全球化與發展型國家之變遷：以1997東亞金融風暴後韓國為例 - 政大學術集成

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(1)第一章緒論二十一世紀是個時空壓縮的全球化時代，在這股全球化的潮流當中，鮮少有什麼力量，可以與全球化抗衡。「國家」，或許是這股潮流當中，少數可以與這股力量相互對抗的。然而，全球化的力道，也伴隨著不同的層面，對主權國家造成程度大小不一的國際化壓力。經濟全球化主要的特色在以建立全球市場為目標，具體則表現在第二次世界大戰以後的國際經濟貿易新秩序中。「關稅」這個以國家主權為象徵的「貿易障礙」不利因素，成為各國所欲打破的對象(Oatley Thomas, 2008: 25)。對「自由貿易」新「規則」建立的企圖，反映在關稅暨貿易. 治政總協定的產生，以及世界貿易組織的成立，和成立以後的談判過程當中。大立 ‧ 國. 學. 以往政治經濟領域所關注的問題，主要圍繞在國家與社會的關係。國家權力中心的舞台是「政治」；經濟運作的核心則被化約為「市場」。在過去，如何處. ‧. 理國內政治與市場的折衝協調，是一國內部管轄之事。然而，隨著冷戰後期，伴. sit. y. Nat. 隨著通訊、科技、交通、網路等種種技術的發達，形成了國際互動間更頻繁，往. n. al. er. io. 來更密切的全球化現象。當經濟驅動力從國內市場開始往國際市場產生連結，就. v. 使得原本屬於一國之內的國內政治經濟事務與屬於開放經濟體系下的國際政治. Ch. engchi. i n U. 經濟事務，產生激盪。國內的政治經濟，在國家無法固守封閉經濟體系後，必然會受到國際因素的影響和壓力。而影響力滲透到國內的程度，視國家和國內社會如何與國際力量博奕的程度而定（姜鵬、董素華，2003）。上述的 GATT 與 WTO 的成立即為一例。原本專屬國家主權象徵的「關稅」，被這股「自由化」的力量所挑戰，「華盛頓共識」也對許多國家造成「國際化」的壓力。這反映在並非每一次的談判過程都是順利的。在許多的妥協折衝中，國家所必須面對的都是「自由化國際壓力」與「國內市場利益」當中的平衡（宋國友，2007）。又如前述，若「國家」能力與國家自主性夠強，有其強烈的政治經濟偏好和傾向，那麼國家或許是在對抗國際化因素中，是相對比較有抗衡 1.

(2) 力量的。這讓筆者想到，東亞「發展型國家」的例子。發展型國家有別於已開發國家。已開發國家大多已經融入「市場規則」，並且大多數是這波經濟全球化的規則制訂者。而對於後發國家來說，如何能突破重圍，從邊陲往核心、甚至半邊陲移動，是後發國家在國際市場分工中，必須要考慮的問題。在世界不同國家眾多政治經濟體制安排中，最令筆者感到興趣的，是東亞國家在戰後既不依循「英美自由模式」也與「蘇聯計畫經濟」截然不同的「發展型國家」特徵。 2007 年的美國國內次級房貸所引發的金融危機，引起了一連串的討論與辯論，其中最令人關注的，就是對全球化的討論。過去雖然也曾發生金融危機，且. 政治大. 每一次發生危機的原因、國家、地區皆不盡相同，但危機過後，每每引發出我們. 立. 對危機的反思和對治理的討論。甚至引發資本主義與社會主義孰優孰劣的爭辯，. ‧ 國. 學. 和對於全球化所帶來的結果，究竟是好是壞的辯論（王靜，2008）。. ‧. 全球化的發展到了這個時候，似乎又讓人們想到了「國家」，這個「阻礙全. sit. y. Nat. 球化的力量」，把全球化所欲擺脫的「國家」因素，拉回舞台。希望國家能夠充. io. er. 當全球化過程當中，市場失靈以及不理性因素發生時的的煞車器。這令我們不禁思考，發展型國家如此具有高度國家能力與國家自主的經濟發展模式，在面臨全. al. n. v i n Ch 球化和國際化壓力下，此模式所應扮演的角色和定位究竟為何？發展型國家的介 engchi U. 入經濟領域，真的與全球化有所衝突嗎？或者存在另一種可能，即發展型國家的介入或對經濟的管制，事實上也有助於另一種形式的全球化？筆者發現，東亞的「發展型國家模式」，有別於新古典經濟主義的放任自由主義。雖然處於市場機制的運作中，卻不以經濟運作的「市場」為核心，反而是以「國家」為核心。但國家也並非計畫經濟，上下一把抓。而是某種程度介入，又某種程度又融入市場經濟中（朱天飆，2006）。這樣的概念，為政治與經濟的運作提供一個可資觀察的概念連結。且這種經驗在參與經濟全球化的過程當中，曾經在 1970-1980 年代，有過一枝獨秀的經驗（宋鎮照，1995）。 2.

