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第三章 發展型國家體制的衰落－全球化壓力？
民主化壓力？
從第二章對發展型國家的理論回顧與探索，我們可以看到發展型國家模式，
有如下幾個重點：具有發展的意願、高度自主性的核心官僚機構、緊密的政商合 作、對發展的產業有所選擇。這些存在於第二次世界大戰以後，由東亞以日本為
「雁行之首」的亞洲國家經濟發展經驗，有其特殊的歷史大環境，與國內、外特 殊狀況的配合。韓國在1960 年代由軍事強人朴正熙上台，到 1979 年朴遭刺殺為 止的經濟發展，成功的將韓國從李承晚時代的農業國家過渡到工業化國家，完成 了韓國在經濟發展上的產業升級。這一連串成功的經驗，被許多學者認為是東亞 繼日本以來，發展型國家的典範。一般普遍認為，亞洲四小龍高度且持續的經濟 成長，與國家介入經濟活動有很大的關係。世界銀行面對亞洲持續經濟發展的現 象，也承認東亞國家在經濟發展的某些面向上，是國家力量推動所導致的成功，
並非純粹市場力量使然。從韓國經濟發展的國內政治結構來看，緊密的政－商關 係是韓國發展的一大特色。這樣的特色最主要表現在以國家（及其所屬官僚領航 機構）制定經濟發展目標（通常是一連串、五年為一期的計畫），由財閥（政府 所扶植而承認）來執行私領域的經濟活動，而此中產業發展所需要的資金，則由 國家所控制的銀行體系所提供，扮演資源分配的獎、懲機制，與以此所構成的「國 家－銀行－資本家」三者的關係。也有研究將韓國這樣發展模式，借用Japan Inc.
的說法，而類比韓國模式，將之稱為Korea Inc.
過去朴正熙政府之所以能夠大幅度的介入國家經濟發展的方向，得利於第二 次世界大戰以後，美蘇冷戰下的國際政治時空環境。隨著時間的發展，兩次石油 危機、冷戰的結束，加上美國政府面對財政赤字、貿易赤字等影響，美國開始推 動自由貿易，對自由貿易的追求，使得過去在國際貿易領域中，國家經常使用的
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關稅、非關稅因素等保護工具，逐漸受到挑戰。而美國的經濟衰退，直接影響到 的就是原先對亞洲國家的市場開放，和以出口擴張為導向的韓國經濟。在過去，
出口擴張帶給韓國高速的經濟成長，和人民生活條件的改善。於是發展型國家的 意識型態，和威權政治體制的實施，雖有國內抗議聲浪，還不致於威脅到政權的 穩定基礎。相較於強勢國家，社會發展是比較弱的。這是基於經濟發展階段早期 的使然、也是因為國家的有意壓制，和韓國人民對國家意識和民族性，為了整體
「國家利益」對威權體制的多所容忍有關。外部的國際政治經濟環境與國內的經 濟發展需要互相交織的結果，使得強國家－弱社會的表現，反應在上述的政－商 關係經濟發展脈絡當中。而政－商關係的發展，逐漸從「裙帶資本主義」的「政
－商相互挾持」(mutual hostage)早期發展有效性，而演變成財閥經濟寡頭經過全 球化發展下的經濟擴張，取得大幅發展勢力以後，反過來要求政府制定符合其特 殊利益政策的後期政－商關係權力向財閥的傾斜。
至於為什麼韓國在危機前二十年，可以持續經濟的高度發展，卻幾乎在80 年代開始顯露疲態？分析上來說，韓國的發展型國家模式，來自於:
一、全球化、民主化的雙重挑戰。其中全球化挑戰來自於國際政治經濟大環 境對韓國所可以採行的貿易保護手段的大幅限制與壓縮；民主化挑戰則來自於國 內其他社會團體對威權體制的反動。但對韓國發展型國家在這一時期主要的威 脅，主要來自於國內的民主化壓力。
二、韓國式發展型國家模式的政－商關係一旦發生權力天平向財閥傾斜，很 可能會導致國家能力的衰落，也就是國家反而被大型企業財閥所綁架，無法獨立 追求經濟政策的自由，此情況的發生，本身帶有政－商關係運作上的邏輯脆落性。
韓國政府在面對著這樣一個雙重挑戰和轉變時？究竟做了哪些努力？而為 何最終無法挽回，導致發展型國家的衰落呢？
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就外部全球化環境而言，國際政治經濟的大環境自1980 年代開始產生改 變。經濟自由化的全球化力量，也開始對世界各國形成一股壓力，影響到許多國 家對外經濟政策的使用，和對國內市場保護工具的限制。二次世界大戰後的關稅 暨貿易總協定(General Agreement on Tariff and Trade, GATT)，目標在撤除國際貿 易中的關稅障礙因素。1995 年以後 GATT 談判，則決定創立世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)，要求的是開放的國際公平貿易環境。除了要求去關稅 化、國民待遇原則、最惠國待遇原則外，也對國內補貼、配額、技術性貿易障礙 等等貿易保護工具開始限制與排除，這樣的發展趨勢對發展型國家所慣常採用的 發展策略方式，構成一定的限制與壓縮；民主化的要求則隨著第三波民主化的浪 潮，影響到許多國家政權的更迭，朝向經濟發展以後的民主轉型。外部全球化與 內部民主化的要求與壓力構成對韓國發展型國家典範模式的重大挑戰，也迫使運 作於1960~1987 年的發展型國家模式最終走向衰落。
