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第二章 日本的 ODA 政策
第一節、 日本 ODA 政策的背景、發展與現況
戰後日本外交的重心在於經濟復興，而非重建軍備，也就是所謂的「吉田主 義」70，這也是在冷戰時期中，日本政府將對外援助置於經濟外交中的重要一環，
成為「開發援助」典型國家的背景。但是一國的政策會隨著國際環境與國內需要 而有所調整。以下，以外務省製作的「ODA50 周年之歷程(ODA50 周年の歩み)」
71官方資料為基礎，觀察從各時期的日本對外援助的理念、重心與內容的變化。
一、各時期的變化
(一) 1950 年代至 1960 年代：戰後賠償時期
日本在 1954 年 10 月 6 日參與「可倫坡計畫」，開始推動技術協力的援助，
並將每年的 10 月 6 日定為「國際合作之日(国際協力の日)」。隨後，日本分別與 東南亞國家簽署賠償協定、「準賠償協定」(無償資金合作)，都是戰後賠償的一 環，也成為日後日本ODA政策重視亞洲的原型。直到 1958 年，日本開始對印度 實施日圓貸款正式推動經濟協力，放寬援助貸款條件上的限制，才跳脫「戰爭賠 償」性質，可說是改變的第一步。從經濟面發展來看，由於政策重點為振興出口，
因此 1950 年代開始至 1960 年代的賠償與日圓貸款的提供，目的在於確保出口市 場的擴大與重要原料進口來源。該成果也反映在 1960 年代末「附帶條件之援助 (Tied Aid)」比率上：幾乎達到 100%。72
70 五百旗頭真，「戦後日本外交史」(東京：有斐閣，2010)，頁 79。
71外務省，ODA50 年の歩み
<http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/pamphlet/oda_50/contents.html>2013 年 3 月 30 日檢索。
72 外務省，ODA50 年の歩みー1954－1976，「日本の姿勢は援助のタイド率が 1960 年代末まで はほぼ 100％であったことにも反映されていました」
<http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/pamphlet/oda_50/ayumi1.html>(2013 年 3 月 30 日檢索)
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74渡辺利夫・三浦有志，ODA（政府開発援助）日本に何ができるのか(東京：中公新書，2003 年)頁 10。
http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/pamphlet/oda_50/ayumi2.html (2013 年 3 月 30 日檢索)
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之OECF78方針(環境配慮のためのOECFガイドライン)」。同時，日本ODA援助規 模在 1983 年超越西德、1986 年超越法國，在 1989 年成為世界最大援助國。78 OECF:提供ODA貸款以及私人部門的投資財政。所有的ODA貸款必須根據日本政府以及與受援 國政府之間的協定。資料來源: http://www.globalhand.org/en/organisations/25083 (2012 年 7 月 5 日 檢索)
79 外務省，「政府開発援助大綱」
(http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou/taiko_030829.html )(2012 年 7 月 5 日檢索)
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是著重在資金面的貢獻；另一方面，日本對於進行核試爆的中國、印度、巴基斯 坦的援助，則是因不符 4 原則而刪減援助金額，甚至一度停止援助。
在援助過程中，日本如何創造獨立性成為援助的課題。在援助地區方面，雖 然約有 6 成比例是提供亞洲各國，但日本也站在國際社會領頭羊的位置召開非洲 開發會議(TICAD)，提倡非洲各國的自主性與國際社會夥伴的重要性。1996 年 OECD-DAC高層會議上制定「DAC新開發戰略」80，日本於其中扮演關鍵性角色；
援助對象國方面，自 1993 年開始制定中長期國別援助方針；1998 年起，將方針 具體化，以每 5 年為原則針對援助目的以及重點領域等制定國別援助計畫。
(六)2000 年代之後：ODA 預算的減少與由量轉為質的改革
