剖視國營事業污染行為的國家責任─以台鹼安順廠污染事件為中心

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(1)《2006 行政管制與行政爭訟》湯德宗、李建良主編剖視國營事業污染行為的國家責任臺北中央研究院法律學研究所籌備處專書（4）民國 96 年 10 月，頁 249-310. 249. 剖視國營事業污染行為的國家責任－以台鹼安順廠污染事件為中心＊李建良＊＊目次壹、前言貳、問題思考起點：誰向誰負責？參、污染處理過程與管制現況肆、台鹼公司對受害人民的責任伍、中石化公司對受害人民的責任一、中石化公司本身是否構成侵權行為責任？二、中石化公司須否承擔台鹼公司的侵權行為責任？陸、經濟部對受害人民的責任一、國家賠償責任二、國家賠償責任與損失補償之關係柒、經濟部對中石化公司的責任——兼評台北地院95年重國字第2號判決一、中石化公司的主張二、經濟部的主張三、法院判決理由四、評析. ＊. 本文曾以〈剖視台鹼安順場污染事件的國家責任——兼評台灣台北地方法院九十五年度重國字第二號判決〉為題於「2006行政管制與行政爭訟」學術研討會系列之二（中研院法律所籌備處主辦，2006年12月23日）宣讀，承評論人陳新民（中央研究院法律學研究所籌備處研究員）、邱政強（高雄高等行政法院法官）惠賜寶貴意見；會後又蒙二位匿名審查人提出諸多指正與修改建議，作者獲益匪淺，謹此一併表達感謝之意。＊＊中央研究院法律學研究所籌備處副研究員、台灣大學法律學院副教授。.

(2) 2006 行政管制與行政爭訟. 250. 捌、環境主管機關對受害人民的責任玖、時效問題——正義的終結者？拾、結論一、綜述二、省思——「鹿耳門悲歌」何時了？.

(3) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 251. 摘要台鹼安順廠污染事件是國內近年來重大的環境污染事件，牽涉層面既廣且深，其中國家是否應負賠償責任，尤受各方矚目。按台鹼安順廠原為國營事業，後併入中國石油化學工業開發股份有限公司（中石化公司），故本污染事件除牽涉國營事業本身的責任外，國營事業監督機關（經濟部）是否及應負何種責任，亦屬亟待釐清的重要課題。此外，環境主管機關對於整個污染事件所扮演的角色及其所應擔負的責任，亦屬探討國家責任問題不可或缺的一環。本文認為，中石化公司應繼受台鹼公司對受害人民的民事賠償責任；經濟部對於污染事實，知之甚詳，卻未督促改善，確知污染嚴重性後，復密令關廠，致當地居民受到嚴重損害，應依《國家賠償法》第二條第二項後段規定，負國家賠償責任。關鍵詞：台鹼安順廠、土壤污染、國家責任、國營事業、義務繼受。.

(4) 2006 行政管制與行政爭訟. 252. 壹、前言中國石油化學工業開發股份有限公司 1 （以下簡稱中石化公司）的舊台灣鹼業公司台南安順廠（簡稱台鹼安順廠）2從1942年以迄1982年40年間，先後生產燒鹼、鹽酸、液氯和五氯酚，留下汞、五氯酚與戴奧辛等有毒廢棄物，不僅對當地生態環境造成鉅大污染，更嚴重侵害當地居民的生命、健康及財產。這宗污染事件可說是台灣近年來最重大的環境污染事件之一，備受矚目，甚至被比擬為台灣版的「永不妥協」(Erin Brockovich)3。 1 中國石油化學工業開發股份有限公司為中國石油股份有限公司（以下簡稱中油. 公司）之子公司，於 1969 年成立。 2 台鹼安順廠現為中石化公司位於台南市顯宮里、鹿耳里區內的一批關閉工廠，. 原係 1942 年（明治 17 年）時，由日本鐘淵曹達會社旭電化工株式會社所興建之工廠，當時主要用來生產燒鹼、鹽酸和液態氯，同時兼為日本海軍製造毒氣的工廠。二次大戰期間，曾遭盟軍轟炸，致局部毀損。1945 年 8 月 15 日，日本天皇向聯合國盟軍宣布無條件投降。1945 年 10 月 25 日，陳儀承國民政府之命來台接受日投降，並成立「台灣省行政長官公署」及「接收委員會」，進行軍事接管及日產接收。當時，鐘淵曹達會社旭電化工株式會社由「中華民國台灣省電化業監理委員會」接收。1946 年 7 月 2 日，行政院公布「台灣省接收日產企業處理實施辦法」，鐘淵曹達會社旭電化工株式會社成為國有公營企業，並更名為「台灣製鹼股份有限公司」，於同（1946）年 12 月 25 日復工生產。1947 年 2 月，又易名為「台灣鹼業有限公司」，並於 1964 年試製五氯酚納成功，隨後生產。1965 年 6 月 30 日，台灣鹼業有限公司辦理解散登記，另於同（1965）年 7 月 1 日成立「台灣鹼業股份有限公司（以下簡稱台鹼公司）」，除台南安順廠外，另有高雄廠。於 1969 年，增產五氯酚。自 1946 年迄 1966 年，台鹼公司之股權由政府所有，經濟部占 60%，台灣省政府占 40%。1967 年，中油公司購入全部股權，為台鹼公司之唯一持股人。1978 年，台鹼安順廠停產五氯酚鈉。1982 年 3 月，經濟部下令裁撤台鹼公司，台鹼安順廠隨之關閉停產，高雄廠由中石化公司接管。1983 年 4 月 1 日，台鹼公司依公司法與中石化公司合併後消滅。1994 年 6 月 20 日之後，中石化公司逐步移轉民營。其移轉民營之過程，略為：1991 年 7 月 12 日，中油公司釋出 15%股權；1994 年 6 月 20 日，釋出 43.42%股權，民股占 63.37%，公股餘 36.63%；1997 年 6 月，釋出 15%股權；1998 年至 2003 年 6 月，釋出 6.2%股權；2003 年 11 月，釋出 11%，中油公司持股僅 0.68%。〈從台鹼案談台灣環境問題之發展〉，《律師雜誌》，323 期，頁 35 3 參見吳君婷，.

(5) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 253. 台鹼安順廠污染事件所涉層面既廣且深，單就法律一面，即囊括誰是污染行為人？主管機關應採取何種管制或整治措施？費用應由誰負擔？該污染事件是否構成刑法上的公共危險罪4？經濟部是否應負國家賠償責任？等相關問題，甚至還可升格為憲法層次的國家義務課題。筆者曾撰〈台鹼安順廠污染事件之法律分析〉 5 一文，以高雄高等行政法院93年訴字第941號判決、94年訴字第296號判決及94年簡字第193號簡易判決為探討重心，析論中石化公司是否為「污染行為人」，剖陳其中所涉行政法上義務繼受的錯雜難題 6，並以「行政爭訟標的」為軸心評述行政法院相關判決。在該文中，筆者於某處註腳提到「其實，台鹼安順廠污染事態之嚴重，真正難辭其咎的是經濟部。經濟部是否為台鹼案之污染行為人，乃至於國家是否應負賠償責任等問題，自值研究，暫且不談，只為了另以專文作較為詳盡、深入之探討。」為信守此一承諾，特撰本文，剖視此宗污染事件的「國家責任」問題，盼能為台灣這塊土地的永續發展及台灣人民的身命尊嚴，略效棉薄之力。. （2006 年 8 月）。 4 例如中石化公司是否構成《刑法》第一九○條之一之流放毒物罪及《水污染防. 治法》第二十七條、第三十四條之罪，參見台灣台南地方法院檢察署檢察官 93 年度偵字第 9774 號不起訴處分書。 5 發表於「2006 行政管制與行政爭訟」學術研討會系列之一（中研院法律所籌備處主辦，2006 年 7 月 29 日），經修改增補後，改名為〈釋義《土壤及地下水污染整治法》之污染行為人——闡析台鹼安順廠污染事件之整治責任及行政法院相關判決〉，載於本書頁 101-158。〈行政法上義務繼受問題初探——兼評高雄高等行政法院九十二年 6 詳參李建良，，湯德度訴字第八○六號判決暨最高行政法院九十四年度判字第六二二號判決〉宗、劉淑範主編，《2005 行政管制與行政爭訟》，頁 75 以下（2006 年 12 月）。.

