一、國家賠償責任
誠如前言所述，台鹼安順廠污染事件之所以如此事態嚴重，真 正難辭其咎的是身為台鹼安順廠監督機關的經濟部。經濟部是否為 台鹼案之污染行為人，乃至於應否負國家賠償責任，才是整體事件 的核心所在。
關於台鹼安順廠污染事件，監察院曾於2003年9月24日對經濟 部提出糾正案57，其案由為：
「經濟部無視法令並輕忽污染行為人、國營事業等多重主 管機關職責，任令中國石油化學工業開發股份有限公司台 南安順廠之污染持續惡化、擴大迄難以處理，肇致環境嚴 重破壞並損及民眾健康，行事消極怠慢，洵有重大違失，
爰依法提案糾正由。」
於事實與理由中，糾正案文臚述事件經過及相關法規，並作如 下論斷：
「由上可知，中石化安順廠關廠前，經濟部對於該廠污染 之嚴重性，早已知悉甚詳，惟並未督促該廠依六十年代即
57 監察院2003年9月24日（92）院台財字第0922200939號公告，提案委員黃煌 雄、馬以工。
發布施行之廢棄物清理法、農藥工廠設廠標準等相關法令 切實執行，任令該廠隨意排放廢水及棄置有害事業廢棄 物，肇致嚴重污染環境；該廠關廠後，復僅憑幾紙公文函 請該廠注意，未見任何督導該廠進行污染之調查、評估，
致關廠至中石化公司民營化前之十二餘年期間，處理進度 僅侷限於單一污染物處理方法之研究及環境之初步調查，
對於污染之範圍及全貌，始終未能掌握；尤有甚者，自該 公司民營化後，迨本院調查前，復未見經濟部有何具體作 為，該部雖以『台鹼公司併入中石化公司，原台鹼公司安 順廠之權利與義務，依法自當由中石化公司概括承受，且 目前該部並未實質持有中石化公司股權，而該公司民營化 後仍為一存續公司，對污染防治事宜自當持續辦理，不因 民營化而有所區別。』置辯，惟以該部具有該廠污染行為 人、股權、土地所有人、關係人之多重主管機關角色觀 之，前開理由，顯屬推諉卸責之詞。」
觀諸上開糾正文，經濟部對於台鹼安順廠的污染事件未盡管理 監督之責，應頗為明確58，問題在於，經濟部究竟應負何種責任，
尤其對於受害人民是否應負賠償責任？有認為，依司法院大法官釋 字第469號解釋的意旨，經濟部應對於環境污染的結果與因此所發 生附近居民的損害，負起賠償責任（國賠法§2-II 後段、§9參 照）；而且經濟部容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物，且未 依法令之規定清除污染物，核與《土污法》第二條定義之污染行為 人相符，依污染者負責原則，應負起最終環境整治的責任59。
關於經濟部是否為污染行為人乙節，其主要關鍵在於《土污 法》第二條第十二款第二目：「污染行為人：指因有下列行為之一
58 參見「貳、污染處理歷程與現況」。
59 參見陳慈陽，〈台鹼安順廠環境汙染之公法責任問題之初探〉，《全國律師》，
2005年4月號，頁37、41。
而造成土壤或地下水污染之人：……（二）仲介或容許非法排放、
洩漏、灌注或棄置污染物。……」其中「容許」概念應作如何理 解？從法條文義及體系以觀，所謂「容許」，應係指對於受污染土 地有一定的掌理（所有、管理或使用）權能，而容任他人非法排 放、洩漏、灌注或棄置污染物者。經濟部對於台鹼公司雖有管理監 督的責任，惟對於受污染土地並無直接掌理的權能，故能否因其未 盡監督之責而變身為直接的污染行為人，非無疑問60。
實則，經濟部是否應對受害人民負賠償責任的問題，在觀念上 必須先指出的是，經濟部是否為《土污法》的污染行為人，與其是 否應負國家賠償責任之間，並無必然關連。換言之，縱令經濟部不 是《土污法》的污染行為人，並不表示其不負國家賠償責任。蓋污 染行為人的認定，旨在確認污染「整治」的義務人及其所衍生整治 費用的負擔者，其法律關係存於「環境主管機關與污染行為人」之 間。依照《土污法》的規範架構，污染行為人所擔負的整治費用，
係向國家為之，而非向受害人民。是以，關於經濟部是否對受害人 民負責的問題，必須掙脫「污染行為人」概念的羈絆，更精確地 說，必須跳開《土污法》的框架，直接從國家賠償法的規範旨趣，
重新思考。
按經濟部雖未直接從事製鹼業務，惟若回顧台鹼公司歷來的持 股比例，可以發現自1946年迄至1966年，台鹼公司的股權由政府所 有，經濟部占60%，台灣省政府占40%。設若前述「穿透理論」可 以援用於國家作為公司股東的情形，亦即，國家不能透過有限責任 的公司組織，脫免其責任，則台鹼安順廠的行為，即等同於經濟部 的行為。由於台鹼公司所從事的業務係私經濟活動，並非公務員61
60 相同質疑，參見張訓嘉，前揭（註21）文，頁31。
61 按司法院大法官釋字第305號解釋謂：「公營事業依公司法規定設立者，為私法 人，與其人員間，為私法上之契約關係，雙方如就契約關係已否消滅有爭執，
