新移民相關政策與福利服務

我國並非移民型國家，加上殘補式福利思維，導致社會福利制度的設計明 顯忽略了新移民的居留與公民身分，可能對其社會福利權的影響。雖然居留身分 並非社會福利範疇，可是提供新移民及其家庭相關服務過程，通常都會經驗到居 留身分對新移民福利資源使用的影響。因此，在討論新移民及其家庭相關政策時，

同時也應說明居留身分與社會福利權的關聯。

一、居留與公民身分

所有的工業民主國家都是依據移民政策（immigration policies）之規定進行跨 國人口流動的管理，受到兩岸政治敵對關係影響，我國目前仍無單一移民政策，

適用於不同國籍移民之居留與公民身分之申請。新移民居留與公民身分，散見於

〈國籍法〉、〈入出國及移民法〉、〈臺灣地區與大陸地區人民關係條例〉（簡稱〈兩 岸條例〉）與〈香港澳門關係條例〉（簡稱〈港澳條例〉）等相關法規中（蔡明璋 等人，2007；潘淑滿，2008a）。

雖然「入出國及移民署」（簡稱「移民署」）於 2007 年 1 月 2 日成立，可是 外國人與大陸地區移民事務仍舊採「雙軌分行」機制運作。外國人簽證事務，由

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行政院「外交部」負責；而大陸地區移民事務主管單位，則由行政院「大陸委員 會」（簡稱「陸委會」）負責。大陸地區人民進入我國國境之申請與審查，必須依 據〈兩岸條例〉規定辦理，入境後管理也由「移民署」負責；外國人移民部分，

則是依據〈國籍法〉與〈入出國及移民法〉規定辦理。無論是外國人或大陸地區 人民因婚姻關係進入我國境內後，入出境審核與管理相關事務都是由「移民署」

負責 （陳小紅，2006；廖元豪，2004, 2006；趙彥寧，2005；趙彥寧，2006；

潘淑滿，2004b）。

（一）中國籍移民之居留與公民身分

有關中國籍人士移居臺灣之居留與定居相關規定之修訂，大致可以區分為三 階段：

1. 第一階段：2004 年以前

2003 年 10 月以前，中國籍移民申請短期居留到歸化過程，共需經過探親、

居留與定居等三階段，且需符合居住期間與其他條件，方能申請定居，核准定居 之後，方能取得身分證，每階段核准人數均有配額限制。通常中國籍移民要取得 定居與身分證，至少必須在臺灣合法居留八至十年以上方能提出申請，唯有取得 身分證才能擁有合法工作權。

2. 第二階段：2004~2007 年

2004 年修訂〈兩岸條例〉之後，中國籍移民從移居臺灣到定居階段，必須 經歷團聚、依親居留、長期居留與定居等四階段，約須八年左右，且符合規定，

方能申請定居，核准定居後才能申請身分證。在長期居留階段才有合法工作權，

而依親居留階段的工作權，則必須符合〈就業服務法〉申請資格要件，提出申請 獲得核准後，方具備合法工作權；在團聚階段，若中國籍移民外出工作則是違法 行為，可能面臨驅逐出境的處罰。

3. 第三階段：2008 年至今

2007 年修訂〈兩岸條例〉之後，中國籍移民從移居臺灣到定居階段，仍需經 歷團聚、依親居留、長期居留與定居等四階段，但是提出申請定居的時間，則縮 短為六年。自依親居留階段，中國籍移民不需申請就享有合法工作權，並取消了 團聚階段配額限制，依親入境也不再受財力限制。

（二）外國籍移民之居留與公民身分

外國籍移民之居留與定居之規定，明顯與中國籍移民之規定不同，主要分為 兩階段：

1. 停留與居留階段

當外國籍人士與本國國民結婚，並取得合法居留簽證入境臺灣後 15 日內，

必須向各地「移民署」服務站申請更換「外僑居留證」。當外國籍移民取得合法

居留權之後，不需申請就可以擁有合法工作權。

2. 定居階段

依據〈入出國及移民法〉及〈國籍法〉之規定，當外國人與本國國民結婚，

經過駐外單位包括：「領事館」或「臺北經濟文化辦事處」確定婚姻關係的真實

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性後，就可以立即申請依親居留而移居臺灣。當外國籍移民取得合法居留身分，

在臺灣居住滿三年以上、每年居留臺灣 183 天以上，並通過歸化考試，且符合相

關規定，就可以向「移民署」提出歸化申請（放棄原國籍）。申請規劃後若居留

一年皆不出境，就可以申請定居、並取得國民身分證；或居留兩年每年至少居住 九個月，就可以申請定居、並取得國民身分證。外國籍也可以不申請放棄原國籍

（歸化），而直接申請永久居留。

二、新移民及其家庭相關政策

我國對於新移民及其家庭相關福利服務之濫觴，可追溯至 1999 年「內政部」

訂定的〈外籍新娘生活適應輔導實施計劃〉，主要以補助地方政府及民間團體辦

理「外籍新娘生活適應輔導班」，著重於中文學習、協助外籍配偶日常生活適應、

及融入主流社會。新移民及其家庭福利需求是全面性的，需要跨專業與部門的整 合，於是「內政部」在 2003 年進一步訂定「外籍與大陸配偶照顧輔導措施」（簡 稱〈外配輔導措施〉）， 成為我國各級政府提供新移民及其家庭相關服務的法源 依據。