(3) 把發展型國家模式帶到全球化的框架去討論，等於是把國家為核心、主導的力量，放到當前全球化中經濟、市場為主導力量和規則的結構中去碰撞。此二者之間的變化與變遷的軌跡，能提供我們幾個觀察點，並有助於我們釐清：發展型國家理論在全球化時代中，理論模式的適用性與頑強性如何？發展型國家模式？或是國家本身？與全球化的互動究竟為何種關係？這些都是值得研究的問題。. 第一節研究動機與研究目的台灣作為 1980 年代的亞洲四小龍之一，享有高度發展的經濟成就，且被歸. 政治大界貿易組織調降為世界第立 17 大貿易國，但經濟表現仍然穩定。迄今仍為世界上類為新興工業化國家( Newly Industrialize Countries, NICs )，雖然 2005 年起被世. ‧ 國. 學. 名列前茅的經濟實體（大紀元，2010）。台灣的經濟發展，與其他東亞國家相似，被認為是「發展型國家」的典型。發展國家主要的特徵，是以國家作為經濟發展. ‧. 的「舵手」，擇定某些「重要的指標型產業」發展，並且採取出口替代，以國家. sit. y. Nat. 整體的經濟發展戰略為考量，給予優惠關稅、水電減免等等行政上的便利、和行. n. al. er. io. 政指導而達成的指導型經濟。有別於讓產業透過市場的比較利益、優勢優勝劣敗. v. 而自然形成的央格魯-美利堅(Anglo-American)新古典經濟理論的市場自由放任 (Laissez-faire)。. Ch. engchi. i n U. 英美模式的發展經驗，有其特殊的歷史背景。而英國作為西發里亞體系的主要先驅者，在政治經濟發展的軌道上，是自然演進形成的。這樣的經濟發展模式，在德國為了追趕，快速的完成工業化以後，有了轉變。國家在經濟發展上的比重，也逐漸增加。演化為德國的統合國家，與此同時，歐洲大陸的法國，在經濟事務上也維持國家一定程度的介入，其後的亞洲則以日本為「雁行之首」，跟隨著亞洲四小龍等後進國家，為了加速國家經濟發展，以發展型國家模式，快速地完成國家本身的工業化。. 3.

(4) 隨著全球化的進程不斷推進。強調市場放任運作的經濟自由主義，一旦與全球化接軌，隨之而來的世界經濟秩序調整，往往會挑戰發展國家作為經濟領域「總舵手」的角色。韓國在 1997 的亞洲金融危機以後，暴露出其國內金融結構的問題。威權「發展國家模式」長久以來的這套作法，反而被認為正因為此模式中過於緊密的政商關係，是導致金融危機發生的原因。韓國政府於是向國際貨幣基金 (International Monetary Fund, IMF)尋求抒困，而 IMF 對其開出的條件，則是要求韓國調整國內政治經濟與金融結構，令其更國際化與自由化。過去的韓國，以國家的力量，面對 IMF 的壓力下推動了國內政治、經濟和. 政治大. 社會結構的改革，證明了國際化的壓力，使得即便是以國家角色為主要突出的發. 立. 展型國家，也不得不在某些條件和場合讓步。但我們也可以發現一個有趣的現. ‧ 國. 學. 象，即韓國的全球化，其實是國家推動的結果，並非世界市場演化的必然。加上 2007 年美國金融危機的例子，證明了過分的暴露了在所謂「市場規則」的運作. ‧. 中，可能產生的市場失靈的可能。而市場失靈，伴隨著全球化環境下對市場失靈. Nat. sit. y. 的恐懼，又加深了國家在全球化浪潮中，究竟應該扮演和種角色的討論。我們或. er. io. 許可以論證出，在全球化的環境中，國家1仍然有其自主，且應繼續積極的角色。. al. n. v i n Ch 為此，我們將以過去韓國在東亞金融危機的經驗中，韓國政府推動國內政治 engchi U. 經濟的改革為例，觀察在東亞金融危機過後的這 10 年間，全球化與發展型國家. 的關係及其轉變。希望能夠從中吸取一些經驗。這樣的個案研究，和單一個案，前後分期的比較工作，將有助於台灣，一個有著類似韓國、乃至亞洲其他發展經驗的我們，在面對全球化環境下的壓力、難題時，界定發展型國家在此中所面臨的挑戰，和評估發展型國家、或是國家所能採取的作為。透過對一個立足於過去. 1. 基於研究的假設，本文採用 Linda Weiss 的新國家主義分析架構，設定國家與政府在本研究中是. 可以交互使用的。所以本論文對國家的討論，將集中在發展型國家中國家、政府的對經濟作用的討論。 4.