(6) 2006 行政管制與行政爭訟. 254. 貳、問題思考起點：誰向誰負責？若要說污染事件的「國家」責任，通常會觸及三道議題：誰向誰負責？為什麼負責？負什麼責任？其中「誰向誰負責？」的究明，尤為首要，必先明乎此，始能清楚地建立負責歸屬的檢視座標。大凡環境污染事件的發生，其所可能衍生的責任問題，不外有二：一是污染本身的排除；二是賠償或填補污染所造成的損害或損失，尤其是人民生命或健康上的受害。是以，國家對於環境污染事件的責任，基本上亦可別為二端：一、排除污染責任；二、賠償損害或補償損失責任。本文所要處理的國家責任，集中在後者。至於污染排除（包括整治）的責任，僅於必要時提及，特先指明。就台鹼安順廠污染事件而言，若先粗略鳥瞰事件始末，台鹼安順廠周邊居民受有損害，殆無可疑，其中顯宮、四草及鹿耳三里的居民，尤為嚴重。對此污染損害事件應負起責任，直接相關者，至少是台鹼公司7及其「後身」中石化公司，以及其共同的監督機關經濟部。因此，在「誰向誰負責？」這道問題上，至少有三種可能性：台鹼公司向受害人民負責、中石化公司向受害人民負責、經濟部向受害人民負責；若從受害人民的角度出發，則受害人民可向台鹼公司、中石化公司、經濟部三方主張權利。另一種可能性是，中石化公司向經濟部主張權利，蓋中石化公司具有獨立的法人格，與經濟部分屬不同的主體，尤其中石化公司民營化後，其與國家之間的關係，益形疏遠。中石化公司能否請求經濟部負責，不無可能。因此，台鹼安順廠污染事件的責任關係，約呈如下情形（圖一）：. 7 「台鹼安順廠」與「台鹼公司」為不同的概念，台鹼安順廠是台鹼公司其中的. 一個廠場。.

(7) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 255. 台鹼公司. 經濟部. 中石化公司. 受害人民. 圖一台鹼安順廠污染事件責任關係圖（一）資料來源：作者自行繪製. 本宗污染事件的「始作俑者」，顯然是台鹼安順廠。雖然，台鹼安順廠業已在1982年6月停工閉廠，台鹼公司於1983年4月1日，依公司法併入中石化公司而歸於消滅。不過，責任的歸屬，仍須從台鹼安順廠的責任追索起，蓋不管是經濟部，或是中石化公司的責任，基本上皆繫於台鹼安順廠是否對受害人民負責，負何種責任。因此，追究責任的路徑主要有三：先還原時空，確認台鹼安順廠是否「原」應對被害人民負責？負何種責任？其次，探討身為台鹼安順廠「接收者」的中石化公司是否應承受台鹼安順廠的責任？抑或其本身亦獨立對受害人民負有責任？再者，索解經濟部是否應對受害人民負責？負何種責任？最後，才是處理經濟部是否亦須對中石化公司負責的問題。此外，環境主管機關對於整個污染事件所扮演的角色及其所應擔負的責任，亦屬探討「國家責任」不可或缺的一環（圖二），爰併予論究。.

(8) 2006 行政管制與行政爭訟. 256. 台鹼公司. 環境主管機關. 中石化公司. 受害人民. 圖二台鹼安順廠污染事件責任關係圖（二）資料來源：作者自行繪製. 為便於掌握相關當事人及主管機關在整個事件中的角色，以下先略予臚述污染處理歷程及現況，再分論其責任問題，合此敘明。. 參、污染處理過程與管制現況台鹼安順廠從1942年以迄1982年的40年間，先後生產燒鹼、鹽酸、液氯和五氯酚，在1960、1970年代，甚至號稱全東亞產能最大的五氯酚工廠。早在1981年底，當時的省政府水污染防治所即在台鹽顯宮場貯水池檢測到一批汞含量超過可食用標準的吳郭魚，隨即函知台鹼安順廠、台灣製鹽總廠（以下簡稱台鹽總廠）顯宮鹽場，並副知經濟部國營事業委員會（以下簡稱經濟部國營會）8。經濟「本所最近於 8 台灣省水污染防治所 70.12.30 水染治字第 7096 號函，其主旨為：.

(9) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 257. 部國營會於1982年1月6日發函予台鹼公司及台鹽總廠，告以：「有關台灣省水污染防治所最近在台鹽顯宮場貯水池捕獲之魚類，經檢驗結果含汞量超過可食限界，請嚴防捕食乙案，請妥處並改善見復。9」台鹽總廠於1982年1月13日函覆國營會轉經濟部，商定因應措施如下：「（1）於水池周圍豎立警告標示牌，內寫：『保持水質，維護產權，水深危險，嚴禁捕魚，違者法辦。』（2）水門加設攔阻網，以防魚類外游，致遭誤捕食用。（3）公告限期拆除現有魚具，由兩單位隨時派員拆除。（4）函請轄區派出所及台南市警三分局協助取締。（5）由本屬顯宮場務所一號抽水機操作人員就近協助取締並負通報之責。（6）由本廠、台鹼保警人員協助取締。（7）由台鹼公司請媽祖宮地區廣播站廣播禁止居民下池撈捕魚蝦。」函中並指出：「該池污泥之污染主要係台鹼安順廠歷年來排放製鹼廢水所致，污泥之清除計畫請轉函台鹼公司研擬及執行。10」台鹼公司於1982年1月18日函覆經濟部國營會，其所擬採取之處理措施，與台鹽總廠大體相同，至於清除計畫乙節，則謂：「經查該貯水池產權多屬台鹽，亦屬台鹽產鹽不可或缺之生產設備，清除時難免影響台鹽生產，擬即責成本公司所屬安順廠就近洽台南鹽場協商辦理。11」台鹽總廠於1982年1月29日再次函國營會轉經濟部，除具報續採因應措施（另於水池四周與台鹼公司共同出資加設鐵絲網）外，並針對污泥清除一事表示：「查該水池原屬台安順廠，雖於六十貴屬顯宮鹽廠貯水池捕獲魚類一批計吳郭魚等九種四十五尾，其中以檢驗出結果之吳郭魚（一共十二條）含水銀量均超過可食限界（400ppb），請派人加強巡查，切實嚴禁捕魚，併於貯水池引水門處加設攔阻網以防外游，致遭誤捕食用，請查照。」 9 經濟部國營事業委員會71年1月6日國三字第7012-1391號函。 10 台灣製鹽總廠（71）台鹽產字第19號函。 11 台灣鹼業股份有限公司（71）台碱密字第3號函。台鹼公司於同日以同文號函知安順廠，請其即遵照與台鹽台南鹽場有關人員協商之七項措施辦理，並就近洽台南鹽場協商辦理訂定海水池污泥清除計畫後，將結果具報。.

(10) 2006 行政管制與行政爭訟. 258. 六年九月間部分面積劃歸本廠接管，但其污染主源係該廠歷年排放製廢水所致，污泥之清除計畫仍請台公司擬定並執行，惟為免影響本廠晒鹽生產及鹽工收入，清除工作，請轉函台公司於每年六至九月間，即本廠暫停晒鹽從事鹽灘整修期間辦理，以資配合。12」 1982年3月4日，台灣省水污染防治所依據台鹼公司1982年2月 19日函，研提「台安順廠海水貯水池底泥清除計畫書」乙份，並表示：「本案有關安順廠海水貯水池底泥之清除，已經省府71.2.3. 府建染字第一四二四○號函經濟部，建議該部督促該安順廠於本（71）年內迅即處理在案，又為免清除底泥過程中造成再度之污染，於處理過程中應注意避免使底泥曝氣或曝光，以免底泥中之無機汞轉變成有機汞而溶於水中。13 」經濟部國營會隨即於1982年3 月6日函囑台鹼公司參照上開計畫書，妥慎辦理14。 1982年3月16日，經濟部（部長是趙耀東先生）突然以一紙「特急件」、「極機密」之函件通知台鹼公司應予裁撤，並副知中油公司及中石化公司，其主旨為：「貴公司應予裁撤並即依公司法規定辦理解散清算事宜，請查照辦理。」說明有二：「一、貴公司高雄廠撥交中石化公司經營，希即逕洽中石化公司接管。二、貴公司安順廠及二氧化鈦廠等單位應即關閉。15 」根據此一「密函」，台鹼安順廠於同（1982）年5月30日關閉，所謂的「台安順廠海水貯水池底泥清除計畫」，也隨之石沈泥底16。. 12 13 14 15 16. 台灣製鹽總廠（71）台鹽產字第43號函。台灣省水污染防治所71.3.4水染治字第0931號函。經濟部國營事業委員會71.3.6國三字第7103-0062號函。經濟部經（71）密國營一字第030626-187號函。台鹼公司安順廠曾於1982年3月16日以（71）碱順總字第011號（密）函請示：「一、該項經費龐大（作者按：底泥清除費用）如何籌措請有關單位簽註意見。二、本案茲事體大如何辦，請一併核示。」結果批示意見為：「安順廠奉令裁撤，目前無法辦理。」台鹼公司復於1982年4月7日以（71）台碱密字第 029號密函經濟部國營會，表示：「本公司安順廠汞污染案，承囑進行規劃辦理，以及採取加強措施，嚴防海水貯池被附近居民捕食魚類乙節，茲因本公司.