〈外配輔導措施〉的名稱投射主流社會對新移民的偏見與刻板印象，不僅弱 化新移民主體性，也忽略新移民基本權利的保障。2004 年「行政院」進一步成 立了「外籍配偶照顧輔導基金」，每年籌募三億經費，分為 10 年，共籌募 30 億 基金， 做為推動新移民及其家庭相關服務之財源。根據〈外配輔導措施〉之規 定，新移民及其家庭服務有八項重點工作、56 項具體措施，分別由內政部、教 育部、外交部、法務部、交通部、財政部、行政院衛生署、新聞局、文化建設委 員會、勞工委員會、大陸委員會、國軍退除役官兵輔導委員會及地方政府等相關 機關辦理（蔡明璋等人，2007）。這八項重點工作包括：

1. 生活適應輔導：協助新移民解決其因文化差異衍生之生活適應問題。

2. 醫療優生保健：提供新移民相關醫療保健服務。

3. 保障就業權益：保障新移民工作權，協助其經濟獨立與生活安定。

4. 提昇教育文化：提昇新移民子女教養能力。

5. 協助子女教養：協助新移民處理其子女健康、教育及照顧工作，並對發展遲 緩兒童提供早期療育服務。

6. 人身安全保護：維護受暴新移民基本人權，提供相關保護扶助措施，保障人 身安全。

7. 健全法令制度：研擬移民政策並建立專責機構，有效管理婚姻仲介業，並蒐 集新移民相關研究統計資料。

8. 其他。

2004 年 11 月 30 日「行政院」訂定〈外籍配偶照顧輔導基金收支管理及運 用辦法〉（簡稱〈外配照顧輔導辦法〉），全文共 17 條。第一條開宗明義說明外籍 配偶照顧輔導基金設置之目的，主要是「為推動整體外籍配偶照顧輔導服務，培

訓發展相關人力資源，建構多元文化社會，有效整合政府及民間資源」。第四條

進一步規範基金之使用，包括：（1）外籍配偶及其子女照顧輔導服務支出；（2）

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強化外籍配偶入境前之輔導支出；（3）發展地區性外籍配偶家庭關懷訪視及相關 服務；（4）外籍配偶設籍前之醫療補助及社會救助支出；（5）辦理外籍配偶各類 學習課程、宣導、鼓勵等活動及提供子女托育事項支出；（6）外籍配偶就業及創 業之輔導支出；（7）外籍配偶提升就業能力相關學習課程之支出；（8）外籍配偶 參與及籌設社團組織之輔導支出；（9）外籍配偶照顧輔導志工培訓及運用之支出；

（10）強化直轄市、縣政府外籍配偶及家庭服務中心之補助支出；（11）強化多 元文化觀念之宣導活動、學習課程及參與社區發展服務之支出；（12）外籍配偶 法律服務之支出；（13）管理及總務支出；和（14）其他有關支出。

依據〈外配照顧輔導辦法〉第四條規定，「內政部」在 2006 年 1 月 19 日擬訂「設 置外籍配偶家庭服務中心實施計畫」，補助各地方政府設立「外籍配偶家庭服務 中心」（簡稱「外配中心」）。根據「內政部社會司」之資料（截至 2009 年 7 月止），

全國 25 縣市共成立 33 個「外配中心」，提供各縣市新移民及其家庭相關服務。

因應「入出國及移民署」（簡稱「移民署」）於 2007 年 1 月 2 日成立，外配基金 管理則轉移至「移民署」負責，但是各縣市「外配中心」提供新移民及其家庭相 關服務之工作人員，主要是以社會工作人員為主，因此仍由各縣市政府社會局（處）

相關單位負責實務工作督導責任（潘淑滿、劉曉春，2010）。

目前我國新移民及其家庭相關服務，主要由公部門為主，整合民間團體與資 源共同提供相關服務。公部門與民間團體提供的服務類型與內涵如下：

（一）公部門

中央與地方政府提供新移民及其家庭相關服務之方案，包括：

1. 就業服務：

提供新移民就業支持與鼓勵方案， 內容包括：增加新移民就業資源之可近 性、就業技能訓練、提供職業訓練生活津貼、拓展新移民就業機會等。

2. 居留證件服務：

提供新移居之新移民有關居停留法令、在台生活常識等生活適應輔導方案。

3. 中文學習服務：

提供中文學習和母語諮詢的服務。

4. 子女與親職教育服務：

提供新移民子女教育改進方案，包括補助縣市政府購買各種培養多元文化素 養的資源、國語文補救課程、母語文化傳承、補助多元文化優良教案、及鼓勵學 校與關心新移民的社會團體的合作等服務。

5. 家庭暴力與人身安全服務：

提供新移民人身安全、婚姻與家庭暴力等相關服務。

6. 成長團體與社會參與服務：

提供新移民成長團體、社會參與（志工、通譯人才與多元文化種子教師）等 服務。

7. 醫療與衛生保健服務：

提供新婚新移民、新移民產前、產後子女衛教訪視，並設置多國語言就醫諮

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詢服務。

8. 生活適應服務：

透過關懷訪視（一般性電訪及家庭訪視）、個案管理服務、整合與連結社區

透過關懷訪視（一般性電訪及家庭訪視）、個案管理服務、整合與連結社區