(5) 成功經驗的後續觀察，希望可以在全球化多變的今天，提供我們一個在應對多變未來的一些方向。. 第二節文獻回顧與分析一、全球化理論2 全球化是一個多重面向、動態且複雜的過程。在使用全球化的這個詞彙的同時，不同的使用者往往強調不同的面向，和著重在不同內涵的描述。唯一可以確. 政治大一些共同的特徵。這些特徵是伴隨著交通、資訊、通信等革命以來頻繁的交往互立定的是，全球化迄今沒有一個普遍一致的定義。總的說來，全球化可以說是具有. ‧ 國. 學. 賴，和對時間空間的壓縮(time and space compression)。全球化中的相互交往和互賴逐漸跨越國界，造成實踐、文化、價值、行為、科技和其他人類生產方式的區. ‧. 同，逐漸緊密壓縮的時空讓人們自我認知到世界是一個整體，產生全球的意識。. y. Nat. sit. 正因為全球化是一個不斷動態發展的過程，因此經常出現一些分裂、分割、. n. al. er. io. 矛盾、和不連續的衝突、矛盾等現象，這些現象也普遍存在於世界每一個角落。. i n U. v. Mittelman 因此認為，全球化並不保證和表示發展的平均，他追溯當代全球化的. Ch. engchi. 源頭，指出西方資本主義世界在 1970 年代所面對的大蕭條是一個轉折點。大蕭條以後的生產策略的改變，從福特主義(Fordism)邁向後福特主義. 2. 「全球化」並沒有普遍一致的定義，但通常包括一些共通的概念，如果從通訊科技的角度來看，. 全球化被視為人類活動空間和時間上的壓縮(time and space compression) ，且由於科技和通訊技術的進步，人類不再囿於自然和地理因素所造成的物理性距離，使得「地球村」的概念越來越具體。從體系（system）觀之，Wallerstein 認為不平等的交換過程形成了中心—半邊陲—邊陲的世界體系，全球化被認為是資本主義的全球化或全球資本主義的擴張的代名詞。Sklair 則認為，以資本主義作為核心的全球擴散不只是一種經濟過程，還包含了政治、文化的統一。Dunning 則從經濟角度來看待全球化，由經濟活動在世界範圍內的相互依賴，於是形成了世界性的市場。資本超越了民族國家的界線，在全球自由流動，資源在全球範圍內受到配置。這種經濟全球化是自由經濟學家心目中經濟發展的最終和理想狀態，也是眾多跨國公司樂見的結果。 5.

(6) (post-Frodism)3，藉由國家政策和科技的改變弱化了純粹以生產為主的工會組織的力量，並加速解除管制、私有化和促進競爭優勢(Mittelman, James H. 2000:60)。. （一）、全球化的肯定觀點（超全球主義論）全球化的肯定觀點主要著眼於市場力量，並且樂觀的相信市場能夠使全球成為一個整體。如 Kenichi Ohmae 和 Susan Strange 認為全球化是一個屈就於全球市場法則的新時代，市場力量與資本的自由流動將會影響國家主權和政府的能力，國家疆界將失去傳統上對領域內的管轄、執行與控制能力，極端的狀況將導致主. 政治大. 權國家因此消失(Kenichi Ohmae, 1990; Susan Strange, 1996)。. 立. ‧ 國. 學. （二）、全球化的懷疑觀點. 懷疑觀點的主張則與超全球主義者有所不同，認為全球化的發生在人類歷史. ‧. 上並非史上頭一遭，資本流動的速度也言過其實，國家在領域內仍然有影響力。. y. Nat. sit. 許多國內的基礎建設、法令規章和對市場自由的保護仍須由國家提供。跨國公司. n. al. er. io. 雖然在全球的市場中扮演重要角色，仍然必須受到東道國的控制。市場如果沒有. i n U. v. 國家的約束，是無法正常運作的。所以懷疑論的觀點是：全球化必須要國家的參. Ch. engchi. 與，否則無法運作順暢。而反對全球化的力量，則屢屢在 WTO 開會的時候，由場外的抗議活動中可以看出。顯示出反全球化聲浪的力量仍然不小。. （三）、全球化的轉型觀點轉型觀點可以是上述兩種全球化觀點的折衷觀點。承認全球化並不是新鮮事，然而當代全球化的速度、力道與廣度也是前所未聞。轉型觀點強調全球化是 3. 福特主義用來指涉工業化的生產方式，於 1908 年由密西根福特公司的「生產線」概念而來，是工業時代大規模的生產方式，和向密集型資本累積的過渡，其被批評將勞動過程去專業化，並降低勞動的自主性。隨著 1970 年代的石油危機和技術進步等影響，大眾消費方式開始轉型，福特主義也開始被資訊與知識的經濟和服務業所取代，形成一種「後福特主義」的出現。 6.