(11) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 259. 1994年，清華大學化學研究所博士生宋德高檢測出台鹼安順廠貯水池之吳郭魚戴奧辛含量高達247 pg-TEQ/g，為世界衛生組織所定4 pg-TEQ/g 的60倍17。2001年，成功大學環境微量毒物中心主任李俊璋教授，檢測出台鹼安順廠貯水池之吳郭魚戴奧辛含量為8.2～ 12 pg-TEQ/g。2003年，李俊璋教授再測，吳郭魚為23.1 pg-TEQ/g，虱目魚為28.3 pg-TEQ/g，均高於世界衛生組織所定標準18。隨後，相關檢測資料及研究報告相繼出爐，證實台鹼安順廠區及周邊土地、水域，受到嚴重污染，當地居民血液戴奧辛含量平均值高於一般正常水準19。 2000年2月2日經總統公布《土壤及地下水污染整治法》（以下簡稱《土污法》），環境品質文教基金會向環保單位提出檢舉，環保署環境檢驗所及台南市政府所屬環境保護局於2001年間，對中石化公司安順廠土地多次進行污染調查、採樣分析，發現土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，研判安順廠全廠區土壤均遭受污染，台南市政府也隨之依《土污法》採取相關必要措施20，截至目前為. 17 18 19 20. 業經奉貴部……函應予裁撤，安順廠即行關閉，且該項工程龐大估算在新台幣千萬元以上，故在目前情況下，實無法辦理。」參見宋德高，〈臺灣地區環境中含氯毒性有機化合物分析研究〉，清華大學化學研究所博士論文，第四章（1994年）。參見黃煥彰，〈正義的曙光——台鹼三部曲〉，《看守台灣》，6卷1期，頁19 （2004年）。詳細數據資料，參見黃煥彰，前揭（註18）文，頁20。台南市政府先依《土污法》第十一條第二項前段規定公告該廠區為土壤污染控制場址，污染物為戴奧辛及汞。隨後依《土污法》第十一條第二項及《土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法》（以下簡稱初評辦法）第二條規定對上揭場址進行初步評估後，依《土污法》第十一條第二項及初評辦法第二條第一項規定報請行政院環境保護署（以下簡稱環保署）審核，並經環保署公告安順廠及二等九號道路東側草叢區（即系爭土地）為土壤污染整治場址。台南市政府又鑑於前揭土壤及地下水污染之情況，已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，依《土污法》第十三條第一項規定採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並由土壤及地下水污染整治基金（以下簡稱土污整治基金）依同條第三項規定代為支應費用，並依《土污法》第三十八條規定限期命中石化公司繳納該筆款項。與此同時，台南市政府認為二等九號道路（1k+800 公尺至2k+815公尺）污染管制區污染物之移除具有急迫性，且考量污染物暫存.

(12) 2006 行政管制與行政爭訟. 260. 止，主要污染範圍為：一、海水蓄水池：為廠區廢水排放承受水體。二、鹼氯工廠區：水銀電解法製造鹼氯的廠區。三、五氯酚工廠區：生產五氯酚及五氯納酚的廠區。四、單一植被區：以石灰水吸收多餘氯氣產生污泥之堆置區。五、二等九號道路1k+800公尺至 2k+815公尺段：東半部為舊有道路，西半部為徵收之舊有廠區土地。六、草叢區：二等九號道路東側草叢區，原為窪地，可能為廠內廢棄物棄置處。次要污染範圍為：一、鹿耳門溪：竹筏港溪至上游處，底泥受污染，竹筏港溪至出海口段則未受污染。二、舊台鹼員工宿舍。三、竹筏港溪：過去為工廠污水之承受水體。四、廠西側魚塭：整治鹿耳門溪後新生地開闢之魚塭21。台鹼安順廠污染事件的歷程及有關單位的處置，可以用位於台鹼安順廠邊竹筏港溪畔四個比鄰而立的警告牌，作為總結22：「池深危險，請勿靠近台鹽公司製」「請勿在此釣、捕魚，違者依法究辦中石化公司」「警告：本貯水池魚貝類有受污染之虞，禁止釣捕，以免危害健康，違者依法究辦中國石油化學公司」「警告：中石化安順廠海水儲水池依經本府公告為土壤污染管制區，禁止於海水儲水池內置放或架設魚具、蚵架或竹筏等捕撈或養殖之設備及於海水儲水池內捕撈魚體，並請勿食用及販售。如未遵守上開規定將以違反土壤及地下水整治法第十四條第二項所定污染管制區管制辦法第十條. 區之設置除中石化公司安順廠內之土地外，別無其他可行之替代方案，乃依《土污法》第十三條第一項第八款及第二項規定，函請中石化公司配合提供廠內用地供二等九號道路污染物分選及設置安置區之用。〈中石化安順廠污染場址之法律求償實務經驗〉，《律師雜 21 另請參見張訓嘉，誌》，323期，頁26（2006年8月）。〈走訪世紀之毒的故鄉‧台南台鹼安 22 警告牌實際大小、字樣，可參見曹文豐，順廠〉一文所附照片，網址：http://tw.myblog.yahoo.com/lig_scott/article?mid= 。 190&prev=197&next=171（最後造訪日期：2007年7月12日）.

(13) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 261. 規定，並依同法第三十五條第二項所定處新台幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰. 中華民國九十三年七月一日. 台南. 市政府製」上述四個警告牌，年分不同、單位不同、措詞不同，適可反映出不同的時空背景與處理心態，亦可從中略窺國家責任的端倪。. 肆、台鹼公司對受害人民的責任在台鹼安順廠尚未關閉停產之前，當時的台灣省水污染防治所於1981年12月30日，以水染治字第7096號函函知台鹼安順廠、台灣製鹽總廠顯宮鹽場，並副知經濟部國營事業委員會（以下簡稱經濟部國營會），其主旨為：「本所最近於貴屬顯宮鹽廠貯水池捕獲魚類一批計吳郭魚等九種四十五尾，其中以檢驗出結果之吳郭魚（一共十二條）含水銀量均超過可食限界（400ppb），請派人加強巡查，切實嚴禁捕魚，併於貯水池引水門處加設攔阻網以防外游，致遭誤捕食用，請查照。」據此可知，台鹼安順廠周邊居民受有損害，係由台鹼安順廠所致。台鹼安順廠之所以關廠，甚至就是因為其造成重大污染，難以善後所致。對於上述的損害，台鹼安順廠應否負責？負何種責任？端視其造成污染及損害的法律性質，及該污染暨損害行為時的法律規定。如前所述，台鹼安順廠建於日治時期，二次戰後，1945年間先由「中華民國台灣省電化業監理委員會」接收。嗣於1946年依照行政院公布的「台灣省接收日產企業處理實施辦法」成為國有公營企業。其間，台鹼安順廠歷經更名「台灣鹼業有限公司」（1947年2 月）、辦理解散登記（1965年6月30日）、另立「台灣鹼業股份有限公司」（1965年7月1日），以迄關廠裁併（1983年4月1日），始終以「公司型態」經營。自1946年迄1966年，台鹼公司的股權由政府所.

(14) 262. 2006 行政管制與行政爭訟. 有，經濟部占60%，台灣省政府占40%。1967年，中油公司購入全部股權，為台鹼公司的唯一持股人。在組織屬性上，台鹼安順廠為具有私法組織性質的國營事業，其資本為政府所有。就此以論，台鹼安順廠先後生產燒鹼、鹽酸、液氯和五氯酚及其相關處理行為，核其性質，為國家的私經濟行為，具私法性質，除受委託行使公權力外23，應適用民法相關規定，負私法上之損害賠償責任24。上述立論若可成立，則台鹼安順廠即可能構成「民法上之污染行為人」，而應負損害賠償之責。因台鹼安順廠屬國營事業，故此項責任可稱為「國家之私法上侵權行為責任」。循此以論，可資檢視者，乃台鹼安順廠之污染暨損害是否合於《民法》第一八四條第一項前段規定的要件，其內容為：「因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。」據此規定，侵權行為的成立要件有六：一、須有加害行為；二、行為須不法；三、須侵害他人之權利；四、須致生損害；五、須有責任能力；六、須有故意或過失。前四者為客觀要件，後二者為主觀要件25。主觀要件係對行為人本身的非難，於涉及法人（公司）侵權行為（如本案）時，先取決於法人的董事或其他有代表權之人或公司負責人是否具備責任能力及故意或過失，再依《民法》第二十八條及《公司法》第二十三條規. 23 參照司法院大法官釋字第296號解釋。 24 關於國營事業的法律性質及其所衍生的法律關係，較為特殊者，乃司法實務上. 曾將台灣銀行視為「公法人」（最高法院92年度台上字第52號民事判決），其理由略為：台灣銀行係國營事業機關，依國營事業管理法第二條規定，負有發展國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的之任務，其盈餘之分配、產品之銷售、收支之審核、人員之任用、晉升均與民營機構有別。則台灣銀行執行其業務，係為達成上開任務之行為，應屬公權力之行使，與一般銀行係以營利為目的有別，應認其為政府機關，屬公法人。此一見解殊有可議之處。實則，本件涉及台灣銀行向其分行經理、高級專員、領組請求因貸款業務所生之損害賠償。最高法院顯然將國營事業本身的屬性與國營事業與其職員之間的法律關係，混為一談。此項判決見解，於本案自難比附援引。《民法債權總論》，頁143（1962年）；孫森焱，《民法債編總論》， 25 參見鄭玉波，頁155（1979年）。.

