第三章 俄羅斯與台灣民主轉型進程
第三節 政治體制改革與民主機制開啟
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第三節 政治體制改革與民主機制開啟
一、政治體制改革
威權政體之合法統治權威為奠基於政績之標準上，倘若未能表現出優良政 績，則將失去合法性，然而倘若政績良好，亦將失去合法性。而此所謂正統合法 性危機是指傳統社會向現代社會之變遷過程中，不同階級、不同利益團體對於國 家政治經濟各發展方向產生不同之看法222。面對合法性之剝落，威權體制之領袖 通常以下述五項方式以因應:(一)可以直接拒絕承認其之合法性日漸受到削弱，
並同時希冀其能夠將權力所持續維繫下去;(二)威權政體可以用越漸殘酷之鎮 壓、實際上為採取強制之服從，以取代日益渙散之義務而存續下來;(三)嘗試挑 起國外之衝突，並企圖訴諸民族主義以恢復其合法性;(四)將若干民主合法性之 外貌，裝飾於威權體制上;(五)威權政體之領袖毅然因勢利導地主動終結威權統 治，並導入民主體制223。
而若要建立民主體制，於威權主義體制轉形期之政治舞台上，各個政治勢力 在其互動關係中需要發揮最高之政治智慧，以達致一個奠基於相互信賴關係之協 議，同時建立一套確保此互信關係之規則。而此協議，即稱為「有條件之同意 (contingent consent)」亦或「民主契約(democratic bargain)」224。民主國家 是由政府以及反對派中之政治領袖所締造的。在政治菁英中進行談判與協商為民 主化過程之精髓225。威權政體在邁向民主化進程時，強硬派以及溫和派間，其對 於政治開放之步伐往往不盡相同，而軍人在此其中通常扮演著關鍵之角色，而倘 若兩派間能夠運用談判、妥協之方式以化解彼此之分歧，則其將對於民主進程有 所助益，反之若因而造成社會衝則往往會導致政局之不安，而利於軍人干政之發 生。是故若威權執政者採取中庸態度，並且同時反對派亦能適度地妥協，則其將 對於政治民主有利226。執政者能夠容忍亦或主動地倡導民主化，則由威權體制過 渡至民主，較能維繫政治體系之持續性與穩定性227。威權政體在經歷一個政權本 身能力帶來之無可避免之幻滅階段，亦或在社會經過相當程度之轉型發展後，合 法性以及現實間之聯繫將日漸鬆動，而致使政治制度被迫進行調整228。
在蘇聯，權力高度集中之中央統制型經濟，其奠基於同樣高度中央集權之政
222 孫哲著，獨裁政治學，(台北:揚智文化事業股份有限公司，1995 年 3 月) ，p.380。
223 Samuel P. Huntington , The Third Wave: Democratization in the Twentieth Centur(Norman:Oklahoma University Press, 1991) ,pp.59-62.
224 若林正丈著，轉型期的台灣-「脫內戰外」的政治，(台北:故鄉出版社股份有限公司，民國 78 年 12 月 31 日)，p.176。
225 Samuel P. Huntington, The Third Wave : Democratization in the Late Twentieth Century (Norman : University of Oklahoma Press, 1991), pp.165.
226 G. O’Donnell, eds Transitions from authoritarian rule : comparatine perspectives. (Baltimore, Johns Hopkins University Press,1986),p.26.