1997 年的東亞金融危機，打破了「發展型國家」模式在經濟發展上持續性 的神話，揭示了發展型國家模式的弱點，也明白暴露了政－商緊密資本主義類型 的嚴重缺陷，和這類的發展很有可能淪為「裙帶資本主義」，和演變成「掠奪型 國家」的內在道德風險。無論此掠奪是政府菁英層次的掠奪，或是以資本家財團 為逐利考量的掠奪，這樣的內在道德風險和發展方向，大大違背了「發展型國家 模式」中國家能「獨立於社會，而鑲嵌於社會」的原始假設。經濟發展後社會利 益團體的興起，與對自身權利的要求，則明白顯示出國家在社會中「治理性互賴 的不足」。1997 的東亞金融危機重新激起了「自由經濟」與「國家干預」在經 濟發展道路上，孰優孰劣的激烈爭辯。韓國政府，在遭遇金融危機，外匯存底近 乎耗盡之餘，轉而向象徵經濟自由主義陣營的國際貨幣基金(IMF)請求援助，而 必須在重建的道路上，接受了一些IMF 所要求的一連串改革。因此也開始鬆動、
改變了過去原有的發展方向。
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值得注意的是，發展型國家模式與自由主義經濟發展模式，都屬於「資本主 義」的類型，兩種理論的在1980 年代以後辯論重點，圍繞在幾個爭執點：一、
在經濟發展逐漸全球化的趨勢下，「國家」是否還有介入的空間？二、在經濟發 展逐漸全球化，且易受到外界制約的情況下，國家對經濟的介入，是不是仍然有 效？對古典經濟放任思想來說，經濟全球化使得全球市場最終將使國家的硬殼被 衝破，國家將無法抵擋此股浪潮，國家將「無力」也「無法」介入市場，而最終 屈服於市場力量。然而，國家主義者卻認為，市場並非完全競爭的。隨著晚近全 球化的發展，世界經濟趨於分工，以及世界經濟區域化、集團化的發展結果，世 界上各個經濟體，卻在國際分工上尋求利基地位(niche)，而不是完全倚賴自由市 場經濟那隻看不見的手來運作，國家必須在一次又一次的全球經濟環境發展的變 化上，發揮主導優勢，搶占先機。
本研究將論述，韓國的發展型國家模式的變遷，從1980 年代到 1997 年為止，
主要的壓力來源，並非來自外部的全球化壓力，而必須歸因於上述政－商關係中 的權力平衡與政商關係過於緊密，可能引起貪汙賄賂等的風險與誘因，和政－商 關係以外的社會其他利益團體對其本身訴求所表達的政治不滿。因為韓國真正受 到外部因素制約在1995 年加入 WTO、1996 年加入 OECD 以後，才真正開始對 外大幅度的開放，且這樣的開放並非全然來自於市民社會的力量，反而是政府為 了節制財閥所採取的手段。更大規模的外部全球化壓力要一直到金泳三總統激進 的提出「世界化政策」以後，所以發的金融危機，和IMF 的介入，韓國才真正 大規模、全面的需要面對來自外部的壓力。1960~1980 年代相對穩定的發展型國 家模式在1980 年以後，政－商關係的權力平衡開始向財閥傾斜。1987 年以後大 規模的學生、勞工等中產階級普遍的社會運動，和對於1980 年代以來政府貪汙 的不滿、引起政府為了鞏固政權合法性開始的全球化開放政策，或許才是導致韓 國發展型國家變遷和衰落的原因。然而，金融危機過後，韓國究竟還能不能稱得 上是「發展型國家」？或是「發展型國家」這套模式在全球化經濟的未來適用性
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究竟如何？這將會是經濟發展道路上，「自由主義」與「國家角色」兩種爭論繼 續存在的最大理由。也將會是筆者於第四章所欲討論的重點。
第一節 民主化對國內政治的壓力
國家對經濟發展的介入，正如Amsden 對韓國所做的研究，和許多學者對韓 國奇蹟的討論，表現在發展型國家模式中，往往處於一國經濟發展邁向工業化的 初始階段，有著高壓的威權政權，和有效率的官僚體制，而社會力量相對國家則 顯得較為薄弱。然而，接受自由主義觀點的學者卻認為，經濟發展有利於民主化 的生成，產生民主化的結果，和將會對威權體制產生威脅。正如許多文獻所共同 指出的，經濟發展的結果，往往會促使中產階級對市民社會的發展起了推波助攔 的作用。中產階級在國家控制以外的公共領域和私人空間，往往表現出現代化社
國家對經濟發展的介入，正如Amsden 對韓國所做的研究，和許多學者對韓 國奇蹟的討論，表現在發展型國家模式中，往往處於一國經濟發展邁向工業化的 初始階段，有著高壓的威權政權，和有效率的官僚體制，而社會力量相對國家則 顯得較為薄弱。然而，接受自由主義觀點的學者卻認為，經濟發展有利於民主化 的生成，產生民主化的結果，和將會對威權體制產生威脅。正如許多文獻所共同 指出的，經濟發展的結果，往往會促使中產階級對市民社會的發展起了推波助攔 的作用。中產階級在國家控制以外的公共領域和私人空間，往往表現出現代化社