀，所謂「容許」，應係指對於受污染土地有一定的掌理（所 有、管理或使用）權能，而容任他人非法排放、洩漏、灌注或棄置 污染物者。經濟部對於台鹼公司雖有管理監督的責任，惟對於受污 染土地並無直接掌理的權能，故能否因其未盡監督之責而變身為直 接的污染行為人，非無疑問。不過，污染行為人的認定，旨在確認 污染「整治」的義務人及其所衍生整治費用的負擔問題，與經濟部 是否對受害人民負責，應是兩碼事，故必須跳開《土污法》的框 架，直接從國家賠償法的規範旨趣，思考經濟部的責任問題。
（九）經濟部是否構成國家賠償責任，決乎是否符合《國家賠償 法》第二條第二項後段規定要件。根據大法官釋字第469號解釋意 旨，經濟部是否因怠於執行職務致人民權利遭受損害，應予檢視 者，乃經濟部是否違反《國營事業管理法》第八條第一項及《國營 事業機關年度工作考成辦法》，而該等規定是否具有保護特定或可 得特定多數人的規範意旨？查該考核辦法第三條所列考核事項中有
「其他：其他應予考核之重要事項」一款，依照1959年該辦法草案 說明可知，「重要事項」仍斟酌增列，環境保護、國民健康應屬重 要事項，得為考核的事項。再參照《國營事業管理法》第二條所定 國營事業的設置宗旨，可以得出經濟部負有監督國營事業的職務，
且必須防止人民生命、身體、財產上受到國營事業的侵害。由於經 濟部對於台鹼安順廠污染的事實，知之甚詳，卻未督促其依相關法 令切實執行，任令該廠隨意排放廢水及棄置有害事業廢棄物，肇致 污染環境，毒害居民。復於確知污染情形的嚴重性後，「密令」關 廠、裁併，藉圖掩飾，置人民生命、身體、財產危害於不顧，怠職 在先、諉責於後，核與《國家賠償法》第二條第二項後段規定，若 合符節，應對受害人民負起國家賠償責任。
（十）行政院於2005年7月11日召開跨部會專案小組會議，通過 對受害居民給予13億元補償金的決議。台南市政府隨後於2005年8 月9日成立「臺南市中石化污染補償案件審核委員會」，負責複審 各類補償申請案及各類爭議案件的審查、認可與說明。台南市政府 同時提出「台南市衛生局辦理中石化舊台鹼安順廠污染地區居民健 康照護計畫」，對前述所受影響的民眾給予救助。台南市政府復於 2006年1月訂定《台南市政府辦理中石化安順廠污染地區附近居民 全民健康保險自付保險補助實施要點》，由台南市衛生局自2006年
（十）行政院於2005年7月11日召開跨部會專案小組會議，通過 對受害居民給予13億元補償金的決議。台南市政府隨後於2005年8 月9日成立「臺南市中石化污染補償案件審核委員會」，負責複審 各類補償申請案及各類爭議案件的審查、認可與說明。台南市政府 同時提出「台南市衛生局辦理中石化舊台鹼安順廠污染地區居民健 康照護計畫」，對前述所受影響的民眾給予救助。台南市政府復於 2006年1月訂定《台南市政府辦理中石化安順廠污染地區附近居民 全民健康保險自付保險補助實施要點》，由台南市衛生局自2006年