(7) 驅動政治、社會、文化、經濟改變的一股力量。這股力量的作用和產生，可能會導致滿意或不滿意、整合與分裂、由上而下或由下而上等種種對立和矛盾等現象。轉型觀點認為當代全球化正逐漸重構或再造各國政府的權力、功能與統治權威。國家雖然保有國際公法上「領土內的管轄權」，但免不了的會受到實際上全球化的影響，同時也可能受到國際法與相關義務的限制。除此之外，全球領域逐漸出現的新經濟與政治組織型態，這些組織普遍不以領土形式存在，但仍有強勢的影響力，例如：多國籍企業、跨國社會運動、國際規範機構等。Rosenau 認為，就這層意義而言，世界秩序不可能再單純以國家為核心或僅由少數國家主導，因. 治政大 1997)。對全球化三種面將不再是世界唯一的權力核心或主要統治機制(Rosenau, 立. 為合法權威已逐漸分散於地方、國家、區域或全球層級的官方與民間機構。國家. 向的討論，可參見下表：. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(8) 表 1：全球化的具體概念化：三種理論傾向. 超全球主義論. 懷疑論. 新穎之處全球時代. 轉型主義論. 貿易集團、地域統治能力全球往來聯繫程度達到較前期弱. 歷史巔峰. 主要特徵全球資本主義、全球管世界互賴程度低於 1980 從擴張性與強度上看，屬理、全球公民社會國家統治衰退或腐蝕. 年代. 密集型全球化. 強化或提高. 復甦或重建. 政治大全球化的資本主義與技術發展國家與市場立權力. ‧ 國. 學. 驅動力量. 各種現代勢力的結合. 階級型態舊階級體系崩潰. 南方國家利益逐漸邊際化世界秩序的新階級體系. sit. y. Nat. 企業. 政治社群的轉型. ‧. 中心思想麥當勞之類的多國籍國家利益. io. 構的重新安排. al. v ni. n. 概念化. er. 全球化的全球化是人類行為架全球化即國際化與區域化全球化是國際關係與遠. 歷史軌跡全球文明化. C h區域集團與文化衝突 engchi U. 距離行為的重新安排含糊而不確定：全球整合與分裂. 簡要結論民族國家型態結束. 仰賴國家默許與支持的國全球化促使國家權力與際化. 世界政治的轉型. 資料來源：David Held ＆ Anthony McGrew 合著，沈宗瑞、高少凡、許湘濤、陳淑玲譯，2001，《全球化大轉變》，台北：韋伯文化：14。. 8.

(9) 全球化是一個持續的動態過程，其影響和後續仍有待評估。Robert Keohane 和 Joseph Nye 在 2000 年的 Foreign Policy 中的一篇文章對於全球化的討論，則稱這樣的觀點為全球主義(Globalism)。我們可以發現，目前對全球化的主要討論中，大多承認經濟力量是做為當代全球化最大的推動特徵。我們可以這樣說，全球化目前的發展，是以經濟互賴的形式，將國家放在彼此相互依存的一個持續的過程。而為了更好的符合全球化的要求與發展，免不了地會出現一些國際化的壓力。國際化的壓力於當代，始於英美的西發里亞體系。而在經濟上自然形成的一種自由放任機制。此機制有其特殊的歷史機遇和特殊條件配合。所以當工業革命. 治政大計畫的主要推手。因此，走回英國自由放任的老路，而是必須以國家做為「超趕」立在英國啟動以後，對於後起的國家來說，為了趕上工業化的腳步，多半不可能再. 並非每一個國家的政治經濟發展，都存在有這樣的條件配合，自由放任的經濟發. ‧ 國. 學. 展模式，在實際上是可遇不可求。. ‧. 二、英美模式（央格魯- 美利堅模式）. sit. y. Nat. n. al. er. io. 根據政大教授何思因的研究，目前全球的金融模式，來自於英美模式優越的. v. 對外輸出（何思因，2005）。所謂的英美模式，也隨著國際金融市場的自由化、. Ch. engchi. i n U. 去管制化，和全球市場的擴散，帶到世界其他角落。Dore 則歸納出英美模式之所以能夠在日本普及的原因如下(Dore, 2000)：（1）外國公司對經濟結構的緩慢滲透以及外國制度的引進。（2）產銷逐漸國際化之後，開始接受與外國公司互動往來的各種契約，並接受如「標準普爾」等信用評等和「國際」標準。（3）美國在外國公司股票中所投資的比例越來越高，形成對外國公司管理者的壓力，並改變對外國公司的經營模式。甚至收購外國競爭對手。. 9.

(10) （4）國際上面對「公平競爭」的去管制壓力，使世界各國逐漸更改其國內政策，以符合「國際標準」。綜上所述，我們可以歸納出在國際市場上佔有主導地位的「英美模式」，對所謂非「自由主義體制」國家，形成改革壓力的來源。一方面透過以國際商業組織以及信用評等機構對「國際標準」的創設，提供了金融全球化過程中，最主要的動力來源和「遊戲規則」。另一方面，又伴隨著各國金融逐漸去管制的過程，讓本質上不同於英美模式的金融體制以及企業文化、競爭規則朝向所謂「自由競爭」的英美模式靠攏。表現出來的就是股票資本市場的建立與外國資本的引進。. 政治大. 英美資本市場模式的發達，不但主導了當前國際金融體制運作的規則，也企圖對. 立. 其他國際行為者「和平演變」，令其在國際金融制度上繼續續朝向「自由化」、. ‧ 國. 學. 「國際化」和「全球化」的趨勢發展。. ‧. 三、發展型國家. y. Nat. io. sit. 隨著韓戰爆發，世界格局進入兩極體系。第二次世界大戰的結束，許多國家. n. al. er. 經濟也開始復甦。這波復甦的力量，亞洲在以日本為首的雁行理論下，憑藉著出. Ch. i n U. v. 口導向的產業模式，累積大量的外匯存底，改善生活水平，締造了亞洲經濟奇蹟。. engchi. 正因為亞洲的表現出色，卻又不純粹採行英美模式的資本主義，引起學界的興趣。Chalmers Johnson 在研究日本的經濟發展時，於其著作：MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industry Policy 一書中提出發展型國家這樣的概念，認為日本的發展模式介於英美模式和蘇聯模式計畫經濟二者之間。其研究主要論述的重點，在發展型國家主要依靠國家選擇「戰略性的前瞻產業來推動經濟的發展。手段可以透過補貼、減稅、免稅，並限制市場經濟對戰略性產業的競，將非戰略性的產業則交由市場機制決定的一種特殊選擇性發展的經濟制度。. 10.