227 孫哲著，獨裁政治學，(台北:揚智文化事業股份有限公司，1995 年 3 月) ，p.487。
228 蔡東杰著，台灣與墨西哥民主化之比較，(台北:風雲論壇出版社有限公司，2002 年 6 月) ，p.175。
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治基礎上。而此政治基礎即為無產階級專政，其專政之形式為「議行合一」之蘇 維埃制度。易言之，經濟與政治大權，完全由共產黨所掌控，並透過蘇維埃形式 以運作，而要改革經濟，若非同時改革政治體制則不為功229。事實上，在戈爾巴 秋夫甫上任時，俄國主要問題出現於經濟層面，並幾乎為全部問題癥結之所在230 爾後，戈爾巴秋夫之改革策略遂由促進經濟加速發展，移至政治民主化革新，並 著手推行共黨內部改革，而致使蘇共執政末期對舉凡混合經濟、多黨政治、法治 落實及意識形態自由化等予以默許231。因而，戈爾巴秋夫決定同時進行政治改 革，在社會主義體制內，給予人民最大限度民主232。而真正之政治體制改革，應 從蘇共第十九次全國黨代表會議開始。這次代表會議主要之任務，即為改組黨政 機構，進行權力移交233。並且其會議決議之一為「蘇聯民主化與政治體制改革」。
按照此次黨代表會議之決議，蘇聯政治體制改革之任務如下:(一)給予蘇聯社會 儘可能的、廣泛的自治;(二)設置一個靈活運作之機制;(三)確保必要之條件，以 利每一民族與每一部族之自由發展;(四)迅速強化社會主義法制、法律與秩 序;(五)明確劃分黨與政府之功能;(六)建立有效機制，以確保各社會階層能夠發 展與促進社會主義民主以及自治原則。蘇聯政治體制改革最主要之目標為，在社 會主義國家制度內，充分發揮人民代表蘇維埃之權力。亦即確保蘇維埃之立法、
管理與監察之功能，並將關於政府、經濟以及社會重大問題之決策權轉移予蘇維 埃。因而共黨所主張之經濟、社會與民族政策，將透過人民代表機構予以實行。
蘇聯政府權力與功能將被分散和重分配，以提高地方層次之主動精神與獨立性。
與此同時，蘇聯政府亦將厲行法治，而充分保障公民之權利與自由234。
蘇聯之政治改革分為三革階段:首先為改革各蘇維埃之結構、最高權力機關 之形成與活動之制度以及選舉制度;其次為協調蘇聯同加入蘇聯之各共和國之關 係;再爾為改組地方政權機構235。1988 年 11 月 29 日，「蘇聯憲法修改與增補案」
與「蘇聯人民代表選舉法案」，在蘇聯最高蘇維埃之非常會議上表決通過。此為 蘇聯政治體制改革之重要一步236，而修改後之憲法，致使蘇聯政權機構之組成與 權能呈現出新貌:
(一)最高蘇維埃改制，人民代表大會之創設:
1988 年 11 月 29 日至 12 月 1 日蘇聯最高蘇維埃非常會議，通過「關於修改 與補充蘇聯憲法之法律」，規定蘇聯新的國家權力機關，由蘇聯人民代表大會和
229 尹慶耀著，蘇維埃帝國的消亡，(台北:五南圖書出版有限公司，民國 83 年 5 月)，pp.193-195。
230 Materialy, Materialy XXVII s’ezda KPSS(Moscow: Izdatel＇stvo politicheskoi Literatury, 1986), p.22.
231 Stephen White, “Russia’s Troubled Transition,” in David Potter ed, Democratization(Malden, Mass. : Polity Press in association with The Open University, 1997), pp.422-423.
232 畢英賢著，新蘇聯，(台北:時報文化出版企業有限公司，民國 88 年 5 月 15 日) ，p.47。
233 尹慶耀著，蘇維埃帝國的消亡，(台北:五南圖書出版有限公司，民國 83 年 5 月)，p.205。
234 畢英賢著，新蘇聯，(台北:時報文化出版企業有限公司，民國 88 年 5 月 15 日) ，pp.50-51。
235 曹敏著，「透視蘇聯社會團體人民代表的選舉」，學術百家(鄭州，1989 年第六期)，pp.51-60。
236 龍舒甲著，「政府」，收錄於畢英賢主編，蘇聯，(台北:國立政治大學國際關係研究中心，民國 78 年)，
p.284。