1990 年代後半，由於財政狀況每況愈下，不得不調整 ODA 援助規模。1997 年財政構造改革會議報告中，內閣會議通過「由量轉為質」的方針，1998 年度 開始 ODA 預算開始減少，但大致延續 1990 年代制定的方針。1999 年日本政府制 定「政府開發援助之中期政策」，援助品質成為 ODA 的重點方針。並且重視開發 中國家的自主性與夥伴關係，配合各國內政等情況實施援助，各機關與民間各自 扮演角色並合作，積極展開「顔の見える援助」。2001 年美國重回世界最大援助 國的地位。由於 2001 年 911 事件之因，開發問題的重要性再度受到注目，日本 再度表態增加 ODA 預算。以下是 1990 年代至 2010 年各國 ODA 援助順位變化：
80 1996 年 DAC 上級會議中採用的 21 世紀長期援助方針。在彙整的部分，日本發揮了核心角色的 功能。
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圖 2-1 1990 年代至 2010 年各國 ODA 援助順位變化
資料來源：外務省編，2012 年版政府開発援助（ODA）白皮書。頁 51。
日本的ODA政策架構為：(1)ODA大綱：揭示政府開發援助的理念或原則等 明確大方向；(2) ODA中期政策：以 3 至 5 年為基礎制定ODA基本方針、重點課 題等途徑或是具體解決方案；(3)國別援助方針：從 2007 年開始制定。為了能即 時配合每年日本的外交政策進展，或是當年度發生的新課題，在最快的時間內明 確訂定重點事項，反映各年度的事業計劃為目的。從 2011 年開始每 3 年 1 個循 環，每年針對 40 個到 50 個國家制定該援助方針81；(4)事業展開計劃：原則上，
是依據日本在各ODA援助對象國所實施的重點領域、開發課題、協力計劃過程中 所彙整的內容(圖 2-4)。
81 外務省国際協力局、「戦略的・効果的な援助の実施に向けて(改訂版)」(平成 23 年 10 月)，
< http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/kaikaku/mieruka/pdfs/index.pdf>，頁 4。(2012 年 2 月 9 日檢索) 38
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國別援助方針
事業展開計劃 各領域開發政策
國際協力重點方針 ODA 中期政策
ODA 大綱
圖 2-2 ODA政策之架構82
資料來源: 外務省編，2011 年版政府開発援助（ODA）白皮書。2012 年 3 月
二 從 1990 年代各年度 ODA 政策與白皮書觀察變化
根據 1993 年到 2000 年於外交青書中所發表的ODA政策以及 2001 年ODA白 皮書83，基本上可歸納為 5 個援助重點領域：
(1) 減貧對策與社會開發領域的援助(人間安全保障的重視、基礎教育、醫療、對 於女性的健康、教育、參加社會經濟活動的援助改善)
(2) 經濟社會基礎建設的援助
(3) 人才培養、與知的援助(人才培養、市場經濟制度支援、經濟政策、經濟構造 調整援助、民主化制度的援助)
(4) 地球規模的環境議題因應策略(環境、人口、愛滋病、糧食、能源、藥物) (5) 亞洲金融風暴的因應政策等經濟構造改革支援
(6) 紛爭與開發、防災復興
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82外務省編，2011 年版政府開発援助（ODA）白書，頁 56。
<http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/11_hakusho_pdf/pdfs/11_all.pdf>(2013 年 3 月 14 日檢索)
83 外務省，「2001 年ODA白皮書」(概要)
<http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/2001_2.html> (2013 年 3 月 14 日檢索)
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及透明性與效率性，並加強國民參與，因此決定修改ODA大綱。2003 年修正 後的ODA大綱，明確點出ODA目的為：「為達成對國際社會之和平與發展有所 貢獻，並透過ODA援助確保我國支安全與繁榮(国際社会の平和と発展に貢献‧ 國
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資料來源：外務省，2003 年 ODA 大綱。
(二) 2005 年ODA中期政策整理86:
因應國際情勢變化，揭示更加具體且不同的政策方向：
(1) 新 ODA 中期政策的制定：關於 ODA 重點課題等將明確訂定具體的對策 (2) ODA 的擴大：確保與日本在國際社會扮演的角色相符的援助水準，今後 5 年
內將追加 100 億美元的 ODA 事業量。