(11) 發展型國家的特點有：具有發展的意願、高度自主性的核心官僚機構、緊密的政商合作、對發展的產業有所選擇。這樣的歸納對後續的研究和發展相當重要，畢竟發展型國家理論是由這些亞洲國家的實踐而來，有其特殊的時空背景。配合到全球化的外部壓力，理論的適用性便需要檢驗。本研究主要的目的，在探究全球化與發展型國家的變遷。假定全球化是一個外生變數，且此外生變數對發展型國家是一個轉型的推手。在此一個外部變數為常數不變的情況下，討論發展型國家。以排除全球化對發展型國家影響的絕對肯定說與絕對否定說法。並以韓國在 1997 年以後金融危機，接受 IMF 監督對其金. 政治大. 融體制進行改革以後做為韓國接受全球化的例子。來探討「發展型國家」在面對. 立. 全球化、國際化壓力下的轉變或是轉型。希望觀察出其可能的發展與變遷方向。. ‧ 國. 學. 最後我們藉此觀察韓國在金融危機以後國家發展模式的走向。. ‧. 第三節研究途徑. y. Nat. io. sit. 全球化環境大幅度的改變了傳統認知對於國家疆界的概念。隨著人員、資. n. al. er. 訊、交通的往來頻繁，國際關係的本質也在轉變，國際關係的參與者也從國家，. Ch. i n U. v. 逐漸的加入了跨國行為者如跨國公司以及個人。這些轉變不斷的挑戰傳統認知對. engchi. 國家主權的認識。全球化的力量，更隨著經濟的發展，加劇了國家與國家的競爭。由此可見，國家作為國際活動中主要的行為者，其重要性不減反增。如國際關係理論中的「新自由制度主義」，強調貿易並非零合遊戲，貿易也有助於國家間的往來合作。主流的國際關係理論如現實主義，也並沒有排除國家作為國際關係主要行為者的抽象解釋。從學界各種學科、各種面相的討論，和尋求現實世界真理的過程中，我們可以發現一個有趣的共通點。那就是國家角色的重要性。國家作為一個抽象的概念，一個一定地理疆界的聚合體，被認為有其部分的自主意識，與追求目標。本 11.

(12) 文擬將「國家」作為一個分析單元，一個分析途徑。藉由對國家自主性的肯定，並接受將國家化約為一個具有自主目標的行為者的假設，將學者歸納出來某些國家對於經濟發展的特殊實踐（稱做發展型國家）與理論做更進一步的研究與發揮。因為本論文採取國家主義為研究途徑，國家的組成其實依靠政府來運作。因此，我們在後續的研究，也將政府與國家視為同一件事，而可以互相使用，以避免研究概念上的混淆。. 第四節研究假設與變數. 政治大濟互賴為顯著特徵，而國家面臨經濟發展生存壓力，為求後發先至。與提升國家立. 正如本論文所欲討論者，為全球化與發展型國家之變遷。蓋當代全球化以經. ‧ 國. 學. 競爭力，在經濟上採取介入與指導的方式最早可從重商主義、重農主義找到端倪，當代的發展型國家更是如此。「經濟」因素於是同時為全球化與發展型國家. ‧. 理論建立起聯繫。. y. Nat. io. sit. 然而，將全球化理論與發展型國家理論合併一起討論也可能陷入一種循環論. n. al. er. 證，或誰先誰後的危險。究竟是發展型國家理論中，國家對經濟活動的促進和推. Ch. i n U. v. 動，導致了全球化的推展，還是全球化環境下的競爭壓力，導致國家必須涉入經. engchi. 濟活動，搶得先機，並促成發展型國家理論與實踐的產生？作為新自由主義為基礎的經濟全球化，與做為國家主義為基礎的發展型國家觀點，將會因為理論本身設定的不同，而模糊本研究的方向。因此我們必須做如下之假設，設定變數，以利分析。 4. 筆者所欲探討的是全球化與發展型國家的變遷，並且將以韓國在 1997 年以後的東亞金融危機為例。從韓國作為發展型國家開始觀察，並觀察韓國面臨全球. 4. 本論文的研究對象，將縮限於 1945 年分裂以後的南韓，北韓部分將不在討論的範圍。而本文中. 若有述及韓國，則可與南韓共同混用。 12.

