防救災設施之衝擊評估方法

經由過去的災害經驗得知，隨著地震災害的發生，應即刻進行救援任務的防 救災單位也可能成為受災對象，導致防救災功能失效，無法有效遏止災情的結果 便造成災害的持續擴大。依據本研究規納的「地震災損項目」（如表1），以及我 國過去的九二一震災經驗，可知震災可能造成建物損壞、人員傷亡、震後火災等 傷害，需要警察、消防、醫療等協助，以及安全的臨時避難場所等重要防救災設 施。在考慮地震情境下的重要防救災設施時應包含「醫療、警察、消防及政府部 門」。台北市地區災害防救業務計畫亦指出「地震災害發生後，必須繼續維持機 能之重要公有建築物包括警察局、消防局、醫療院所；各級防災中心之辦公處所；

各級學校之校舍、集會堂、活動中心及體育館等供避難之建築物」。針對挑選出 的四個重要防救災系統，個別了解營運條件、震後的衝擊影響，並建立 GIS 地 理資訊系統資料庫，收集各營運條件的易損性曲線，藉此估算營運條件可能的受 災損壞機率，再利用圖層套疊的方式，求得設施因地震災害衝擊可能的受災損壞 機率，分析結果套疊大台北地區基本圖層，以圖層的方式展示。

規劃之執行步驟流程（請參閱圖10），包含：

 防救災重要設施：依據地震災害情境下，選定重要的防救災設施，初步 選定設施為消防、醫療、警察及行政部門。

 建立設施清單及分析重要營運條件：了解設施營運的重要條件，依照條 件建立設施的屬性資料，並建立設施清單：利用GIS 地理資訊系統建立 設施資料清單，內含點位、營運條件、服務/影響範圍等屬性資料，同時 收集相關文獻、災例，釐清設施的營運條件。

 失效影響：利用易損性曲線或圖層套疊等方式，分析受災後營運條件的 損壞程度，以及對設施的影響程度。

 設施剩餘服務能力：利用營運條件的剩餘能力及所佔權重，計算設施的 剩餘服務能量(%)。

 震後服務能力評估：綜合消防、醫療、警察及行政部門等防救災設施的

剩餘服務能量(％)分析結果，以行政區為單位，初步評估大台北地區的 防救災系統，在地震衝擊後之震後服務能量(%)，進一步提出設施防護 建議。

執行步驟流程 圖10

一、 大台北地區防救災重要設施概述

當災害發生，經由民眾或地方單位通報消防（119）或警察人員（110），

防救災相關單位獲報後立即前往第一線進行救災救護工作，這些單位包含消 防、警察以及醫療，為緊急救援提供主要的能量，若災害事件導致大量傷患 或重大災難，應成立中央災害應變中心，消防署及衛生署則各自成立指揮中 心並進駐中央災害應變中心，承接中央指示協助調度。其流程圖如圖11。

快速且有效的救災行動可抑制災害的擴大，以及降低傷亡的發生，並穩 定社會秩序，因此，如何確保防救災系統在災後持續有效運作是十分重要的 課題。防救災系統包含負責救災救護的消防部門以及醫療系統，以及負責維 持社會秩序、傳遞訊息、交通等應變支援工作，協助防救災系統的正常運作 的警察部門及政府行政部門。

緊急醫療應變流程圖 圖11

各項系統分述如下：

1. 醫療部門

我國衛生行政組織分為「中央」及「直轄市或縣市」二級，《行政 院衛生署》為醫療體系中最高的衛生行政機關，負責全國衛生行政事務，

並對各級地方衛生機關負有業務指導、監督和協調的責任，下設醫事處、

護理及健康照護處等16 個單位；另設醫院管理委員會負責管理全國 27 間署立醫院，位於大台北地區的署立醫療機構包含基隆醫院、台北醫院、

雙和醫院、八里療養院以及樂生療養院。所屬機關包含中央健康保險局、

食品藥物管理局和疾病管制局等8 個機關，以及國家衛生研究院、器官 捐贈移植登錄中心、醫院評鑑暨醫療品質策進會等5 個財團法人機構，

請參閱圖12。

防救災重要設施-醫療系統 圖12

我國依據病床數、人力配置、診療服務之評鑑基準等，將醫院依照 營運規模、照護強度、收治病人能力等，分為醫學中心、區域醫院、地 區醫院及診所四級。大台北地區內，地區醫院等級以上醫院，依醫院地 址共收整 159 個點位，其中 16 個醫學中心、38 個區域醫院以及 105 個地區醫院，包含7 個國軍醫院，自行政院衛生署網頁及地理醫療資源 管理系統等來源，收整各級醫院的設施簡介（含醫院名稱、醫療機構代 碼，健保分級、地址、電話、評鑑結果）、責任分級（普通、中及重度）、 醫師及醫事人力、病床數及座標。依據世界衛生組織（World Health Organization, WHO）研究顯示，所有災害都需要緊急醫療服務的支援，

