上述有關經濟部所應擔負的國家責任，係著眼於「國營事業主 管機關」的角度。惟台鹼安順廠污染事件之所由產生，究實以言，
主要是「環境行政」上出了紕漏，而經濟部畢竟不是「環境保護」
的主管機關87。因此，追究台鹼安順廠污染事件的國家責任，無可 避免地必須檢視環境主管機關的責任。
按截至台鹼安順廠關廠之前，與有毒廢棄物處理有關的法律，
厥為1974年7月26日公布的《廢棄物清理法》，依該法第四條規定：
「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在省（市）為省
（市）政府；在縣（市）為縣（市）政府。」故當時環境主管機關 分別為行政院衛生署88、省（市）政府89及縣（市）政府。
1987年8月22日，行政院衛生署環境保護局升格為「行政院環 境保護署」，其下設綜合計畫、空氣品質保護及噪音管制、水質保 護、廢棄物管理、環境衛生及毒物管理、管制考核及糾紛處理、環 境監測及資訊等七個業務處。台灣省政府於1988年1月15日將原環 境保護局改制為台灣省環境保護處。1988年11月11日修正公布《廢 棄物清理法》，第四條改為：「本法所稱主管機關：中央為行政院環 境保護署；在省（市）為省（市）政府；在縣（市）為縣（市）政 府。」
87 《經濟部組織法》第一條規定：「經濟部主管全國經濟行政及經濟建設事務。」
可資參照。
88 1971年3月，行政院衛生署成立，下設「環境衛生處」；1982年1月，行政院衛生
署環境衛生處升格為「環境保護局」。
89 1947年台灣省政府成立，將原有的衛生局擴充改組為衛生處；1955年衛生處設 置台灣省環境衛生實驗所；1974年在建設廳下成立水污染防治所；1983年8月9 日將台灣省水污染防治所與環境衛生實驗所合併成立台灣省環境保護局，隸屬 台灣省衛生處。
1999年7月，配合精省作業，台灣省環境保護處改制為環保署 中部辦公室。2000年1月19日修正公布《廢棄物清理法》，第四條再 改為：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄 巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」2002年3月，環 保署中部辦公室併入環保署，改制為環境督察總隊。
綜觀上述組織更迭與法制興革，在中央及省的層級，歷行政院 衛生署與省政府分立階段，經行政院環保署與省政府分立階段，以 迄省政府業務併入行政院環保署階段。是以，省政府的環境主管業 務由環保署所承受，則省政府因環境主管業務所生的責任，亦應由 環保署繼受。精確言之，1974年7月26日公布的《廢棄物清理法》
第四條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在省
（市）為省（市）政府；在縣（市）為縣（市）政府。」亦即，當 時環境主管機關分別為行政院衛生署、省（市）政府及縣（市）政 府。因台鹼公司屬於國營事業，對其具有實際管理權限者為省政府 衛生處，復有《廢棄物清理法台灣省施行細則》的發布，故在精省 之前，省政府衛生處（後改為環保局）負有未善盡執行法令之國家 賠償責任；與此同時，中央主管機關則負有監督疏忽之國家賠償責 任。以上責任於精省之後，應由環保署承繼之。
查1974年7月26日公布的《廢棄物清理法》第十二條第一項規 定：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託民營廢 棄物清除、處理機構負責清除處理之。」同法第十三條規定：「事 業廢棄物應妥為儲存，其運轉工具及清除處理方法，應符合主管機 關之規定。」同法第十九條規定：「生產事業機構所產生或其他經 主管機關認定之事業廢棄物，未妥為貯存或清除處理，致妨害衛生 或安全者，處五百元以上三千元以下罰鍰。」同法第二十一條規 定：「依前三條之規定處以罰鍰後仍不改善者，得按日處罰之。」
1975年發布的《廢棄物清理法台灣省施行細則》第十八條規定：
「事業機構所產生之事業廢棄物不得任意傾倒，應備置適當之儲存 設備或容器盛裝，不得溢散、飛揚、流出、污染地面或發散惡
臭。」同細則第二十條規定：「事業廢棄物處理設備依左列規定：
一、污泥處理應備有適合脫水、乾燥或焚化之設備。二、含汞或其 化合物之污泥處理，應備有水泥固型化之設備。……其他廢棄物之 處理，應備有各開廢棄物處理之設備。……。」
再查台鹼公司用汞電解法將海水電解以製造氯及鹼，其電解廢 液所夾帶排放流失的汞隨之流布至安順廠內北區電解工廠及鹼水工 廠之表土、廠外中石化所有之前海水貯水池底泥等處。惟台鹼公司 未依上開法令規定以水泥固型化設備處理含汞或其化合物污泥。又 由於汞是極易被土壤所吸附的重金屬，存在於底泥時不易釋出於水 中，故只要是以汞電解法將海水電解以製造氯及鹼的工廠，於生產 過程電解槽及其他設施所產生含汞的污泥，或製程廢水所夾帶及處 理廢水等所產生含高濃度汞之污泥，因其危害性相當高，故須特別 處理，不得任意棄置。惟台鹼公司未備有水泥固型化之設備或其他 合乎法規之設備以處理汞污泥，任由留置於操作區廢水沈積池之汞 污泥排入海水貯水池，應已違反上開廢棄物清理法及施行細則規 定。
綜上，台鹼公司在處理其事業廢棄物的過程中，並未依行為時 的上開規定，備置適當的儲存設備或容器盛裝，甚至在關廠之後，
