政策執行模式理論

（一） Smith 的政策執行過程模式

Smith是最早建構政策執行因素之學者，其於1973年透過政策執行過程模式提 出，政策可界定為：政府在舊機關內，設置新的處理方式或機構，或改變既有方 式的一種複雜行動。此種政策之執行會對社會產生張力（tension），因而可能會 引貣抗議，甚或抗爭，政府需要設立新的機構和制度，來實現政策目標（吳定，

2003；馮清皇，2008）。

21

Smith主要論點並不認為一項政策被制定之後將會被完美執行，他提出四項主 要變項會影響政策執行結果，包含：理想化政策、標的團體、執行機構、環境因 素；後三者之間相關的影響及循環過程即是政策執行的過程，打破傳統政策分析 學者認為理想化政策是唯一的影響政策因素之觀點（曹俊漢，1990；陳佳玲，

2012）。Smith政策執行四項變項之間的交互關係如圖2-1，並分述如下：

1.理想化政策：政策之內涵、形式、類型、資源、範疇、獲支持程度及社會大眾 的看法等。

2.標的團體：政策執行施行對象之組織狀況、對政策順服程度、受領導情形及先 前持有之政策經驗等。

3.執行機構：負責執行政策之機關或單位結構、執行人員素質與數量、執行能力 與信心、主管領導方式與技巧等。

4.環境因素：影響政策執行之政治、經濟、社會、文化因素、相關法規之完整性 等。（吳定，2003；馮清皇，2008）

圖 2-2 政策執行過程模式（Smith,1973）

22

（二） Van Horn & Van Meter 政府間政策執行模式

Van Horn & Van Meter於1976年提出政策執行模式，其理論發展所依據之基 礎為公共政策、組織理論、以及政府間關係之研究。該理論提出6個變項來連結 政策與績效，此6個變項分別為：政策標準與目標、政策資源、組織間溝通與強 制活動、執行機構的特性、社會經濟與政治環境、執行者意向等。其中執行者意 向被視為其他5個變項和執行績效因果關係之中介變項，若執行者意向不認同政 策目標，那麼政策則有可能會失敗（顏國樑，1997；彭富源，2002）。

Van Horn & Van Meter政策執行理論架構圖如2-2。由圖2-2所示，影響政策執 行績效的6大變項為（吳定，2003；馮清皇，2008）：

1.政策標準與目標：經合法化程序之政策具有清楚具體可供執行者遵循之政策目 標。

2.政策資源：指政策執行活動所需之人力、物力、設備及經費等。

3.執行組織間的溝通與執行活動：即執行機關與人員充分溝通，並透過制度化的 建立，採取規範、獎賞及制裁等方式，進而強化執行者執行意向。

4.執行機關的特性：政策執行專責機關之正式或非正式特性，包括機關層次高低、

規模大小、組織編制結構、權責分配、人員特性、與其他機關關係等。

5.社會、經濟及政治環境：意指輿論、意見領袖、利益團體及標的人口等，對政 策所抱持之態度。

6.執行者的意向：執行人員對政策信服與認同程度之高低，其執行意向可從執行 人員對政策之認知情形、反應方向及強度來加以觀察。

依Van Horn & Van Meter所提政策執行理論，其變項間之相互關係，指出政 策標準與目標之確立對於政府組織間的溝通與強化行動有所助益，而資源除了影 響組織間的互動也會影響執行人員執行政策意願，同時亦對於政策的社會經濟與 政治環境造成影響進而讓政策執行更加順利。此外，組織間的溝通除了受到資源

23

的影響，也受到執行機關特性的影響，執行機關彼此間的屬性趨於相近則組織間 的溝通也會更加和諧有助於政策之運行（蔣旻良，2008）。

圖 2-3 政策執行過程模式（Van Horn & Van Meter,1975）

（三） Edwar Ⅲ行政影響模式

Edward Ⅲ（1980）在「執行公共政策」（Implementating Public Policy）一 書中提出如圖2-3所示的政策執行力模式，指出四項主要變數以及其相互間的互動，

會直接或間接地影響政策能否順利有效的執行（吳定，2003）：

1.溝通：政策執行首重有效溝通，執行之內涵及命令如能清晰傳達，那麼政策的 執行將會減少阻礙，越能達到預期執行的成效。

2.資源：政策成功執行的必要條件之一即為充分的資源提供，政策事涉的資源大 致分為四項：即人員（staff）、資訊（information）、設備（facilities）與權威

（authority）。

3.執行者意向：政策執行人員對於政策有相當的裁量權，其對政策所抱持的態度 和觀點，影響政策執行甚鉅，而不同機關的執行人員對同一政策也可能抱持不 同的態度。另，執行人員也很有可能對政策指令做選擇性解釋，以致對執行工 作產生抗拒、或是敷衍了事，使得政策推動無法達到成效。

4.機關結構：執行機關結構和運作上，常會因標準作業程序以及權責不一的情況，

致使影響政策執行成敗。前者標準作業程序係指政府機關為有效處理繁雜事務，

24

而發展出的例行化規則，但有可能因囿於執行人員的能力，造成執行過程缺乏 彈性，無法因應各種客觀環境變化之需求；後者權責分散則係指政策執行如若 分散由不同的機關負責，可能會產生因事權不專而導致執行成效不彰甚至失敗 的結果。

圖 2-4 政策執行力模式（EdwardⅢ,1980）

（四） 林水波、葉匡時、施能傑的政策執行力模式

林水波、葉匡時、施能傑（1993）認為影響政策執行的依變項是政策執行幅 度，其影響因素主要包含「執行內容」、「執行主體」和「執行標的」三項，即 為政策執行力的高低，此外，政策執行力高低，則會影響政府施行政策的公權力。

其政策執行力理論模式如圖2-3，主要論點如下（馮清皇，2008）：

1.政策執行主要植基於下列六項基本假設：

（1）強調執行、規劃、與環境三者聯結之必要性，以及三者對於政策成效的共 同影響力。

（2）重視執行的產出及其動態過程。

（3）兼顧總體與個體層次上的分析。

（4）分辨責任的歸屬。

（5）執行機關與人員其所採取的積極或消極行為，是決定政策執行幅度之重要

25

因素。

（6）政策執行的正負績效，相當程度影響民眾對政府的認同與向心力之累積。

2.政策執行力的高低主要是分別受限於政策內容、執行主體（包括執行組織與人 員），政策標的團體三者的影響，且三者間也會產生複雜的互動過程，正面的 互動結果將產生政策學習效果，進而影響政策執行力的提高。

3.政策是政府公權力的產物，政策在執行與推動的過程中，最顯著且直接的影響 到標的團體或民眾對公權力的體會和認知，亦間接的影響人民對政府公信力的 認同與信任。

圖 2-5 政策執行力的前導與後果變項圖（林水波、葉匡時、施能傑，1993）

一個良好政策其執行成效的高低，執行人員扮演了非常重要的關鍵角色。大 專校院對於節能減碳政策的執行，其第一線行政人員的行為意向極為重要，會受 到環境、資源及規範等等的因素影響，而展現不同的績效。經綜整上述有關政策 執行模式之理論背景，本研究歸納5個主要變項，分別為「政策目標」、「執行 資源」、「執行規範」、「機關特性」、以及「政策環境」，探討該5個變項是 否促使大專校院實際執行人員產生正向行為意向，而其行為意向進而影響認知執 行績效之歷程。

26