應循民事訴訟途徑解決。行政法院六十年度裁字第二三二號判例，認為此種公 司無被告當事人能力，其實質意義為此種事件不屬行政法院之權限，與憲法尚 無牴觸。至於依公司法第二十七條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行
執行職務行使公權力，與《國家賠償法》第二條第二項前段規定不 符，故不負國家賠償責任，而應與台鹼公司連帶負民法上的侵權行 為責任。此一責任尤不因台鹼公司於1967年轉由中油公司為其全部 股權的持股人而卸除，蓋經濟部於1967年之後仍繼續存在，並未裁 併，故其原所應負的責任並未隨股權的喪失而消滅。準此而言，當 地居民所受損害若能證明係發生於1946年至1966年的污染行為，即 得向經濟部請求負民法上侵權行為責任。
由於經濟部於1967年之後，即不再是台鹼公司的持股人，故此 後當地居民受有損害，難謂係出於經濟部所屬公務員積極的加害行 為，故經濟部是否構成國家賠償責任，尚可考量者，厥為《國家賠 償法》第二條第二項後段規定：「公務員怠於執行職務，致人民自 由或權利遭受損害者亦同。」其中所稱「公務員怠於執行職務」的 意旨，最高法院曾著有判例，認為係指公務員對於被害人個人有應 執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定 之職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而竟怠於執行，
致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償 責任。若公務員對於公共職務之執行，雖可使一般人民享有反射利 益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於 執行該公共職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利 益，自不得依上開規定請求國家賠償62。此項見解，顯然曲解《國 家賠償法》第二條第二項後段立法原意，殊值商榷63。按《國家賠 償法》旨在保障人民之公法權利，公務員於執行公共職務時，若僅
職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等、在公司服務之人員，與其指 派或任用機關之關係，仍為公法關係，合併指明。」據此解釋的意旨，台鹼公 司的董事或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等、在公司服務之人員，仍 具有公務員的身分。
62 最高法院72年度台上字第704號判例。
63 相關文獻，參見廖義男，〈公務員怠於執行職務與國家賠償責任——兼評最高法 院七十二年台上字第七○四號判例〉，《月旦法學雜誌》，1期，頁40（1995年5 月）；蔡茂寅，〈行政機關不行使規制權限之國家賠償責任〉，《月旦法學雜 誌》，1期，頁44（1995年5月）。
使一般人民享有反射利益，人民固不得以公務員怠於執行該公共職 法律》，106期，頁2-7（1999年8月）；林三欽，〈公務員怠於執行職務與國家賠 償〉，收錄於台灣行政法學會編，《行政法爭議問題研究（下）》，頁1112以下
（2000年12月）。
65 《國營事業管理法》制定公布於1949年1月20日，最近一次修正為：2002年6月 19日。
針對其中第五款「所管國營事業業務之檢查及考核」事項，行 政院1959年8月18日訂有《國營事業機關年度工作考成辦法》，歷7 次修正66，且名稱數度更易67，最新的一次是2003年6月6日修正公 布的《國營事業工作考成辦法》。查閱歷來規定可知，經濟部對於 所管國營事業工作考核的事項，辦法明定有「環境保護及污染防 治」事項者，首次出現在1990年6月4日的《國營事業工作考核辦 法》第三條第六款中：「國營事業工作考成之主要事項如左：…
六、環境保護及污染防治。」換言之，在此之前，該考核辦法並未 將「環境保護及污染防治」列為考核事項。是以，經濟部對於所管 國營事業業務是否有考核環境保護事項的權責，非無疑問68。惟查 該考核辦法第三條所列考核事項，尚有「其他：其他應予考核之重 要事項」一款，依照1959年該辦法草案說明：「本條係就一般國營 事業應予考成之共同性主要事項，擇要列舉。按國營事業種類性質 不同，本條所列項目，自難能完全概括各事業機關之情況；惟一般 共同性項目，大致均可適用。將來實施時，如某一項目完全不適用 於某一事業機關者，可予省略；其為本條未列而必須考成之事項，
可照本條末項之規定斟酌增列。」由此說明可知，「重要事項」仍 可照本條末項規定斟酌增列，環境保護、國民健康難謂不是重要事 項，而得為考核的事項。抑且，《國營事業管理法》第二條規定：
可照本條末項之規定斟酌增列。」由此說明可知，「重要事項」仍 可照本條末項規定斟酌增列，環境保護、國民健康難謂不是重要事 項，而得為考核的事項。抑且，《國營事業管理法》第二條規定：