(15) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 263. 定負連帶賠償責任26。就本污染事件而言，台鹼安順廠長期生產燒鹼、鹽酸、液氯和五氯酚，並將五氯酚製程中產生的大量汞及戴奧辛等有毒廢棄物 27，或排入附近水域，或埋入廠區地下，致當地居民身體、生命及財產受有損害，如致癌死亡、截肢、腫瘤、魚塭中毒等28。當地居民的生命權、身體權（健康權）、財產權因台鹼安順廠的加害行為而致生損害29 ，應無疑問。蓋根據成大環研中心於2000年9月13 日所提出的戴奧辛調查監督計畫、環保署環境檢驗所2002年11月19 日所做的採樣分析結果、台南市政府環保局2003年2月22日採樣送環檢所分析的結果，以及中石化公司2001年3月15日製作之台南市安順廠區戴奧辛污染調查報告、台灣省水污染防治1981年所製作之毒性污染物使用量及殘餘量調查報告、中石化公司製作之台南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告（1988年5月30日）、台南市安順廠區汞及五氯酚污染補充調查報告（1988年11月25日）、台南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告（1989年4月20日），可以確. 26 公司負責人的侵權行為必須係因執行業務而發生，參見最高法院1976年6月8日. 民庭庭推總會第五次會議決議。 27 生產液氯及鹽酸過程之電解法使用高濃度之汞；液氯與酚合成五氯酚是五氯酚. 鈉的主要成分；戴奧辛是生產五氯酚產品製程所產生的副產品。 28 此點先由當年台鹽總廠指出，並為當年之台鹼公司所自承，經濟部亦知悉甚詳。 29 關於公害事件條件因果關係的認定，最高法院70年台上字第1005號判決關於磚. 廠排放廢氣致水稻枯槁的見解，可供參考：「……因果關係存否，……本件因事過境遷，事實上無從科學化驗方法鑑定，而磚廠燃燒所排放之二氧化硫等廢氣對農作物而言，必將產生危害，其危害徵狀與水稻受害特徵亦相符，再斟酌被告（按：磚廠）未使用重油前，尚未發生此種現象，水稻離磚窯近者受害較重，遠者受害較輕，以及同期稻作未受煙害地區收穫正常等情狀觀之，被上訴人（按：受害農民）稻作損害與上訴人等使用重油所排放含硫煙氣，二者之間確有相當因果關係。……」另參見顧立雄、孫迺翊，〈從鶯歌鎮陶瓷廠空氣污染糾紛談我國公害民事救濟關於因果關係與違法性之認定〉，《月旦法學雜誌》，8期，頁95以下（1996年1月）。另外，學者主張，對於因公害污染所引發的賠償責任，包括國家賠償責任，其因果關係的舉證責任，應引入舉證責任轉換之規定，即污染性設施若依照個案情形適合於造成既有的損害，即推定該損害由其所造成。參見黃錦堂，〈國家賠償法若干疑義問題初探〉，《行政法爭議問題研究（下）》，頁1177（2000年）。.

(16) 2006 行政管制與行政爭訟. 264. 認：「系爭場址中之戴奧辛及汞污染，乃係台鹼公司所生產五氯酚未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成」30。復查相關檢測資料及研究報告，系爭污染場址當地居民血液戴奧辛含量平均值高於一般正常水準31，足證台鹼安順廠的污染行為與當地居民受害之間應具有相當之因果關係。其次，台鹼安順廠的人員應無不具備責任能力之問題，其是否故意致生當地居民生命、身體及財產的損害，姑且不論，至少對於損害的發生，應注意、能注意，卻不注意，而有過失32。較滋疑義者，乃其加害行為是否不法？按侵權行為責任的成立，除侵害他人權利致生損害，且具備故意或過失外，尚須有不法，亦即該行為須具有「違法性」。關於「不法」的認定，在學說上向有「結果不法說」與「行為不法說」之爭。結果不法說，指凡侵害他人權利者，除有阻卻違法事由外，即屬違法。行為不法說，主張行為不能僅因其肇致他人權利受侵害，即構成違法，而須行為人未盡避免侵害他人權利的注意義務，始成立違法性33 。我國學說及實務採「結果不法說」，即侵害他人權利的行為，以違法為原則，於有阻卻違法事由存在時，則例外不構成違法34。從舉證責任的角度而言，原告只須證明權利受有侵害的事實，被告若主張有阻卻違法事由，則應由其負舉證責任35。就本案而言，受害居民只消證明其權利（生命、身體、財產權）因台鹼安順廠排放有毒物質所致，即可據以認定台鹼安順廠污染行為的. 30 參見高雄高等行政法院93年訴字第941號、94年訴字第296號、94年簡字第193. 號簡易判決。 31 參見黃煥彰，前揭（註18）文，頁20。，即以一般人的注意義務為準，關於民法上過失 32 民法上過失通常採「客觀說」. 的客觀化，參見王澤鑑，《侵權行為法》，第1冊，基本理論、一般侵權行為，頁294以下（2002年9月）。 33 參見 Karl Larenz/Claus-Wilhelm Canaris, Lehrbuch des Schuldrechts, Band II/2, 13. Aufl., 1994, S. 365 ff. 34 參見王澤鑑，前揭（註32）書，頁263。《債法總論》，頁121（1954年）。 35 參見史尚寬，.

(17) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 265. 違法性。於此應加分辨者，乃台鹼安順廠是否為行政法規上（尤其是《土污法》）「污染行為人」的認定問題。按《土污法》第二條第十二款對於「污染行為人」定有明文，其內容為：「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（二）仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（三）未依法令規定清理污染物。」其中亦有「非法」與「未依法令規定」等要件。姑不論所謂「非法」或「未依法令規定」，是否包含「故意過失」的責任條件在內36 ，此所謂「污染行為人」的認定，旨在作為《土污法》相關管制及整治措施的前提要件，包括是否負擔管制或整治費用的對象確認，而非用以作為該污染行為人是否負民事上損害賠償責任的憑據，二者不宜相互混淆。換言之，台鹼安順廠是否為《土污法》的污染行為人，與其是否負民法上侵權行為責任，並無必然關連37 。《土污法》第四十七條固然規定：「土壤及地下水污染致他人受損害者，有重大過失之污染土地關係人應與污染行為人連帶負損害賠償責任。污染土地關係人依前項規定賠償損害時，對污染行為人有求償權。」惟觀此規定的意旨，實乃創設污染土地關係人與污染行為人的「連帶損害賠償責任」，以補充《民法》第一八五條「共同侵權行為」規定之不足，至於土壤及地下水污染致他人受損害是否構成賠償責任，仍應以民法之規定為準。台鹼安順廠的「污染行為」是否構成「不法」乙節，不能不關. 「非法」者，應指不遵守法規，或於法有所不合；「未依法令規 36 依本文之見，定」，應係未遵照法律或命令規定之意。所謂「非法」或「未依法令規定」，除客觀上不遵從法規外，並不含括「故意過失」的責任條件在內。參見李建良，前揭（註5）文，頁132-135、153-154。 37 是以，行政法院對於台鹼安順廠是否為污染行為人的認定，對民事法院並無拘束力。不過，台鹼安順廠若是《土污法》的污染行為人，在認定其是否成立民法上侵權行為責任上，具有正面作用，尤其侵權行為「不法」的認定若採「行為不法說」者。.

(18) 2006 行政管制與行政爭訟. 266. 照、探察的問題是，1946年至1982年之間，有無規範排放、洩漏、灌注或棄置污染物之法規，或有關清理污染物之法令規定？於茲可考量者，為1974年7月11日制定公布之《水污染防治法》，該法第九條規定：「工廠、礦場排放廢水超過放流水標準者，應設置防治設施或依規定納入下水道系統。前項放流水標準，由省（市）主管機關定之。」台灣省政府於1976年10月18日訂有「臺灣省工廠、礦場放流水標準」。台鹼安順廠所排放之製鹼廢水若超過當時放流水標準，而未設置防治設施或依規定納入下水道系統者，即違反上開規定，而構成不法。其次是1974年7月26日制定公布之《廢棄物清理法》，該法第十二條第一項規定：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託民營廢棄物清除處理機構負責清除處理之。」第十三條規定：「事業廢棄物應妥為貯存，其運輸工具及清除處理方法，應符合主管機關之規定。」台灣省政府於1975年5月21日發布《廢棄物清理法台灣省施行細則》，其第十八條規定：「事業機構所產生之事業廢棄物不得任意傾倒，應備置適當之儲存設備或容器盛裝，不得溢散、飛揚、流出、污染地面或發散惡臭。」第二十條規定：「事業廢棄物處理設備依左列規定：一、污泥處理應備有適合脫水、乾燥或焚化之設備。二、含汞或其化合物之污泥處理，應備有水泥固型化之設備。……其他廢棄物之處理，應備有各開廢棄物處理之設備。……」上開規定旨在規範「事業廢棄物」貯存、清除、處理之應置設備及方法，應屬有關清理污染物之法令規定。台鹼安順廠所生產之五氯酚若該當於《廢棄物清理法》之「事業廢棄物」，且未依上開方式清除處理者，即違反上開規定，亦構成不法。以上二點在涉及主管機關命中石化公司負清除義務所引發的行政爭訟上，業經高等行政法院所肯認，可供覆按38。另外，必須附此說明者，乃「民事」侵權責任的「不法」要件. 38 參見高雄高等行政法院93年訴字第941號判決、94年訴字第296號判決及94年簡. 字第193號簡易判決。.

