政策實施的概念

過去學術界及實務界將政策實施與規劃分離，認為政策實施是一種「上有政 策，下有對策」的執行人員「黑箱」作業而未受到重視，然而 Elmore(1978:129) 指出:「沒有一個單一模式可以捕捉執行過程中完整的複雜性」，因此欲真正了解 一個政策實施的如何，從政策的執行面去深入研究是必要的，教育政策的實施是 政策實施的下位觀念，因此闡釋政策實施的概念較能充分理解教育政策實施的觀 念。本研究主要是研究原住民升學優惠政策的實施過程中的執行層面上，所以首 先須對政策實施的理論概念，也就是政策實施的意涵、基本組成要素及政策實施 失敗的主要原因深入探討，才能真正了解政策在實務現場實施的全貌，對政策的 增訂與修正上才有更具體適切的建議與構想。

壹、政策實施的意涵

政策實施主要是指「國家政府法律、法規的實施」，Jeffery Pressman 和 Aaron Wildavsky 以「implement」和「implementation」兩字來說明及區別執行的意義，

implement 含義是實現(carry out)、實行(fulfill)、成就(accomplish)、完成 (complete)，而 implementation 是設立目標與為實現目標所做行為之間的ㄧ種 互動及用來獲得某些預期結果的能力，因此政策是包含基本條件與預期結果的假

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定，其發生的過程就叫做「執行」 (袁振國，2010:178-179，畢正宇，2006)。

本研究所指的政策實施，主要針對學校層面落實原住民升學優惠政策執行的過程 作分析，重點放在教育政策的實施階段。

政策實施的性質上，焦點放在執行者實施政策過程中做得如何？為什麼會出 現如此的結果？或有無需要改進問題的事實觀點取向（李允傑、丘昌泰，2009：

16；Ripley and Franklin,1986：10-11），採取事實觀點的取向理由是在現今多元複 雜的社會中，政策的實施時已不再是單一上對下的關係，因此，探討符合事實面 的性質才容易衍生出政策實施的特性：包含行動者的多元詮釋及政策多元含糊的 目標讓政策實施者有充分裁量權（李允傑、丘昌泰，2009：17-19）。

在政策實施過程上，認為政策實施是將政策內容轉化為一般人所能瞭解和接 收的訊息，因此執行人員對政策的解讀，將政策觀念的形態內容轉化為實際效果 的動態活動過程多元而複雜，但是此研究有其價值，因為藉由基層人員對原住民 升學優惠政策不同的詮釋看法，理解有效的政策實施，以解決學校現場政策實施 問題的根本環節，同時政策實施也決定著政策目標實現的程度與範圍，使得在追 蹤政策上原政策得以適度修正與補充，政策實施的效果也是形成檢驗政策的品質 或修正政策之重要依據（袁振國，2010：182-184，畢正宇，2006；29）。

由以上敘述可知，基層人員在實施政策的政策詮釋過程中扮演不可或缺的角 色，政策實施的詮釋過程上也趨向於多元觀點，不僅要探究政策本身的表面內 容，還須顧及到政策的意圖、脈絡與指涉，同時在政策實施時需考量政策執行者 對政策的詮釋、作法及實施成效，以瞭解政策實際落實情形，本研究主要針對原 住民升學優惠政策的政策學校實施面著手，也希望藉由詮釋政策的多面向，不僅 研究政策本身，更深入審視政策執行現場的各種詮釋觀點，對於此政策未來的修 訂與追蹤，期待政策實施更實質幫助原住民學生。

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貳、政策實施的基本組成要素

在研究政策實施時，首先須了解政策實施活動中基本組成要素，在做政策實 施研究時，才能掌握焦點所在，政策實施的基本要素包括政策本身、政策執行者、

執行計畫及行動措施、標的團體以及環境因素等五方面，茲將此五項分述如下（李 允傑、丘昌泰，2009；袁振國，2010；畢正宇，2006；Lipsky，1980）：

一、政策文本

政策是執行過程中執行者與標的團體所遵循的思想與行動準則，在政策執 行前，為了政策能有效執行，大部分政策都將之法律化，賦予合法性基礎，也期 望執行單位及執行者能正確、合法有效且忠實的執行政策，政策的目標及各項指 示規定都為執行者指明行動方向，執行者須確實理解政策的精神、含義及內容，

才能掌握正確的執行行為，也才不至於發生執行者各自解讀，背離政策原意，甚 至曲解政策的狀況發生。

二、政策執行者

政策由政策執行者(含執行機關與執行者)負責實施，政策實施主要由執行 者將上位所制定的法律規範的內容轉化為實施政策的優先順序及經費配置，其次 又要將實施政策轉化為更細緻的行政政策(人力配置、工作流程、組織結構)，最 後執行監督過程（李允傑、丘昌泰，2009：4），在政策執行過程中，具有主導的 地位，在政策實施成效上最重要的關鍵在於政策實施機構的特質及執行人員的素 養，亦即執行官僚機構的特質以及基層官僚人員的態度問題。