(13) 化、民主化等外部壓力下所產生的變化。金融危機的發生，一定會對發展型國家理論產生影響，這十年的時間中，韓國的國內政治經濟結構有無重大轉變？面對 1997 東亞金融危機以後，韓國是否改變發展策略？對產業的側重有所轉移？筆者期望能夠對韓國模式本身的分析，和外來壓力變化影響的觀察，透過重要事件發生，前後不同分期的比較分析，觀察出經過國際化壓力以後的發展型國家，究竟有沒有呈現出「後發展型國家」的態勢，或是產生何種變遷？因此，本論文擬區分研究對象的內生變數與外生變數為：. 政治大研究客體內生變數：發展型國家特徵（內環境）立研究客體外生變數：全球化的轉型力量（外環境）. 國家自主性. ‧ 國. 學. 官僚結構. ‧. 政策方向、手段、工具. Nat. sit. y. 內生變數主要探討韓國作為發展型國家的主要特徵所在，以及影響韓國在發. n. al. er. io. 展型國家模式中，國家能力與國家自主性的主要因素。並觀察影響韓國國內政經. i n U. 結構對發展型國家模式造成挑戰的「不利因素」。. Ch. engchi. v. 外生變數則專注討論全球化對韓國的壓力，全球環境比如貿易環境的改變、民主化運動對韓國國內政治的影響，以及 1997 韓國面對亞洲金融危機後的因應與改革。透過對發展型國家模型的自我因素變化（模型本身的變化、內在因素變化），以及外部環境全球化、民主化、金融危機等的影響，歸納觀察出「發展型國家在全球化的變遷。. 13.

(14) 第五節研究方法和研究限制. 一、研究方法. （一）、文獻分析法文獻分析法是社會科學普遍採用的研究方法。因為重大的事件必留下記錄、重要調查結果與報告。是理論建構過程中，歸納法重要的來源依據，也是我們觀察諸多現象的證據來源。這樣的研究方法必須先收集資料並分析資料、整理資. 政治大. 料，以便利後續研究之進行。一般來說，文獻的來源可分三大類：. 立. (1) 政府機關之檔案、重要領導人的演說、官方公佈的調查報告、統計數字. ‧ 國. 學. (2) 來自權威媒體或是學術刊物等發表的文章或是論述（余炳輝，1987：151）. ‧ sit. y. Nat. (3) 私人的傳記、日記、書信、回憶錄等. n. al. er. io. 而文獻分析的過程主要有四（葉至誠、葉立誠，2002：138-156）：. Ch. (1) 閱讀與整理（Reading nd organizing）. engchi. i n U. v. (2) 描述（Description） (3) 分類（Classifying） (4) 詮釋（Interpretation）本研究將以國際組織如 IMF 的工作報告(Working Paper)、政府文獻資料、重要學者學術著作、相關發表論文等做為分析和研究的對象，並將收集到的資料與. 14.

(15) 文獻加以研讀分析，嘗試歸納、詮釋。期望能找出全球化環境中，韓國在 1997 年東亞金融危機以後，發展型國家角色變遷的證據。. （二）、歷史與比較分析法在資料收集以及確立研究架構和研究假設以後，筆者將以不同時期的韓國國內政治經濟結構轉變間作為比較分析法的基礎，試圖在東亞金融危機發生以後，分析以發展型國家為特色的韓國，是否因為金融危機的發生或全球化的壓力導致國家放棄原本的發展路線，或是對原本的發展型路線有所調整。. 治政採取比較分析法時，往往會根據已知的歷史事實，探究與現實國際關係現象大立有關的經驗。此研究階段是必要的。因為不同的歷史事件，有不同的時代背景， ‧ 國. 學. 有時後必須視個案而定。本研究論文的主要目的，在試圖論證和找出，發展型國. ‧. 家面臨全球化、國際化壓力下的國內政治、制度和經濟發展策略的變遷。因此，運用歷史資料，將所研究之歷史事件加以描述與分析，是一件重要的事。加上歷. y. Nat. io. sit. 史研究法具有長時間研究的性質，藉分析該事件發生前後有關的既存資料，可以. n. al. er. 歸納出可供解釋與描述的前因後果，有時候甚能至具有預測的功能（王玉民， 1994：244)。. Ch. engchi. i n U. v. 二、研究限制正如同其他科學研究，沒有任何一個研究方法，可以適應所有的研究對象和符合所有的研究需求。社會科學研究或國際關係研究，基於研究對象的複雜性以及多變性，特別容易陷入分割謬誤與合成謬誤的風險。尤其本研究論文屬於個案研究性質，在尋找、描述一段時間研究個案的政治變遷狀況，更應該避免過份的簡化而導致以偏蓋全的發生。. 15.