若醫院遇災無法順利進行救治工作，除了因基本的醫療能力失效而導致 傷害惡化致其死亡外，長久下來將造成民心動搖、影響社會秩序與安寧，

醫院是人類對抗災害的重要後援單位（WHO/WPRO, 2009）。

2. 消防部門

大台北地區消防部門，依據各分局網頁顯示，共有18 大隊、12 中 隊（僅台北市設立中隊）、161 分隊，包含後勤及行政人員共 6,854 人

（101 年 10 月各分局資料查詢），消防署另管理基隆港務消防隊，其體 系架構簡圖如圖13。自消防署及各分局網頁收集單位名稱、所屬分局、

地址、電話及座標，依地址收整 168 個點位。消防署主要辦理火災預 防、人為與天然災害搶救、緊急救護3 項消防業務，自 90 年起依災害 防救法規定，另辦理災害管理業務，並統一指揮、監督全國消防機關，

執行消防及災害防救任務為職掌事項，各種天然災害及人為事故，均可 見消防人員投入救災、救護之蹤跡，在災害防救工作上據有重要的一席 之地。當地震災害發生時，消防部門為提供緊急救援，協助各項必須的 救災救護工作，負責在倒塌的建物中搶救生命、拯救因都市建物維生系 統的非結構要素相互影響而受困的民眾（例如，因電力中斷致電梯停擺 而受困其中的人），以及抑制震後火災（Kyriazis Pitilakis, 2011）。

大台北地區消防部門組織架構簡圖 圖13

3. 警察部門

警政署奉內政部部長之命，執行全國警察行政事務，指揮及監督全 國警察機關執行警察任務，而各縣市警察局則掌理轄區警察行政及業務。

警政署下設直轄市政府警察局及各縣市警察局、科、室、中心、大隊、

分局及分駐所，大台北地區設 42 個分局、343 個派出所及分駐所，依 警察機關地址統計共380 處，請參考圖 14。警察機關依專業工作分為

行政警察、刑事警察、交通警察及專業警察四類，簡述如下：

(1) 行政警察，執行勤區查察、巡邏、臨檢等勤務，依法維持公共安全 與社會秩序，同時擔任治安維護、政令宣導等工作，與民眾關係最 為密切。

(2) 刑事警察，負責犯罪預防與偵查工作，以確保社會安寧。

(3) 交通警察，維持交通秩序、防止交通危害、確保交通安全、促進工 通流暢為主要任務。

(4) 專業警察，因應事業主管機關的業務需要，商准內政部依法設置，

以協助事業主管機關執行危害防止任務，如捷運警察、國道公路警 察、保安警察、公路警察、國家公園警察大隊等。

當災害來臨時，警政署須派員進駐中央災害應變中心參與作業，並 成立緊急應變小組統合指揮，首要任務便是治安維護任務與協助救災相 關事宜，包含災區警戒巡邏以防止竊盜、搶劫等不法事件、設置災區警 戒標示以維護安全、動員警力維護交通順暢，並協助救難人員執行搶救 工作等。受災區域一旦失序，甚至發生暴動，將延誤災區的救災救難等 應變、復原作業，導致更大的生命財產損失。

大台北地區警察部門組織架構簡圖 圖14

4. 行政部門

我國位處災害頻繁的區域，隨著經濟發展，致災的影響及經濟損失 增高，必須健全災害防救之體制與功能，以達到保護國土及國民生命財 產之安全，同時積極性的計畫及機關之間相互協助，方能圓滿達成災害 防救任務。為此，我國明定防災施政之基本方針，訂立「防災業務計畫」

與「地區防災計畫」之重點事項，以強化災害預防、有效執行災害搶救 等任務，以減少災害損失。本研究依據台北市、新北市及基隆市之地區 防災計畫內容，篩選出地震災害下，協助執行災害應變及救援的重要行 政部門範圍。目前防救災設施之資產清單收整情形如表4 所示。

表4 防救災重要設施現階段資料彙整情形

二、 防救災重要設施失效評估方法 1. 營運條件分析及失效影響

(1) 醫療系統

在過去的研究（李沁妍，2012）中已歸納，保持醫院持續營運 的必要條件包含結構性要素（建物）、非結構性要素（水、電、醫療 設備等）以及功能性要素（人力、醫療資源等）。若災害衝擊任一營 運條件，都可能導致不同程度的醫療困難以及服務中斷。綜合前述與 過去九二一震災經驗，其營運條件之關聯性分析如下：

 建物：建物倒塌毀壞醫療設備，致使醫療中斷。

 道路交通：道路、橋樑損壞導致交通中斷，或是建物倒塌阻斷道 路，都會阻礙救護車護送病患的行動，或是導致救護人員難以到 達現場進行醫療救治。

 設備：地震搖晃致使醫療設備損害，即使建物及人員安好，仍無 法進行治療。

 電力：醫療設備需要電力運作、部分需低溫存放的醫療資源亦需 要電力維護，若電力中斷將導致設備失效以及醫療資源損失。

 電力：醫療設備需要電力運作、部分需低溫存放的醫療資源亦需 要電力維護，若電力中斷將導致設備失效以及醫療資源損失。