(19) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 267. 是否必須以「行政不法」為前提的問題。關此國內似乎尚未有深入的探討，在德國理論與實務上則是一項頗具爭議的問題，其不僅發生於侵權行為責任的認定上，於公私法鄰人訴訟上，亦常見歧見。例如人民依照德國《民法》第一○○四條及第九○六條39向民事法院訴請禁止他人土地上之煤氣、蒸氣、臭氣、煙氣、熱氣、灰屑、喧囂、振動及其他相類的氣響侵入其土地時40，民事法院是否應斟酌相關行政法規規定，或是否以鄰地所發生的氣響違反行政法規為前提，存有疑義。德國聯邦普通法院 (BGH) 向來認為民法上鄰人權的規定不受公法上規定及行政許可的影響，尤其不必然受到有關都市計畫法規定之拘束，而應依實際事實狀態判斷之 41 。例如在 1982年12月17日的「網球場判決」(Tennisplatzentscheidung) 聯邦普通法院即採此立論42。此一見解，值得參照。就本案而言，姑不論台鹼安順廠的污染行為是否違反行政法規（參見前述），關於其行. 「所有權非因侵奪占有或無權占有，而由於其 39 德國《民法》第一○○四條規定：他方法受有妨害者，所有人得請求除去其妨害。妨害有繼續之虞者，所有人得提起不作為之訴 (auf Unterlassung Klagen)」，本條係基於物權的排他性，對於因其他方法，包括環境干擾在內，而使土地所有人之所有權受有妨害，得由所有人請求排除之。同法第九○六條規定：「土地所有人對於瓦斯、蒸氣、臭氧、煙、煤、熱、音響及振動之侵入，以及其他來自鄰地之類似干擾，並不妨害其對土地利用，或其妨害僅不重要者，不得禁止（第一項）。重要之干擾係他土地之通常利用 (durch eine ortsübliche Benutzung) 所引起，且非依經營上對其利用可期待之措施所能加以防止者，亦同。土地所有人因而應忍受干擾時，得請求他地利用人以金錢為相當之補償，但以自己土地之通常利用或其收益，因干擾而造成超過一般預期程度之損害者為限。」 40 相當於我國《民法》第七九三條規定之氣響進入請求權。 41 BGH, Urt. 18. 6. 1958, S. 1393; Urt. 15. 1. 1971, in: DVBI. 1971, 744 (745); Urt. 19. 2. 1976, in: NJW, 1976, S. 1204 (1205). 42 BGH. Urt. v. 17. 12. 1982, in: NJW, 1983. S. 751 (752). 本案原告的住宅位於某一經建築計畫之混合區 (Mischgebiet)，在其住宅旁約四公尺處有一網球場，該網球場除日常開放供人使用外，每兩週之週日均舉辦網球比賽，原告乃依《民法》第九○六條規定，主張該網球場所發出的聲音干擾其日常生活及睡眠，而訴請民事法院判決命被告（網球協會）應限制網球場的使用時間，民事法院判決原告勝訴，命被告網球場於晚上八時至翌日七時，不得使用。其理由謂：即令該網球場符合建築許可，惟不能因此即謂該網球場符合《民法》第九○六條所指的通常使用，仍應依具體事實判斷。.

(20) 268. 2006 行政管制與行政爭訟. 為的不法性仍得由民事法院獨立判斷。設若當地居民的生命權、身體權（健康權）、財產權因台鹼安順廠的加害行為而遭受重大損害者（參見前述），再參以我國學說及實務所採「結果不法說」的觀點，民事法院仍得獨立判斷系爭污染行為的不法性。總結上述，依《民法》第一八四條第一項前段之規定，本文認為，台鹼安順廠對當地居民負有損害賠償之責。. 伍、中石化公司對受害人民的責任台鹼安順廠雖依《民法》第一八四條第一項前段之規定，對當地居民負有損害賠償之責。惟因台鹼安順廠業已因併入中石化公司而消滅，故應進一步探究者，乃當地居民能否向中石化公司請求賠償，亦即，中石化公司應否對受害居民負責？負何種責任？. 一、中石化公司本身是否構成侵權行為責任？按台鹼公司係於1983年4月1日依公司法併入中石化公司43，由中石化公司概括承受台鹼公司之所有權利義務，當然亦包括台鹼安順廠。由於台鹼安順廠於1982年3月即因經濟部下令裁撤台鹼公司而關閉，中石化公司接收台鹼安順廠之後，該廠已停止營運，故中石化公司本身並無實際排放、洩漏、灌注或棄置污染物的行為，自亦無仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物的行為，故中石化公司並無以積極的加害行為而構成侵權行為責任。惟台鹼公司併入中石化公司後，台鹼安順廠所餘留的各項設施及廢棄物，亦成為中石化公司的廢棄物。依1980年4月9日修正公布的《廢棄物清理法》第二條第一項第二款規定，事業廢棄物，指由事業單位生產過程所產生之灰渣、污泥、廢油、廢酸、廢鹼、廢塑 43 台鹼公司與中石化公司於1983年3月25日簽訂合併契約，自同年4月1日生效。.

(21) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 269. 膠及其他廢化學物質或經主管機關認定之廢棄物。同法第十三條規定，事業廢棄物應妥為貯存，其運輸工具及清除處理方法，應符合主管機關之規定。根據上開規定，台鹼安順廠所餘留的戴奧辛及汞污泥自屬事業廢棄物，中石化公司應妥為貯存，其運輸工具及清除處理方法，應符合主管機關之規定。嗣《廢棄物清理法》於1985年 11月20日修正公布，（舊）第十三條移列為第十五條，規定事業廢棄物之貯存、清理或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。中央主管機關環保署並於1989年5月8日發布「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，就廢棄物之貯存方法、設施及清除方式予以詳細地規範。是以，中石化公司對於系爭場址內之戴奧辛及汞污泥，若未依上開規定妥為貯存或清除，並造成土壤污染，同時致生當地居民生命、身體及財產的損害，即非無負侵權行為責任的可能。以中石化公司未依規定處理廢棄物乙節，論以侵權行為責任，其可能的請求權基礎，除《民法》第一八四條第一項前段外，尚有《民法》第一八四條第二項：「違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負賠償責任。但能證明其行為無過失者，不在此限。44」所謂「保護他人之法律」，依照最高法院的見解，指保護他人為目的之法律，除狹義的法律（公法或私法）外，尚包括習慣法、命令、規章等45，端以其是否以保護個人的權益為判斷標準，即一般防止. 「違反保護他人之法律 44 此項規定係於1999年4月21日修正公布，其規定原為：者，推定其有過失。」新修正條文與舊條文規範意旨的異同，學者見解不一。若認為二者有所差異，則存在於1999年4月23日之前的損害，適用舊法；發生於1999年4月23日之前，但於1999年4月23日之後繼續存在的污染行為，其所造成的損害，則適用新法。相關文獻，參見蘇永欽，〈再論一般侵權行為的類型——從體系功能的角度看修正後的違法侵權規定〉，《政大法學評論》，69 期，頁167-201（2002年3月）；楊佳元，〈論違反保護他人法律之侵權責任〉，《月旦法學雜誌》，58期，頁116-120（2000年3月）；陳聰富，〈論違反保護他人法律之侵權行為〉，《台灣本土法學雜誌》，30期，頁1-28（2002年1月）。 45 參見最高法院83年度台再字第134號判決。.