(16) 第二章發展型國家第二次世界大戰結束和冷戰的來臨，世界政治、經濟秩序也隨著兩種不同意識型態的較勁，呈現兩極的發展。由於政治經濟上層建築與下層建築的一體兩面，逐漸發展出以英美自由主義資本主義體系和以蘇聯計畫經濟社會主義，兩種截然不同政治經濟體系，伴隨美蘇兩強在全球的競爭，不同政治社會經濟體系之間，也呈現壁壘分明的態勢。然而就在這個兩極對抗氛圍濃厚的年代，世界經濟體系逐漸發展出另外一條獨特的道路，有別於英美模式和計畫經濟模式的另一套混合式經濟發展道路──發展型國家模式。這套模式首先以日本為首，隨後在亞. 治政洲新興工業國家之間開始興起，並締造亞洲四小龍的經濟奇蹟，大幅度的改善其大立生活水平，並且朝向資本主義世界經濟市場分工中的半邊陲位置移動。這些新興 ‧ 國. 學. 工業化國家的誕生，在某種程度上挑戰了過去以南北關係為國際政治經濟分析軸. ‧. 線的「依賴理論」，逐漸吸引學界的興趣、重視與研究。疑問同樣引發在，為何同樣是二次世界大戰以後的「後發國家」，亞洲的發展模式和拉丁美洲的發展有. y. Nat. io. sit. 如此重大的不同，同樣也引起學界熱烈的興趣和討論。究竟是新古典經濟理論的. n. al. er. 市場經濟使得東亞國家的發展如此特殊，還是出於其他的因素，一直令學術界爭. Ch. i n U. v. 論不休。在眾多解釋原因當中，發展型國家模式的提出，成為諸多爭論中一個有. engchi. 力的解釋。而這樣的解釋，也被世界銀行寫入 1993 年出版的「東亞奇蹟」中（王振寰，2003）。. 第一節發展型國家理論的由來發展型國家模式究竟從何而來？有研究認為此模式最早可以追溯到重商主義的傳統，或是德國在第一次世界大戰以前，為了追趕上英國所形成的經濟國家主義，該時期的國家主導經濟發展，被稱為後發國家理論，有研究於是據此又區分東亞新興國家為「後後發展理論」。可以看出，發展型國家理論也存在有許多 16.

(17) 不同的標籤，卻指涉同一種發展模式或概念。例如，學者 Kohli 就以「凝聚性資本國家」，來描述韓國在第二次世界大展以後的發展軌跡（朱天飆，黃琪軒，劉驥譯：2007），而 Han 則給了韓國「資本主義發展型國家」這樣的名字(Capital developmental state, CDS)(Han & Ling, 1998: 53)。但晚近對新興國家發展特色的研究，一般則公認來自美國加州大學政治學教授 Chalmers Johnson 對日本的通產省的研究，Johnson 提出了「發展型國家」這樣的概念。在 Johnson 的基礎上，後續還有學者 Wade(1990)對台灣，和 Amsden(1990)及 Woo-cumings(1991)對韓國的研究，逐漸形成「發展型國家」這樣的理論典範。Chalmers Johnson 在其著作. 治政大；學者 White 則在其 1998 本主義模式與英美模式和蘇聯模式計畫經濟的不同之處立. MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industry Policy 一書中區分日本的資. 年的著作 Developmental State in East Asia 中，區別東北亞的發展模式為「發展型. ‧ 國. 學. 國家」，而將中共和北韓的模式稱做「社會主義國家」，以有別於純粹由市場力. ‧. 量所引發的經濟奇蹟。. Nat. sit. y. 在 Johnson 之前，Gerschenkron 的「後工業化理論」可以說是當代發展型國. n. al. er. io. 家理論的前身(Christopher M.Dent, 2004: 80)。Gerschenkron 對經濟發展緩慢的歷. i n U. v. 史研究中認為，國家在經濟發展的過程中，扮演的主要角色在於，國家必須動員. Ch. engchi. 所有的資源，以拉近與先進工業強權的技術落差。技術落差越大，越是依賴以國家為基礎的經濟發展意識型態，以利資源的動員(Gerschenkron, 1962)。 Gerschenkron 並且認為，隨著經濟的發展，落差的拉近，市場力量最後會超越國家所引導的發展。Gerschenkron 在 1960 年代的研究似乎敲響了 80 年代 Johnson 所重新開啟的對東亞發展型國家的研究。發展型國家，在理論上被定義為一個長期以國家作為推動經濟發展的戰略模式，目的在於完成國家的「工業化」。主要的行為者包含有產業菁英、商業集團。又因為發展所需，往往會與社會其他利益團體有所衝突，於是國家會在此中尋求 17.