任令剩餘的五氯酚產品露天堆儲於廠區，經長期風蝕雨淋而滲入地 下，導致土壤及地下水污染，台鹼公司違反上揭廢棄物清理法第十 三條及該法台灣省施行細則第十八條、第二十條等規定，彰彰明 甚。不過，對於此等違規污染行為，環境主管機關並未依上開規 定，採取任何防制或管制措施，亦未曾依上開規定對台鹼公司開出 罰單，更遑論按日連罰。固然，台灣省政府曾於1982年2月3日函請 經濟部轉請國營會於同年3月6日依台灣省水污染防治所研擬之「台 鹼安順廠海水貯存池底泥清除計畫書」督促台鹼公司迅即處理，惟 該項計畫隨台鹼安順廠的關閉而未曾付諸執行。是以，環境主管機 關未盡防制污染之責，亦是彰彰明甚。
檢視上開廢棄物清理法相關規定，核其規範意旨，除為避免廢
棄物未妥為貯存或清除處理而致妨害衛生或安全者外，主要用以防 止廢棄物未妥為貯存或清除處理而致人民生命、身體或財產受到侵 害，故其屬於保護可得特定多數人權利的法律（保護規範），殆可 確認，從而環境主管機關（尤其是地方主管機關）負有《國家賠償 法》第二條第二項後段所定「怠於行使職務」之國家賠償責任。
除了上開因怠於執行職務所生的國家賠償責任外，尚可討論 者，乃環境主管機關是否因未告知民眾污染事實的存在而負有國家 賠償責任。蓋當地居民身體健康及生命受有損害，部分出於環境主 管機關於確知該地區受有嚴重污染後，未即時明確告知當地居民，
而使民眾在不知情之下感染所致。於此應探究者，乃環境主管機關 是否負有告知之義務，且該義務兼有保護當地居民權益之目的？
翻查上開廢棄物清理法相關規定，未見有主管機關須告知民眾 污染事實的明文，惟主管機關非不得本於主管機關的規定為之90。 特別是有毒的事業廢棄物對於人民生命、身體及健康之危害，既深 且鉅，基於憲法保護人民基本權利的意旨，國家負有「保護義 務」，而防免類此危及人民生命、身體及健康之急迫情事，更是國 家責無旁貸的職務，非可藉口法無明文，而脫免國家保護人民之憲 法義務。準此以言，行政院衛生署及台灣省政府本於身為廢棄物清 理主管機關的法定職掌，難謂無告知民眾污染危害的義務。換言 之，環境主管機關於確知有汞及戴奧辛污染情事時，應本諸前開義 務，主動進行檢查與管制工作，並告知相關民眾，以避免處於汞及 戴奧辛污染場域的人民，遭致污染而受傷害。此項職務之目的，除 為保護公共利益外，尤為保護面臨具體汞及戴奧辛傷害的特定或可 得特定人民的生命、身體及健康。準此，行政院衛生署及台灣省政 府當時確知台鹼安順廠的污染情事，而未將此事明確告知附近居 民，致當地居民長期在受汞及戴奧辛嚴重污染的區域內生活，而受 到生命、身體及財產上的重大損害，依《國家賠償法》第二條第二
90 參見 BVerwG, NJW 1991, 1771.
項後段之規定，當地居民亦得向國家請求賠償91，而此一國賠責任 誌》，34期，頁22-34（1998年）。
92 審查人之一提醒作者，德國森林死亡 (Waldsterben) 所引發的國家賠償或國家補 償爭議，其中有關國家賠償要件的討論，似乎可供參考。按森林死亡的國家責 任問題，在德國早在1980年代即已被提出討論（參見 Walter Leisner, Waldster-ben: öffentlich-rechtliche Ersatzansprüche, 1983），隨後引發極多的論辯及極大的 爭議，部分森林所有人甚至訴諸法律途徑，與國家對簿公堂，請求賠償或補償 森林因空氣污染而遞減的損害或損失。此等請求訴訟遞遭普通法院駁回（例如 BGHZ 102, 350），森林所有人更進一步向聯邦憲法法院提起憲法訴願，主張普 通法院判決侵害憲法保障財產權的意旨，以及立法機關怠於制定相關補償規 定，亦構成違憲。惟此一憲法訴願遭聯邦憲法法院預審庭 (Kammer) 以顯無理 由駁回之 (BVerfG, Beschluss vom 26. 5. 1998, NJW 1998, 3264 ff.)。從上述比較 法上的概略描述，似乎可以反證國家對台鹼安順廠污染事件未必須負國家賠償 責任。惟若仔細對照，至少可以發現三點不同處：一、本件憲法訴願人係援引
92 審查人之一提醒作者，德國森林死亡 (Waldsterben) 所引發的國家賠償或國家補 償爭議，其中有關國家賠償要件的討論，似乎可供參考。按森林死亡的國家責 任問題，在德國早在1980年代即已被提出討論（參見 Walter Leisner, Waldster-ben: öffentlich-rechtliche Ersatzansprüche, 1983），隨後引發極多的論辯及極大的 爭議，部分森林所有人甚至訴諸法律途徑，與國家對簿公堂，請求賠償或補償 森林因空氣污染而遞減的損害或損失。此等請求訴訟遞遭普通法院駁回（例如 BGHZ 102, 350），森林所有人更進一步向聯邦憲法法院提起憲法訴願，主張普 通法院判決侵害憲法保障財產權的意旨，以及立法機關怠於制定相關補償規 定，亦構成違憲。惟此一憲法訴願遭聯邦憲法法院預審庭 (Kammer) 以顯無理 由駁回之 (BVerfG, Beschluss vom 26. 5. 1998, NJW 1998, 3264 ff.)。從上述比較 法上的概略描述，似乎可以反證國家對台鹼安順廠污染事件未必須負國家賠償 責任。惟若仔細對照，至少可以發現三點不同處：一、本件憲法訴願人係援引