(22) 2006 行政管制與行政爭訟. 270. 危害他人權益或禁止侵害他人權益的法律46，如以保護國家公益或社會秩序為目的的法律，則不包括在內47。準此以觀，在行政法上用以判斷「訴訟權能」及「公法上權利」存否的「保護規範理論」，基本上可以援用於此。按上開廢棄物清理法相關規定，核其規範旨趣，除係基於對廢棄物清除處理之行政上管理的考量外，尚著眼於人民生命、身體、財產免受有害廢棄物的損害，應屬《民法》第一八四條第二項所謂「保護他人之法律」。從而，中石化公司依該規定，除能證明其行為無過失外，對當地居民負有侵權行為之賠償責任。. 二、中石化公司須否承擔台鹼公司的侵權行為責任？上述關於中石化公司對於受害人民的侵權責任，若能成立，則當地居民的求償權至少不會因為台鹼公司的消滅而落空。不過，此項損害賠償請求權的範圍，畢竟僅侷限於中石化公司接手台鹼安順廠之後所發生的損害，且必須證明其損害係因中石化公司未依規定處理廢棄物所致，而無法全面性地填補當地居民所受的損害，故比較徹底的責任追究，應是中石化公司須否承擔台鹼公司的侵權行為責任？蓋系爭污染早在中石化公司得依法令清理污染物之前即已存在，且深入廠區及附連土地之下層，流布於海水貯水池，並延及附近魚池水域。究其禍由，實導因於台鹼公司安順廠歷年排放製鹼廢水。是以，單以中石化公司「未依法令規定清理污染物」，恐難致令中石化公司擔負所有的賠償污染責任。有鑑於此，應進一步探究中石化公司須否承擔台鹼公司污染行為人的侵權責任。查中油公司於1967年購入台鹼公司的全部股權，以迄台鹼公司消滅時為止，中油公司為台鹼公司的唯一持股人，中石化公司又是中油公司的子公司。中油公司暨中石化公司既是台鹼公司全部股權. 46 參見最高法院77年度台上字第1582號判決。 47 參見最高法院84年度台上字第1142號判決。.

(23) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 271. 的持有人，則關於中石化公司須否承擔台鹼公司污染行為人的侵權責任乙節，首先可資考量者，乃將中石化公司視為台鹼公司的實際負責人，從而直接承擔台鹼公司的侵權行為責任。不過，持股公司與被持股公司在法律上仍屬不同的法人格，被持股公司的權利義務並不當然即為持股公司的權利義務，故要致令持股公司直接擔負被持股公司的責任，恐有困難。於茲尚可研酌者，乃能否藉助公司法上所謂「揭穿公司面紗原則」(doctrine of veil-piercing, piercing the corporate veil, lifting the veil). 48. 或所謂「穿透理論」(Durchgriffstheo-. rie)、「穿透責任」(Durchgriffshaftung) 49 ，例外地否認公司的獨立人格，直搗公司背後的構成員，使其擔負賠償責任50。此種例外原則的運用，通常係公司因資力不足無法清償債務時，公司債權人要求公司股東或其他成員對於公司債務負責的情形。我國現行公司法僅就控股公司設有此類規定，即控制公司應就從屬公司的損害負賠. 48 參見 Ulrich Spellenberg, Lifting the Corporate Veil in England, in: Joachim Jickeli. (Hrsg.), Gedächtnisschrift für Jürgen Sonnenschein, 2003, S. 719 ff.; Carsten Alting, Piercing the Corporate Veil in American and German Law-Liability of Individuals and Entities: A Comparative View, 2 TULSA JOURNAL OF COMPARATIVE AND INTERNATIONAL LAW 187 (1995); Lucas Bergkamp, Piercing the Corporate Veil: Shareholder Liability for Corporate Torts, 2 MAASTRICHT JOURNAL OF EUROPEAN AND COMPARATIVE LAW 167-188 (2001). 49 參見 Ralf Nacke, Die Durchgriffshaftung in der U.S. amerikanischen Corporation: unter besonderer Berücksichtigung der geschichtlichen Entwicklung des Privilegs der beschränkten Haftung und der neuesten Rechtsprechung von New York und Kalifornien: Eine juristische und ökonomische Analyse, 1988, passim; Meike Landwehr, Die Durchgriffshaftung in konzernverbundenen Gesellschaften: Eine Untersuchung nach US-amerikanischem Recht unter rechtsvergleichenden Aspekten, 2002, passim; Oliver Siebert, Die Durchgriffshaftung im englischen und deutschen Recht: Das Konzept der juristischen Person und seine Grenzen, 2004, passim. 《公司法論》，頁690以下（2004年初版）。另請參照劉連煜，〈揭 50 參見王文宇，穿公司面紗原則及否認公司人格理論在我國實務之運用〉，《公司法理論與判決研究（四）》，頁137以下（2005年）。在德國實務上，尚有以所謂「機關對外責任」(Organaußenhaftung) 概念，使公司的負責人單獨對外負侵權行為責任（參見 BGHZ 109, 297 ff.）。相關討論，參見 Detlef Kleindiek, Deliktshaftung und juristische Person, 1997, S. 368 ff..

(24) 272. 2006 行政管制與行政爭訟. 償責任51 。此等公司法的規定能否成為一種「法律原則」，而溯及適用於台鹼公司身上，有待探究 52 。按公司（特別是股份有限公司）制度的創設，考其目的，旨在透過有限責任的機制，便利個人醵資經營事業，並向公眾籌集資金，不致因公司虧損，延及己身財產，而視投資為畏途。因此，股東對公司的責任，以繳清其所認股份的金額為限，除此之外，股東既不負任何出資義務，亦不承受損失的分擔53。設若公司債權人動輒可向股東要求負擔公司債務，勢將破壞股份有限公司的基本原則，動搖股份有限公司的制度根基。是以，所謂「揭穿公司面紗原則」的運用，允宜只是少數的例外，且以法律有明定者為限54。不過，上述有限責任制度的法理思考，能否直接援用到國家身上，非無疑問。蓋上開有限責任制度旨在保障人民投資風險，而非國家得用以卸責的藉口。換言之，國家雖得選用私法手段（包含私法組織型態）以遂行其任務，但不能因此而脫免公法的拘束及其所應盡的責任 55 ，否則國家可以隨意成立公司，而於遇有須負損害賠償責任時，將公司解散以卸除責任。此種「避難至私法」的作法，應非現代法治國原則所許。準此以言，所謂「揭穿公司面紗原則」或所謂「穿透原則」，至少就國家作為公司的股東或出資者的情形，可以成為一項法律原則，使國家得對該. 51 參見《公司法》第三六九條之四、第三六九條之五。 52 另外，此一原則能否移用於行政法上義務的承擔，進而形成「行政法上之穿透. 理論」，亦待研究。至少從法律保留原則之觀點，在法律未有明文之情形下，似難直接援用上開理論或原則，而使另一獨立之私（法）人承擔行政法上責任或義務。《公司法論》，頁149（1993年10月再修訂再版）。 53 參見柯芳枝， 54 在實務上，台灣高等法院台南分院（89年度上字第47號判決）曾嘗試引進「公司人格否定理論」，惟遭最高法院（91年台上字第792號判決）廢棄，故我國民事法院目前尚未採此一原則。「中華民國人民，無分男女，在法律上一律 55 司法院大法官釋字第457號解釋謂：平等；國家應促進兩性地位之實質平等，憲法第七條暨憲法增修條文第十條第六項定有明文。國家機關為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，亦應遵循上開憲法之規定。……」此段闡釋明白揭櫫國家選用私法手段遂行其任務，亦應受公法拘束（特別是憲法基本權利規定）的意旨。.

(25) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 273. 公司的行為負賠償之責56。除了藉由「穿透理論」，逼使國家「現身」負賠償責任外，另一種較為簡便的索償路徑是，主張中石化公司應「承受」台鹼公司的賠償責任。按《公司法》第三一九條準用第七十五條規定：「因合併而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存續或另立之公司承受。」又台鹼公司與中石化公司之間所簽訂之「合併契約」第八條明定：「本合併契約生效前，乙公司（即台鹼公司）之一切債務及因契約將來發生之義務及負擔，於甲、乙公司股東會通過後，由甲、乙兩公司向各債權人提出公告，乙公司債務由甲公司承受。」其中「一切債務」，解釋上應包括侵權行為的責任在內，故中石化. 56 德國《聯邦土壤保護法》(Bundes-Bodenschutzgesetz) 第四條第三項第四句前段. 規定：「基於商法上或公司法上之法律原因 (aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund) 而對法人應負責任之人，如該法人所有之土地受有危害性之土壤改變 (mit einer schädlichen Bodenveränderung) 或長年污染 (Altlast) 者，亦負有整治該土地之義務。」此項有關法人（尤其是公司）構成員負公法上義務之規定，可謂是「穿透責任」的明文化，可資佐證。相關文獻，參見 Wolf F. Spieth, Die neuen Störer: zur Ausdehnung des Altlastenhaftung in § 4 BBodSchG, NVwZ 1999, 355 ff.; Lothar Knopp, Vertragliche Altlastenregelungen zwischen Sanierungsverantwortlichen i.S. des § 4 III BBodSchG, NJW 2000, 905 ff.; Albert von Mutius, Die Rechtsnachfolge im Bundes-Bodenschutzgesetz: zu ausgewälten Fragen des § 4 Abs. 3 S. 1 Var. 2 BBodSchG im System öffentlichrechtlichen Pflichtenübergangs, DÖV 2000, 1 ff.; Hans-Jürgen Müggenborg, Die “bodenschutzrechtliche Konzernhaftung” nach § 4 III 4 Fall 1 BBodSchG, NVwZ 2001, 1114 ff.; Bernd Grzeszick, Eigentum verpflichtet – auf ewig?: grundrechtliche Grenzen für Störerbestimmungen am Beispiel der Sanierungspflichtigkeit früherer eigentümer nach § 4 VI BBodSchG, NVwZ 2001, 721 ff.; Jürgen Teifel, Durchgriffsund Konzernhaftung nach § 4 Bundes-Bodenschutzgesetz: Ein Beitrag zur Erweiterung der Verantwortlichkeit für die Sanierung von Altlasten, 2001, passim; Sabine Wrede, Durchgriffs- und Konzernhaftung nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz, 2004, passim; Andrea Menz, Gesellschaftsrechtliche Haftung im Regime der Gefahrenabwehr: Die Sanierungsverantwortlichkeit nach § 4 Abs. 3 S. 4 Alt. 1 BBodSchG in der GmbH, 2004, passim; Marcel Heinemann, Die Sanierungsverantwortlichkeit nach § 4 Abs. 3 Satz 4 Halbs. 1 BBodSchG, 2005, passim; 關於國家穿透責任的一般論述，參見 Karl-Heinz Böckstiegel, Der Durchgriff auf den Staat: Thesen zur funktionellen Identifizierung staatlichen Handelns, 1972; Christl Degenhart, Der Durchgriff auf den Staat: bei Beteiligung der öffentlichen Hand an Gesellschaften des privaten Rechts, 1981, passim..