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蘇聯最高蘇維埃、加盟共和國和自治共和國人民代表大會以及最高蘇維埃、地方 人民代表蘇維埃-邊疆區、州、自治州、自治專區、區、市、市轄區和村、鎮人 民代表蘇維埃-組成。並且蘇聯最高權力機關，由過去蘇聯最高蘇維埃與最高蘇 維埃兩級，改為蘇聯人民代表大會、蘇聯最高蘇維埃、最高蘇維埃主席團、蘇聯 最高蘇維埃主席四級，而人民代表大會，則由地區代表、民族代表、社會團體代 表各 750 人，共 2250 名組成，每五年改選一次。人民代表大會每年開會一次，
必要時得召開臨時會議。人民代表任期五年。人民代表大會選出聯盟院(Soviet of union)、民族院(Soviet of Nationalities)代表各 271 人，共 542 人組成蘇 聯最高蘇維埃(Supreme Soviet，USSR) ，最高蘇維埃再選舉主席團。最高蘇維 埃為人民代表大會常設機關，每年集會兩次，每一會期由過去的一至兩天改為三 至四個月，以便發揮議事功能，且人民代表大會亦擁有解決國家最重要之憲法問 題、政治問題及社會經濟問題之權力。最高蘇維埃行使立法、管理與監督之職能。
除屬人民代表大會所直接管轄之職權外，其餘在蘇聯管轄內之所有問題皆屬其之 管轄。最高蘇維埃兩院職能獨立，每院皆有權於最高隨埃權限範圍內獨立研究任 意問題。最高蘇維埃主席由人民代表大會選舉產生，並向人民代表大會與最高蘇 維埃所報告，其於國內與國際中代表蘇聯，而實際起元首與議長之功能237。。至 此，蘇聯之人民代表蘇維埃制度方告正式確立，亦即創設與最高蘇維埃相並列之 人民代表大會238。新設之「人民代表大會」作為國家最高權力機關;再由人民代 表大會在其代表中選出「最高蘇維埃」，而成為人民代表大會之常設立法、管理 以及監察機關239。其中值得注意的為，人代會之權力中有三項是為具備特殊之意 涵。第一，選舉蘇聯最高蘇維埃;第二，選舉最高蘇維埃主席及第一副主席;第三，
成立維護憲法委員會。而此三項亦為蘇聯上曾政治體制改革之重心。最高蘇維埃 代表在修憲後改為專任職務，不擔任其他工作。最高蘇維埃之上，設「最高蘇維 埃主席團」，隊最高蘇維埃負責，安排蘇聯人代會以及最高蘇維埃之工作，並執 行憲法與法律所賦予之權力。最高蘇維埃主席亦為最高蘇維埃主席團之主席。最 高蘇維埃主席對蘇聯人代會以及最高蘇維埃負責。最高蘇維埃主席最重要之一項 權力為「領導聯國防會議」，而憲法明文規定，其由最高蘇維埃主席所擔任。這 不僅為蘇聯最高軍事領導權之制度化，而且亦顯示黨政功能分離之跡象。再爾，
為內閣總理(部長會議主席)之提名權。此兩項權力即為蘇聯推行總統制之第一步
240。
蘇聯最高蘇維埃第一次會議於一九八九年六月三日開始，八月四日休會。此 為蘇聯歷史上第一次存在之「常設國會」，亦為蘇聯最高蘇維埃首次發揮最高行 政、管理與監察之功能。由於此為蘇聯最高蘇維埃首次自由議事，而出現不少缺 陷。其中最大之缺點為，議事效率過低，而趕不上蘇聯國內局勢之發展。然而，
就實際上言，此次會議之過程具備下述多重意義:
237 尹慶耀著，蘇維埃帝國的消亡，(台北:五南圖書出版有限公司，民國 83 年 5 月)，pp.205-206。
238 張壽民著，俄羅斯法律發達史，(台北:韋伯文化國際出版有限公司，2004 年 1 月)，p.234。
239 畢英賢主編，俄羅斯，(台北:國立政治大學國際關係研究中心，民國 84 年)，p.74。
240 畢英賢著，新蘇聯，(台北:時報文化出版企業有限公司，民國 88 年 5 月 15 日)，pp.53-56。
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一 此為民主化之初步成果，其為法制奠定了基礎。
二 最高蘇維埃角色之蛻變，一切權力歸於蘇維埃之開始。
三 蘇聯權力結構基礎開始有所轉移，亦即蘇共權力將相對而削弱。
(二)總統制實行:
1990 年初葉，蘇聯在政治改革方面出現了嶄新之突破，而使得剛被修改之 上層政治體制，再一次地產生重大變革，並按蘇聯憲法規定，蘇聯總統之權責達 16 項之多，其要者包括:每年向人代會提出國情報告，重大政策問題知會最高蘇
1990 年初葉，蘇聯在政治改革方面出現了嶄新之突破，而使得剛被修改之 上層政治體制，再一次地產生重大變革，並按蘇聯憲法規定，蘇聯總統之權責達 16 項之多，其要者包括:每年向人代會提出國情報告，重大政策問題知會最高蘇