(3) 對於印尼蘇門答臘島發生的大規模地震與海嘯災難的援助：資金(5 億美元的 無償資金援助)、人力貢獻(派遣緊急援助救難隊伍等)、技術(海嘯預警系統等) (4) 和平建構：表明將援助伊拉克，並提供 15 億美元的無償資金援助、決定實施
的援助案件。
(5) 日美戰略開發協調機制運作：日美對於選擇今後在戰略意義上重要的國家並 提供援助的協調機制達成共識。
(6) 對中 ODA：至 2008 年北京奧運舉行之前，將終止新日圓貸款事業。
(三) 2007 至 2012 年之國際合作重點方針整理87
2007 年開始，每年制定顯示國際合作理念的ODA大綱與中期政策(5 年 到 10 年程度)以及作為各國具體援助指針的國別援助計劃(每 5 年一次) 。該 方針是因應日本外交政策的進展與新興開發課題所需，以迅速應對的方式釐 清重點事項，目的在於反映每年的案件形成。
86 外務省，「2005 年(平成 17 年)ODA白書」(概要)
<http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/2005.html>(2013 年 3 月 14 日檢索)
87 外務省国際協力局、「2007 年(平成 19 年)国際協力重点方針」
<http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/pdfs/19_jyuten.pdf>(2013 年 3 月 14 日檢索)
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1. 2008 年國際合作重點方針88:
為使日本充分在 2008 年所召開的第 4 回非洲開發會議(TICAD IV)、G8 北海 道洞爺湖高峰會中展現領導能力，特別著重在氣候變遷的對策上與對非洲開發政 策，實施的重點課題如下：(1) 環境、氣候變遷的因應策略；(2) 開發中國家的 經濟成長；(3)民主化制度的穩定與市場經濟化制度的援助；(4)和平建構與反恐 行動；(5)人類安全保障的確立。
2. 2009 年國際合作重點方針89 :
由於 2008 年 9 月爆發金融海嘯，不僅是已開發國家，開發中國家更是受到 嚴重打擊。日本運用 ODA 政策持續協助開發中國家持續的成長，率先在 2008 年 11 月華盛頓高峰會上(Washington Summit)上表態將提供國際貨幣基金(IMF)最高 金額的 1000 億美元融資，並於 2009 年 2 月完成簽署。2009 年 4 月，於倫敦召開 的 G20 高峰會上提出更加具體的援助對策，也就是宣布將提供最大規模的緊急 財政日圓貸款援助 3000 億日圓，用於擴大內需時所需的資金，並與國際援助機 構合作，針對受到金融海嘯影響的領域、人與人之間的安全網絡的整備、基礎建 設、低碳社會的建構，促進人才培養與交流等提供援助。
2009 年 11 月，日本首度與湄公河地區的各國領袖舉行高峰會談，鳩山由紀 夫首相表達其東亞共同體的構想，從矯正區域內部的貧富差距觀點是改善湄公河 地區狀況的核心。該會議中並提到湄公河地區綜合性的地區發展、環境氣候變動
「綠色湄公河 10 年倡議(A
Decade
Toward theGreen Mekong
Initiative
)」以及克 服脆弱性的對策，擴大合作與交流等三個支柱。確立與湄公河地區間達成「彼此 為共同建立共有的繁榮未來的夥伴關係」之共識。並在往後 3 年內提供 5000 億 日圓以上的援助。並且藉由日本與越南舉行領袖高峰會之際，決定對越南提供88 外務省国際協力局，「平成 20 年国際協力重点方針」
<http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/pdfs/20_jyuten.pdf>(2013 年 3 月 14 日檢索)
89 外務省国際協力局，「平成 21 年国際協力重点方針」
<http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/pdfs/21_jyuten.pdf>(2013 年 3 月 14 日檢索)
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480 億日緊急財政日圓貸款。
因此該年度的重點方針在於：(1)開發中國家政府的財政援助(緊急財政援助 日圓貸款為 3000 億日圓)，並與世界銀行、亞洲開發銀行(ADB)等協調，機動性 提供內需擴大所需要的資金。(2) 援助容易受到波動影響的領域與人才的培養。
(3)基礎建設的整備；(4)財政、金融政策的企劃、立案與實施能力的開發援助；(5) 中小企業的援助、促進貿易投資；(6)低碳社會的整頓(運用日本優異的環境技術，
實施相關的制度整備、確保再生能源等方法)(7)促進得以擔當亞洲經濟成長的產 業人才培育與交流。
實施相關的制度整備、確保再生能源等方法)(7)促進得以擔當亞洲經濟成長的產 業人才培育與交流。