(26) 2006 行政管制與行政爭訟. 274. 公司基於上開公司法規定及合併契約，應承擔台鹼公司的民法上侵權行為責任。. 陸、經濟部對受害人民的責任一、國家賠償責任誠如前言所述，台鹼安順廠污染事件之所以如此事態嚴重，真正難辭其咎的是身為台鹼安順廠監督機關的經濟部。經濟部是否為台鹼案之污染行為人，乃至於應否負國家賠償責任，才是整體事件的核心所在。關於台鹼安順廠污染事件，監察院曾於2003年9月24日對經濟部提出糾正案57，其案由為：「經濟部無視法令並輕忽污染行為人、國營事業等多重主管機關職責，任令中國石油化學工業開發股份有限公司台南安順廠之污染持續惡化、擴大迄難以處理，肇致環境嚴重破壞並損及民眾健康，行事消極怠慢，洵有重大違失，爰依法提案糾正由。」於事實與理由中，糾正案文臚述事件經過及相關法規，並作如下論斷：「由上可知，中石化安順廠關廠前，經濟部對於該廠污染之嚴重性，早已知悉甚詳，惟並未督促該廠依六十年代即. 57 監察院2003年9月24日（92）院台財字第0922200939號公告，提案委員黃煌. 雄、馬以工。.

(27) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 275. 發布施行之廢棄物清理法、農藥工廠設廠標準等相關法令切實執行，任令該廠隨意排放廢水及棄置有害事業廢棄物，肇致嚴重污染環境；該廠關廠後，復僅憑幾紙公文函請該廠注意，未見任何督導該廠進行污染之調查、評估，致關廠至中石化公司民營化前之十二餘年期間，處理進度僅侷限於單一污染物處理方法之研究及環境之初步調查，對於污染之範圍及全貌，始終未能掌握；尤有甚者，自該公司民營化後，迨本院調查前，復未見經濟部有何具體作為，該部雖以『台鹼公司併入中石化公司，原台鹼公司安順廠之權利與義務，依法自當由中石化公司概括承受，且目前該部並未實質持有中石化公司股權，而該公司民營化後仍為一存續公司，對污染防治事宜自當持續辦理，不因民營化而有所區別。』置辯，惟以該部具有該廠污染行為人、股權、土地所有人、關係人之多重主管機關角色觀之，前開理由，顯屬推諉卸責之詞。」觀諸上開糾正文，經濟部對於台鹼安順廠的污染事件未盡管理監督之責，應頗為明確58，問題在於，經濟部究竟應負何種責任，尤其對於受害人民是否應負賠償責任？有認為，依司法院大法官釋字第469號解釋的意旨，經濟部應對於環境污染的結果與因此所發生附近居民的損害，負起賠償責任（國賠法§2-II 後段、§9 參照）；而且經濟部容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物，且未依法令之規定清除污染物，核與《土污法》第二條定義之污染行為人相符，依污染者負責原則，應負起最終環境整治的責任59。關於經濟部是否為污染行為人乙節，其主要關鍵在於《土污法》第二條第十二款第二目：「污染行為人：指因有下列行為之一。 58 參見「貳、污染處理歷程與現況」〈台鹼安順廠環境汙染之公法責任問題之初探〉，《全國律師》， 59 參見陳慈陽， 2005年4月號，頁37、41。.

(28) 2006 行政管制與行政爭訟. 276. 而造成土壤或地下水污染之人：……（二）仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。……」其中「容許」概念應作如何理解？從法條文義及體系以觀，所謂「容許」，應係指對於受污染土地有一定的掌理（所有、管理或使用）權能，而容任他人非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物者。經濟部對於台鹼公司雖有管理監督的責任，惟對於受污染土地並無直接掌理的權能，故能否因其未盡監督之責而變身為直接的污染行為人，非無疑問60。實則，經濟部是否應對受害人民負賠償責任的問題，在觀念上必須先指出的是，經濟部是否為《土污法》的污染行為人，與其是否應負國家賠償責任之間，並無必然關連。換言之，縱令經濟部不是《土污法》的污染行為人，並不表示其不負國家賠償責任。蓋污染行為人的認定，旨在確認污染「整治」的義務人及其所衍生整治費用的負擔者，其法律關係存於「環境主管機關與污染行為人」之間。依照《土污法》的規範架構，污染行為人所擔負的整治費用，係向國家為之，而非向受害人民。是以，關於經濟部是否對受害人民負責的問題，必須掙脫「污染行為人」概念的羈絆，更精確地說，必須跳開《土污法》的框架，直接從國家賠償法的規範旨趣，重新思考。按經濟部雖未直接從事製鹼業務，惟若回顧台鹼公司歷來的持股比例，可以發現自1946年迄至1966年，台鹼公司的股權由政府所有，經濟部占60%，台灣省政府占40%。設若前述「穿透理論」可以援用於國家作為公司股東的情形，亦即，國家不能透過有限責任的公司組織，脫免其責任，則台鹼安順廠的行為，即等同於經濟部的行為。由於台鹼公司所從事的業務係私經濟活動，並非公務員61 60 相同質疑，參見張訓嘉，前揭（註21）文，頁31。「公營事業依公司法規定設立者，為私法 61 按司法院大法官釋字第305號解釋謂：. 人，與其人員間，為私法上之契約關係，雙方如就契約關係已否消滅有爭執，應循民事訴訟途徑解決。行政法院六十年度裁字第二三二號判例，認為此種公司無被告當事人能力，其實質意義為此種事件不屬行政法院之權限，與憲法尚無牴觸。至於依公司法第二十七條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行.

(29) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 277. 執行職務行使公權力，與《國家賠償法》第二條第二項前段規定不符，故不負國家賠償責任，而應與台鹼公司連帶負民法上的侵權行為責任。此一責任尤不因台鹼公司於1967年轉由中油公司為其全部股權的持股人而卸除，蓋經濟部於1967年之後仍繼續存在，並未裁併，故其原所應負的責任並未隨股權的喪失而消滅。準此而言，當地居民所受損害若能證明係發生於1946年至1966年的污染行為，即得向經濟部請求負民法上侵權行為責任。由於經濟部於1967年之後，即不再是台鹼公司的持股人，故此後當地居民受有損害，難謂係出於經濟部所屬公務員積極的加害行為，故經濟部是否構成國家賠償責任，尚可考量者，厥為《國家賠償法》第二條第二項後段規定：「公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」其中所稱「公務員怠於執行職務」的意旨，最高法院曾著有判例，認為係指公務員對於被害人個人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定之職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而竟怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於公共職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該公共職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償62。此項見解，顯然曲解《國家賠償法》第二條第二項後段立法原意，殊值商榷63。按《國家賠償法》旨在保障人民之公法權利，公務員於執行公共職務時，若僅職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等、在公司服務之人員，與其指派或任用機關之關係，仍為公法關係，合併指明。」據此解釋的意旨，台鹼公司的董事或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等、在公司服務之人員，仍具有公務員的身分。 62 最高法院72年度台上字第704號判例。〈公務員怠於執行職務與國家賠償責任——兼評最高法 63 相關文獻，參見廖義男，院七十二年台上字第七○四號判例〉，《月旦法學雜誌》，1期，頁40（1995年5 月）；蔡茂寅，〈行政機關不行使規制權限之國家賠償責任〉，《月旦法學雜誌》，1期，頁44（1995年5月）。.