由於政策實施主要由執行官僚機構來推動，因此須瞭解官僚機構本身的特 質，方能掌握住執行成效，首先在官僚機構的特質上，官僚機構規模越來越大，

分工越來越細，ㄧ政策有時是不同機構來管轄，形成業務的重疊與功能錯雜，同

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時也有本位主義的困擾。其次，官僚機構在政策執行的過程中扮演支配性的關鍵 角色，往往有極大的行政裁量權，因此可自行獎勵與處罰，另外，官僚機構是具 有不同的社會目的而設立，為了有效執行公共政策，需設計標準作業程序，但此 套程序會使執行者抗拒變遷，無法應付特殊環境的需求，且繁複的作業程序容易 延誤時機，無法滿足民眾需求等缺點，使得政策執行的有效性大打折扣（李允傑、

丘昌泰，2009：88-92）。

第二項執行者是所謂基層官僚的態度問題，Lipsky(1980)曾說過：「基層官 僚才是決定政策執行的關鍵因素，如欲使政策實施發生效果，最關鍵性的工作在 於如何充分掌握基層官僚的意向、態度與行為。」（李允傑、丘昌泰，2009：28）。

所謂基層官僚是指在政策執行過程中，直接與標的團體成員互動，並享有行政裁 量權的第一線基層人員。公共事務的處理幾乎要透過基層官僚，在處理方式上，

他們在工作範圍上具有相當的自主性，並控制消費者的要求，舉凡工作壓力的設 計、建立標準的作業程序及所做的決定，都很有效率的發展成公共政策，在政策 衝突上大部分出現在基層工作人員與市民之間的衝突 （李允傑、丘昌泰，2009：

97-98，Lipsky，1980）。

此種基層官僚人員，在態度與行為上面常常表現的矛盾性格是：面對許多 顧客的需求，態度上比較消極，由於政策目標不清晰、執行機關缺乏充分資源以 實現目標，而基層人員又沒有權利制定任何政策，所以在民眾需求下做出許多影 響民眾權益的行為。另外，基層官僚經常發展出偏愛、刻板印象及慣例化及選擇 性的服務對象之消極態度，同時他們要將工作慣例中的妥協合理化，以反映其對 工作的成熟程度（李允傑、丘昌泰，2009：99；Lipsky,1980）。在工作行為上，

基層官僚人員常常顯示出三種特徵（李允傑、丘昌泰，2009：100；Hudson,1989；

Lipsky,1980）：面對日益膨脹的顧客需求，需透過各種手段，修正顧客需求；修 正工作目標，以保守心態調整工作態度，使能發揮己之工作長才；直接修正顧客

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概念，將顧客分類並予以合法化，例如:以自己標準選擇最可能成功者而忽略最 需要照顧之人。再者，面對基層資源不足的情形，基層官僚採選擇自認為可能會 成功卻非最需要的個案處理、犧牲繁複、非定型化的計畫，並將顧客轉介其他機 關或認知與計畫目標自動降級的對抗策略處理（李允傑、丘昌泰，2009：100-101；

Lipsky,1980；March & Simon,1958）。

面對官僚機關與基層官僚人員的消極態度處理政策實施的問題時，應該採取 何種策略來改善消極的態度與行為？並思考有效提升政策實施的效果，使政策符 合民眾的需求，應當是積極的作法，在研究原住民學生升學優惠政策時，主要研 究有關政策執行過程的問題，因此執行此政策的機構(學校)文化，執行人員對此 政策的心態及所採取的態度行為，是否如上所闡述的消極面對？本研究也藉由詮 釋的方式，瞭解機構及人員對政策的解讀及處理面向，更重要的是採取批判的角 度，解構及溝通機構及人員的態度行為，促其思考反思，採取更好的策略有效的 執行此政策。

三、政策實施行動措施

在政策實施過程中，適當的政策實施行動措施是檢視政策成效的不二法門，

因此如何將執行政策轉化成執行措施，又如何將執行措施形成更細目的行動策 略，其中與執行人員詮釋解讀政策的態度與行為的積極性有關，因此，要進行執 行過程的研究，相關實施行動措施的文本也是重要的依據指標，同樣的，在原住 民學生升學優惠政策的執行上，實際實施的措施作法為何？基層的執行人員又是 如何詮釋此政策、運作此政策作法呢？這也是本研究所關心的焦點。

四、標的團體

標的團體指的是受到政策影響必須採取新的觀念和行動模式的人，直接受到

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政策影響，必須做適當的反應以符合政策的要求，為使標的團體認同而順從政 策，並使政策執行具有成效，需要執行者瞭解標的團體的思想觀念以及他們對政 策的看法（袁振國，2010：181）。

五、環境因素

政策實施過程中會受到當地社會、經濟、文化或政治等的環境因素影響，

如政策實施者能善加利用環境的有利因素，制定適當的執行計畫及措施，政策的 支持度及實施必然具有成效，因此使用政策工具，邀請標的團體參與政策發表觀

如政策實施者能善加利用環境的有利因素，制定適當的執行計畫及措施，政策的 支持度及實施必然具有成效，因此使用政策工具，邀請標的團體參與政策發表觀