支持都市系統運作的指標

一、 都市規劃與區域系統

都市及區域系統內容包羅萬象，要選定支持都市系統運作的指標，可從 不同角度來思考。對都市規劃者而言，都市系統可分為兩個部分：社會經濟 活動以及實質環境。社會經濟活動為滿足其活動目的，對實質環境將產生各 種需求，譬如：居住活動就會產生住宅的需求。而實質環境的狀況則會引導 社會經濟活動的發生，譬如：購物中心的設置就會引導購物的活動。同時，

各種社經活動之間以及各種實質環境之間也會產生互相影響的互動效果。因 此，為了有系統地表達與探討這種複雜的影響關係，都市及區域規劃者一般 將整個都市系統區分為數個部門，通常區分為屬於社經活動的「人口」與「產 業」，以及屬於實質環境的「土地使用」、「交通運輸」與「公共設施」等五個 基本部門進行分析，至於「其它」部門，可包括環境、觀光遊憩、財政部門 等。（馮正民、林楨家，2000）

吳信輝（2001）歸納我國區域計畫與都市計畫主要著眼的實質部門有三：

土地使用、交通運輸與公共設施，這些實質部門會受到非實質部門所影響，

例如：社會、經濟產業、財政與政策。由於生態保育觀念日益受到重視，環 境保育漸漸被納為實質部門來討論。馮正民等人（2002）將都市整體部門架 構區分為三個實質部門：土地使用（含公共設施）、交通運輸、環境保育，以 及四個非實質部門：政策、經濟產業、財政、社會，並應用模糊認知圖法與 專家意見，探討部門間的影響關聯，包括實質部門間的關聯及非實質部門與 實質部門間的關聯。

黃書禮等人（1997）認為都市應朝向兼顧環境、社會與經濟等三個層面

的永續發展，由都市生態經濟系統觀念建立永續發展指標系統。指出都市系 統是一都市生態經濟系統的主體，都市除仰賴自然環境所提供之維生服務為 其資源基礎外，亦須透過都市系統中各部門協調與合作始得以持續發展。因 此，都市系統包含人口、交通、土地使用、環境品質、教育文化、衛生醫療、

安全、社會福利等部門之發展，以表示都市整體發展之合理性與永續性。

綜合前述，支持都市系統運作的實質部門大致歸類為：土地使用、交通 運輸、公共設施（含衛生醫療、安全）、交通運輸、環境等部門。因此，本文 探討災害思維下支持都市系統運作的基礎設施模型，即可依照支持都市系統 運作之部門，選定相應之基礎設施進行模型構建與分析。

二、 城市競爭力

本節比較各主要國家關鍵基礎設施研究、國際間各項城市競爭力指標，

以全球化現代化城市競爭及城市管理的角度，探討支持都市系統運作與生活 品質的相關指標，彙整說明如下。

在全球化的今日，一個具有國際觀全球化的都市已經比國家整體思維，

較為當前全球人類所重視。而一個具國際觀全球化的都市需要具備那些特性？

依據國際城市指標報告 （The Global Power City Index），具有五大面向：商 業活動（30%）、人力資源（30%）、資訊交換（15%）、文化經驗（15%）與 政治參與（10%）等，共計 25 項指標項目。其中強調包括經濟、研發、文化 互動、生活度、環境、可及性等都市生活品質項目，以及支持這些指標項目 的基礎設施扮演著相當重要的角色。（MMF, 2011）

全球化後都市的生活品質已經成為國際公司雇員往來各城市間差旅補貼 的重要指標，Mercer LLC. 提出可以用 14 項參數來計算員工在不同都市生活 的補償；並以包含政治社會環境、經濟環境、社會文化環境、健康衛生、學 校教育、公共服務與交通、娛樂生活、消費物品、住宅、天然環境等，10 大 類 39 項指標參數來做為不同都市生活品質的評比報告（Quality of Living Survey），其中許多項目均與基礎設施有關。（Mercer, 2011）