(30) 2006 行政管制與行政爭訟. 278. 使一般人民享有反射利益，人民固不得以公務員怠於執行該公共職務，而請求國家賠償。惟公務員依法應執行之職務，其目的若在保護或增進特定或可得特定人民之利益者，該等人民即享有公法權利，而非以「人民對於公務員為特定之職務行為，有公法上請求權」為必要。是以，所謂怠於執行職務之國家賠償責任，係指職務執行之目的除在保護公共利益外，依其性質及法規目的，尚兼具保護或增進特定或可得特定人民利益之作用者，於公務員疏於該職務之執行，致人民權利受有損害時，國家即應負賠償責任。至於被害人民對於該特定之職務行為，是否有公法上請求權，或被害人民是否曾為執行之請求，則非所問64。就本案而言，經濟部是否因怠於執行職務致人民權利遭受損害，可資考量的法規依據，乃《國營事業管理法》65第八條第一項規定：「主管機關之職務如左：一、所管國營事業機構之組設、合併、改組或撤銷。二、所管國營事業業務計劃及方針之核定。三、所管國營事業重要人員之任免。四、所管國營事業管理制度之訂定。五、所管國營事業業務之檢查及考核。六、所管國營事業資金之籌劃。」「倘法律規範之目的係為保障人民生 64 司法院大法官釋字第469號解釋理由書謂：命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」其旨相同，可資參照。相關文獻，參見董保城，〈釋字四六九號國賠之省思〉，《萬國法律》，106期，頁2-7（1999年8月）；林三欽，〈公務員怠於執行職務與國家賠償〉，收錄於台灣行政法學會編，《行政法爭議問題研究（下）》，頁1112以下（2000年12月）。 65 《國營事業管理法》制定公布於1949年1月20日，最近一次修正為：2002年6月 19日。.

(31) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 279. 針對其中第五款「所管國營事業業務之檢查及考核」事項，行政院1959年8月18日訂有《國營事業機關年度工作考成辦法》，歷7 次修正66，且名稱數度更易67，最新的一次是2003年6月6日修正公布的《國營事業工作考成辦法》。查閱歷來規定可知，經濟部對於所管國營事業工作考核的事項，辦法明定有「環境保護及污染防治」事項者，首次出現在1990年6月4日的《國營事業工作考核辦法》第三條第六款中：「國營事業工作考成之主要事項如左：… 六、環境保護及污染防治。」換言之，在此之前，該考核辦法並未將「環境保護及污染防治」列為考核事項。是以，經濟部對於所管國營事業業務是否有考核環境保護事項的權責，非無疑問68。惟查該考核辦法第三條所列考核事項，尚有「其他：其他應予考核之重要事項」一款，依照1959年該辦法草案說明：「本條係就一般國營事業應予考成之共同性主要事項，擇要列舉。按國營事業種類性質不同，本條所列項目，自難能完全概括各事業機關之情況；惟一般共同性項目，大致均可適用。將來實施時，如某一項目完全不適用於某一事業機關者，可予省略；其為本條未列而必須考成之事項，可照本條末項之規定斟酌增列。」由此說明可知，「重要事項」仍可照本條末項規定斟酌增列，環境保護、國民健康難謂不是重要事項，而得為考核的事項。抑且，《國營事業管理法》第二條規定：「國營事業以發展國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的。」既要「便利人民生活」，自無任令國營事業造成污染，荼害人民之理。準此以言，經濟部負有監督國營事業的職務，尤其必須. 66 修正日期分別是1970年2月17日、1981年6月2日、1985年5月24日、1990年6月4. 日、2000年1月20日、2003年6月6日。（1981年6月2日）、《國營事業工作考 67 包括《國營事業機構年度工作考成辦法》核辦法》（1985年5月24日）、《國營事業工作考成辦法》（2000年1月20日）。 68 有學者直接以1990年6月4日《國營事業工作考核辦法》第三條第六項規定，得. 出國營事業主管機關考核事項包含環境保護在內。參見陳慈陽，前揭（註59）文，頁36。惟該辦法修正時，台鹼安順廠業已關閉（1982年），故能否以該辦法規定論證經濟部對台鹼公司在環境保護事項上的考核權責，非無疑問。.

(32) 2006 行政管制與行政爭訟. 280. 防止人民生命、身體、財產上受到國營事業的侵害。再者，經濟部負有監督國營事業的職務，尤其必須防止人民生命、身體、財產上受到國營事業的侵害，並不表示國營事業一旦有侵權行為，經濟部即須負國家賠償責任。蓋主管機關負有監督之義務，與其是否善盡監督之義務，乃屬不同層面的問題，後者尤須考量經濟部是否已盡相當的注意，或縱加以相當之注意，仍不免發生損害69。經濟部若未疏懈其監督職責，或縱加以相當之監督，仍不免發生污染行為者，即不負國家賠償責任。如前所述，經濟部對於台鹼安順廠污染的事實，知之甚詳，卻未督促其依相關法令切實執行，任令該廠隨意排放廢水及棄置有害事業廢棄物，肇致污染環境，毒害居民。復於確知污染情形的嚴重性後，「密令」關廠、裁併，藉圖掩飾，置人民生命、身體、財產危害於不顧。甚至還以未實質持有中石化公司股權為由，辯稱該污染防治事宜自當由「該公司」自行辦理，其怠職在先、諉責於後，核與《國家賠償法》第二條第二項後段規定，若合符節，應對受害人民負起國家賠償責任。. 「前項情形，法定代理人如其監督並未疏 69 《民法》第一八七條第二項規定：懈，或縱加以相當之監督，而仍不免發生損害者，不負賠償責任。」及同法第一八八條第一項規定：「受僱人因執行職務，不法侵害他人之權利者，由僱用人與行為人連帶負損害賠償責任。但選任受僱人及監督其職務之執行，已盡相當之注意或縱加以相當之注意而仍不免發生損害者，僱用人不負賠償責任。」此二規定雖屬民法上法定代理人及僱用人侵權責任的免責事由，惟其中所蘊含之負有監督之人「已盡相當之注意或縱加以相當之注意而仍不免發生損害者，不負賠償責任」的立意，可一般化成為「監督責任之免責事由」，而得以援用在國家賠償責任上。惟須注意者，此項免責事由僅能適用於「基於監督義務」所生之國家賠償責任，非可擴大成為國家賠償責任的一般免責事由，尤其對於因公務員（積極）侵權行為所生之國家賠償責任，或國家委託私人行使公權力而發生該私人有侵權行為之情形，國家不得以未疏懈其監督職責，或縱加以相當之監督，仍不免發生損害為由，免除責任。相關討論，參見 Steffen Detterbeck/Kay Windthorst/Hans-Dieter Sproll, Staatshaftungsrecht, 2000, § 9 Rn. 30 ff..

(33) 剖視國營事業污染行為的國家責任. 281. 二、國家賠償責任與損失補償之關係附此說明者，鑑於台鹼安順廠污染事件影響安南區顯宮、四草、鹿耳等三里居民及原中石化安順廠員工的身心健康，甚鉅且深，行政院於2005年7月11日召開跨部會專案小組會議，通過對受害的台南市鹿耳、四草、顯宮三里，總共有1260戶、4167人，給予 13億元的補償金，其具體內容為：以5年為期，社會補助方面占十億三千萬，提供前開四里各戶每月6000元補助；因污染罹病致喪失工作能力者約400人，每人每月補助15840元（法定最低工資）；死亡者家屬可獲每年補助20萬元（5年100萬元），三里共計4167人，均由政府代繳健保費。除上述社會補助外，該項補償金剩餘部分尚作為禁養區水產品收購與補償金、健康醫療經費、當地學童課輔費及營養午餐補助以及污染整治經費等用途之資金來源。台南市政府隨後於2005年8月9日成立「臺南市中石化污染補償案件審核委員會」，負責複審各類補償申請案及各類爭議案件的審查、認可與說明。台南市政府同時提出「台南市衛生局辦理中石化舊台鹼安順廠污染地區居民健康照護計畫」70，對前述所受影響的民眾給予救助，救助期限自2005年7月至2010年6月（5年）。顯宮、四草及鹿耳三里居民每人每月生活補償金為1814元，喪葬補助費為20萬元。台南市政府復於2006年1月訂定《台南市政府辦理中石化安順廠污染地區附近居民全民健康保險自付保險補助實施要點》71，由台南市衛生局自2006年7月1日起代辦台南市中石化安順廠污染區附近居民（台南市安南區顯宮、鹿耳、四草等三里里民）參加全民健康保險應自付之保險費補助事宜。另外，台南市政府委託成功大學環境醫學研究所調查檢測當地居民血中戴奧辛濃度，於 2007年3月間完成期中報告。台南市政府於2007年4月16日召開安順 70 本計畫於2006年1月23日經行政院院臺環字第0950002092號函核定。「經費來源：本實施要點作業所需經費由經濟部補助並撥核後 71 第十二點規定：. 實施。」.