日本明治時代土地徵收法的演進

世界上最古老的土地徵收規定，是 1303 年法國國王腓力四世的命令，內容 是寺院及墓地在必要場合可以透過相當補償的方式徵收私人土地。³至 1625 年時 第一次出現對於公用徵收性質有較詳細解說的研究，即法學者 Hugo Grotius 所著 的《戰爭與和平法》，其中認為公用徵收是基於「最高所有權」（即國權）的作用，

當以公益為目的時，得以賠償方式徵收私人土地。至於，具有近代意義的土地徵 收法，以 1789 年法國大革命時頒布的「人權宣言」第十七條為起源，以公益目 的、正當補償、事前補償作為限制所有權的三要件。⁴之後歐洲各國相繼出現土 地徵收的相關法規，完整的土地徵收法最早也是在法國公布。⁵總之，西方的土 地徵收法規制定時間，包括法國（1841）、英國（1845）、德國（1874）等等，最 晚至十九世紀中後皆已擬定出土地徵收的一般法。⁶而日本的情況，土地徵收法 的立法過程可以分為兩個階段：前期是 1875 年「公用土地買上規則」的成立，

此時關於應該如何進行土地徵收，尚處在自我摸索、試驗的階段；後期則是 1889 年「土地收用法」的立法，這時法規的內容已充分參照自西方的土地徵收法。

「土地徵收」的出現是以私有財產制的確立為前提。當土地的使用收益只有 在諸侯、將軍等封建領主的領有權之下才能得到許可，百姓無法持有完全的土地 所有權的情況下，便沒有如同現代國法意義下「土地徵收」制度的發展空間。⁷隨 著日本在 19 世紀後半藉由明治維新轉型為現代國家，封建制度下領主對於土地 的支配撤廢，逐步建立起私有財產制的土地所有權之際，土地徵收的問題也才逐 漸浮現。

土地徵收最矛盾、也是最核心的問題，即「公益」與「私權」之間的調和。

土地所有權作為一種絕對權，是不許任何人侵犯，可依照自己的自由意志使用、

3 早在羅馬帝國時代，僅認為個人對土地只具有「占有權」，土地皆為國家、或是說皇帝所有，

只要有其必要國家可以隨意徵收土地。此種概念頗類似清帝國的「王土觀念」。參考：浦野穩 直，《土地收用法要義》（京都市：文港堂書店，1908），頁 16。

4 以國家的「最高所有權」為土地徵收理論基礎的概念，至今已內化成為土地法的通說。但，隨 著封建制度崩壞，近代國家思想興起的同時，私有財產制度漸次確立；日本的法學者美濃部達 吉認為，不能把原屬封建領主的「上級所有權」的概念，類似擴大為國家的「上級所有權」， 且以之成為土地徵收的法律基礎。參考：美濃部達吉，《公用收用法原理》（東京市：有斐閣，

1936），頁 48-55。

5 浦野穩直，《土地收用法要義》，頁 17。

6 橋本誠一，〈一八八九（明治二二）年土地收用法の立法過程（1）〉，《法経研究》39：3，（1990），

頁 108、113、118。

7 美濃部達吉，《公用收用法原理》，頁 49-50。

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處分，且可獲得法律保障的私有財產權。然而，個人作為社會的一份子，對私有 財產施加必要上的社會性限制，也被視為當然的前提而於法律上普遍獲得承認。

土地徵收制度即為此「私有財產不可侵原則」的特例。也就是說，土地徵收是以 社會公益之需要，經由法定程序予以剝奪人民受到法律保障之財產權，並給予合 理之補償。在理想的狀況下，土地徵收制度與私有財產制應互為表裏、密不可分，

私有財產的不可侵不意味著對土地徵收的否定，換句話說，土地徵收制度應視為 從封建社會進入到現代社會後對於土地私有財產權免於被國家隨意掠奪的一種 保障。⁸日本在轉型為現代國家的過程中，即面臨一邊推進土地所有權的自由買 賣，一邊又要建立起獲得公用土地方式的情況。一開始首先想到的辦法便是「公 用土地買上」。

（一）「公用土地買上規則」

1871 年日本廢藩制縣後，隔年便以太政官布告第五十號，解除了江戶幕府 以來土地的「永代賣買禁止」（永久買賣禁止），之後任何人皆可依自由處分其土 地所有權，象徵確立了私有財產制度的基礎。¹⁰幾乎在同一時間，1871 年太政官 第四一○號，闡明東京府中政府各部用地的「買上」（收購）原則，是專指應在 所有權者同意之下的任意買賣。也就是，官方用地在土地所有者同意之下以一般

「交易買賣」的方式獲得。1872 年 1 月大藏省對東京府通告「地券發行地租收 納規則」，確認了土地徵收以任意買賣為原則。但，當中第二十二條規定以「公 益」為目的之場合，不需要土地所有者的同意。接者，同年 2 月又公布「地券申 請地租納方規則」，其中第十七條規定除非土地所有者允諾，不能命其繳土地給