當前國際競爭力之評比，以世界經濟論壇（WEF）及瑞士洛桑管理學院

（IMD）所發佈之競爭力年報二者最具代表性及公信力，然觀察其各家的競 爭力評比指標項目，基礎設施的服務均在各評比項目中居最重要的指標因子，

或是關聯性最高的指標因子。

臺北市政府主計處自 2006 年起針對國際都市統計指標資訊進行蒐集彙 整，其指標項目共計13 類 45 項指標，內涵包括土地人口、婚育概況、勞動 就業、教育文化、工商財經、公共建設、交通運輸、社會治安、公共安全、

醫療衛生、環境保護、家庭生活、與政府服務等，其中與基礎設施服務有關 的內容就佔一半以上。

世界衛生組織（World Health Organization, WHO）面對全球一半以上 的人口居住在城市中，到 2050 年，全世界城鎮人口將占總人口的 70%。為 因應未來的巨大挑戰，城市可以採取什麼措施？其中所提出五項策略多與基 礎建設有關，主要在於改善人的生活環境，特別強調支持城市生活品質的重 要基礎設施。（WHO, 2010）

• 在城市規劃中促進健康行為和安全。

• 改善城市生活環境，使人人都能享有適當住所和環衛設施。

• 基層社區參與地方決策。

• 確保城市生活方便，適於老年人居住。

• 增強市區對付突發事件和災害的能力。

三、 支持都市系統運作之基礎設施

Chang（2009） 提出未來都市的基礎設施面臨三項挑戰：系統相依性、

複合災害與永續性的挑戰。聯合國教科文組織（UNESCO）在 2010 年上海 世界論壇中，倡議應以建立可持續、具有包容性和創意城市為目標議題，對 於都市的永續發展應強調基礎設施的重要性，特別是維生管線持續營運的重 要性。

American Lifelines Alliance （ALA）美國維生管線聯盟針對天然災害所 造成維生管線設施系統的危害，訂定相關防護標準與準則，共有十項系統設 施：油品生產系統、天然氣系統、水系統（供水與原水）、污水系統、電力系 統、通訊系統、港口與陸上水路、公路與道路、鐵路、以及建築與機電元件 等。（ALA, 2004, 2005）

美國加州舊金山市（San Francisco）有鑑於基礎設施的重要性，特別針 對維生基礎設施進行耐震防災的系統性強化，並參考ALA 的建議，選定九項 重要設施：包括水及污水系統、電力系統、天然氣、通訊、公路與道路、港 口與水路、捷運系統、鐵路、以及機場等設施項目。（SPUR, 2009）

加拿大亞伯達省艾德蒙頓市（Edmonton, 2011），認為維持城市發展的 重要關鍵是如何提升老化或過時的基礎設施，以延長其服務與可靠性，並持 續投入與都市成長相關的新設施。對於提升基礎設施項目則有下列12 項基礎 設施，包括排水、道路、公園、捷運、建物、船運、交控系統、體育設施、

合宜住宅（affordable housing）、廢棄物處理、高科技設備、與其他等設施 系統。

表17 HAZUS -MHMR5 直接實體損壞的評估項目

分 類 主要項目

一般建築物 General Building Stock 住家、商業、工業、農業等相關建物

重要設施 Essential Facilities

防救災重要設施 政府、醫院、警察、消防隊、避難場所、學

校、知名重要設施 高 損 失 （HPL）

設施

核電廠、水庫、軍事設施

（High Potential Loss, HPL）

運輸系統

Transportation Systems

高速公路、鐵路、捷運、公車系統、港口、

船運、機場、橋梁、緊急救援道路 維生系統

Lifeline Utilities Systems

電力系統、自來水系統、通訊系統、燃料油、 Pederson et al.（2006）將社會性納入整體考量；或國家災害防救科技中心依災 害因果關係推衍所發展的災害衝擊鏈（Impact Chain）方法等（NCDR，2012），

但仍缺乏以系統概念探討脆弱度因子間，尤其是針對都會基礎設施的運作與社會

（Input-Output）模型為基礎的關鍵基礎設施相依性模型，稱做（Inoperability