8 一項土地徵收案的成立，必須符合五項嚴謹要件：一、公益原則：徵收必須基於公共福祉之目 的。二、比例原則：土地徵收乃不得已的最後手段，應就人民損失最少的方式為之。三、結合 條款：唯有在土地徵收之下法律對財產權的存續保障，始轉為對財產權價值之保障，因此有徵 收必有補償。四、法律保留原則：徵收必須具有法律基礎。五、徵收之標的須為受憲法保障之 法律地位：受徵收侵犯之私有財產權，必以受法律所保障之財產權為限，即，不受法律保障的 土地所有權國家便可以不使用土地徵收法進行徵收。參考：楊松齡，《實用土地法精義》（臺北 市：五南，2013 十三版），頁 556-559。

9 日文的「買上」一詞即包含有「政府向人民收購」之意，中文雖可直接翻譯為「收購」，但是 意思上仍有些微落差。為了避免後續專有名詞的混淆，本論文中專有名詞加引號一律使用原文，

並另做解釋。「買上」此用語一直到接近 1884、85 年新的「土地收用法」開始制定的過程為止，

是專指土地徵收的一般用語。參考：橋本誠一，〈一八八九（明治二二）年土地收用法の立法 過程（1）〉，《法経研究》39：3，（1990），頁 106。

10 美濃部達吉，《公用收用法原理》，頁 50。

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國家；此處一反前述規定，並沒有提到公益原則。但是到了 6 月公布的東京府市 街地地券的「地券書式」第一條，又出現與 1 月公布的「地券發行地租收納規則」

同樣的旨趣。可確定的是，此時大藏省的方針，即，公用地「買上」以「任意買 賣」為原則，但以公益為目的時，以相當損失補償為條件可強制取得土地。¹¹一 開始，符合法律規定的土地徵收，是結合了一般的「交易買賣」作為手段，與「公 益原則」作為理論基礎。此時還沒有統一的規則，如何進行公用地的收購也沒有 詳細方法。

至於市街地以外的郡村，1872 年「永代賣買」解禁後，同年 9 月公布了大 藏省第一二六號「地券渡方規則增補第二○條」，採行以地券券面價值的補償為 必要條件，可「買上」私有土地。10 月，大藏省第一五九號發布此規則的改正，

規定：收購耕地沒有家屋的土地時，不需要所有主事前承諾，可由支付「券面代 價」強制取得，至於有家屋存在的情況，則需要所有主承諾，以「任意買賣」為 原則，但是，當以公共利益為事業目的的場合，後者也不需要所有主承諾，可藉 由對土地券面代價和建物給予報酬，執行強制取得。這樣的規定可隱約看出建立 土地徵收制度的第一步，是將「強制性」、「公益原則」與土地的「自由買賣」相 互結合，尋找一個平衡點。但這樣的規定仍然相當模糊，各地方實際上實施的收 購手續非常混亂。¹²

1874 年 12 月太政官第一七三、一七四號公布「官用地處分規則」，在土地

「買上」的決定手續方面，規定在調查官用地需要的事由及土地面積後，經過內 務省的協議，向太政官請示。土地的取得手續是民有地的場合則依照「地券規則」

收購，官有地的場合則由內務省無償讓渡。雖然在「決定手續」上由中央統一，

但是在「買上手續」上仍然是依照前述規則交由地方去解釋。¹³

為了解決地方上錯雜的「買上手續」，以及，使土地強制取得正當化的公益 內容能夠明確，1875 年 7 月公布了「公用土地買上規則」。在立法方針上，雖然 想依照法國的土地徵收法，但考慮到已實行的地租地券法難以配合，決定依照從

11 橋本誠一，〈一八七五（明治八）年公用土地買上規則の成立と展開─近代公用收用法制研究 序說─〉，《阪大法学》149、150，（1989.3），頁 308-309。

12 一般研究認為「地券渡方規則增補第二○條」為日本土地徵收法的嚆矢；參考：武井群嗣，《土 地收用法》，收錄在《現代法學全集第二十五卷》（東京市：日本評論社，1930），頁 262。但 如同前段所述，原初的土地徵收法存在著三個系統，另外兩個系統即：「地券發行地租收納規 則第二二條=地券書式第一條」、「地券申請地租納方規則第十七條」。

13 橋本誠一，〈一八七五（明治八）年公用土地買上規則の成立と展開─近代公用收用法制研究 序說─〉，頁 310-311。

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前的習慣並考量將來的情況斟酌制定。此規則的第一則明示土地徵收限定於「公 益目的」，第二則規定土地「買上」是專指土地的「強制取得」，在此兩者意義上，

此法可說是日本首次成立的土地徵收法。依據此規則，徵收決定的程序，收購的 最後決定權屬於太政官。至於行使收購的主體，以中央機關（院省使廳）或地方 政府（府縣）為主，公益目的內容的限定採行「概括主義」，也就是沒有條列出 具體適用的事業項目，僅在法規中註明限於公益事業；但是，實施鐵道、電線、

上水道等大型工事的場合，可以「特別官許」的方式以人民（私人企業）為行使

「買上」的主體。¹⁴

補償制度方面可注意的是，土地的補償額以「地券券面代價」為原則，假如 券面價格與時價有差異，或所有者不同意時，所有者可與該廳「商議」，決定收

補償制度方面可注意的是，土地的補償額以「地券券面代價」為原則，假如 券面價格與時價有差異，或所有者不同意時，所有者可與該廳「商議」，決定收