(18) 妥協的一種以國家為主導力量的經濟發展特徵。並以賺取外匯、鼓勵出口，保護國內幼稚產業等有計畫、有目標的經濟計畫為其最大特色。這樣的發展模式並非出於僥倖，而是出於一連串細緻的安排的結果。藉由國家的計畫理性，直接決定和介入經濟發展，取代經濟發展中，經常順著自然，展現漫無目標的市場理性邏輯，以達到國家資源的整合與總體目標的實現，目的是希望快速地達到產業升級、和國家的現代化。就理論的概念來說，發展型國家突顯的是「國家」在經濟發展的角色，因此發展型國家模式帶有濃厚的「國家主義」色彩（鄭為元，1996：4）。Johnson. 政治大. 對日本的發展研究，其主要論述：發展型國家主要依靠國家選擇產業來推動經濟. 立. 的發展，國家擇定和支持那些所謂的「戰略性前瞻產業」。政府則透過一連串的. ‧ 國. 學. 補貼、減稅、免稅等手段，限制戰略性產業以外的產業與其競爭，並將非戰略性的產業則交由市場機制決定，所形成的一種特殊的、和選擇性發展的經濟制度。. ‧. Johnson 指出，典型的資本主義發展型國家有兩個特點：一個由國家所指導的資. Nat. sit. y. 本主義發展體系和經濟的計畫理性伴隨著市場理性的政治制度(a plan-rational. n. al. er. io. economy with market-rational political institutions)(Mark Beeson, 2004: 5)。經濟發. i n U. v. 展策略性的考慮，成為國家優先的考量重點。避開對平等與社會福利的承諾，才. Ch. engchi. 能避免國家的目標，與社會團體不同目標間的衝突，這正是發展型國家的特色，也是發展型國家的最高道德。在這樣的發展模式下，採取非國家指定部門的市場理性和國家指定部門的計畫理性雙軌模式，這樣的模式必須建立在一個強而有力的獨裁型、父權型政府的組成，經常在處於統制的高位來動員經濟和政治上的資源。發展型國家對於產業政策的制訂，往往將生產性活動優先於消費性活動，並傾向控制主要的商業資源，例如金融(finance)來推動和鼓勵所欲發展的產業政策。國家為了貫徹發展的意志，需要透過一群訓練有素的官僚組織、和一個領航機構才策劃、執行。因此， 18.

(19) 一個像是日本通產省、韓國經濟企畫院(Economic Planning Board)和台灣的經濟建設委員會等全盤掌握國家發展計畫、擬定與執行政府預算、動員並整合資源的機構就相當的重要。由於這些經濟計畫機構被賦予計畫與控制政府預算權力，因此可以排列出政府在產業發展與開支的優先次序，這些機構也透過被賦予過濾外資的權力，因此可以決定外資在國內的產業分布，透過這些種種細緻的安排，形成發展型國家運作邏輯。依 Johnson 的歸類，發展型國家有如下的特徵(Lind Weiss & Hobson M. John, 1995: 149)： . 相對於消費和分配而言，將經濟成長和和生產置於優先順位，並視其為國家的根本行動目標. 立. 政治大. 招募一群高水準、與經濟發展相關，且富有紀律的經濟技術官僚. . 在經濟建設的主要機構中集中此技術官僚，負責產業轉型的工作（如日本的. ‧ 國. 學. . 通產省、韓國韓國經濟企畫院和台灣的經建會）. ‧. . 為了達到政策制訂的效率，制度化將技術官僚和商業菁英產生連結，以利在. Nat. sit. n. al. er. 國家促進經濟成長所需制定和執行的政策往往需要與同一政策制定的網路. io. . y. 重大產業決策上彼此交換資訊和促進合作. i n U. v. 的其他行為者相互妥協，但此一政策網路，並不將社會利益團體的壓力包含在決策網路之內 . Ch. engchi. 藉由制度化的網絡，混合對社會主要資源如金融資本的控制，來執行和指導產業的發展方向同樣的，政治經濟學家 Albert O. Hirschman 對發展型國家的看法，也與. Johnson 的看法頗為雷同。他比較了二次世界大戰以後的發展型國家與拉丁美洲的後發展型國家，歸納出以下發展型國家的以下幾個特點(Albert O. Hirschman, 1971)：. 19.

(20) . 容易出現以製造業為主的爆炸性成長. . 容易使工業集中在大型工廠與大型企業集團. . 側重工業品的生產而非消費品的製造. . 傾向抑制消費. . 重視制度因素的作用，因此以農業促進工業發展的作用便不積極 Hirschman 透過對拉丁美洲的研究，得出了前四項為發展型國家獨有的特. 性，但幾乎在拉丁美洲的實證研究中並不曾發現。因此，我們可以歸納出，發展型國家主要建立在以下幾個特點：具有發展的意願、高度自主性的核心官僚機. 治政大並無法說明發展型國家的內在運作邏輯，我們仍須透過對研究個案的國家能力、立構、緊密的政商合作、對發展的產業有所選擇。然而，這些可以觀察的外部特徵，. 可能的觀察出經過細緻安排的發展型國家面貌。. 學. ‧ 國. 國家自主與國家意願的觀察、領航機構和國家以及商業集團資本的關係，才能盡. ‧. 第二節國家自主性與國家能力. er. io. al. sit. y. Nat. 一、國家自主性的來源-Evans 的鑲嵌性自主. n. v i n Evans 在其著作 States andCIndustrial h e n gTransformation c h i U 中，論證國家在經濟發展的資本主義世界分工體系中，國家動用引導性的力量，取得在資本主義世界經濟體系中，利基地位(niche)的重要性。在 Evans 的論述中，國家在經濟發展上所扮演的角色，毫無疑問是相當重要的。然而 Evans 並不認為，國家會依照亞當‧斯密所說的，會按照看不見的手來行事，反而傾向相信國家會依賴一種制度性安排，和關係複雜的組合，來發動其自主意願。因此，Evans 認同新自由主義的說法，同意將國家的集體行為，概念化成一種人格化的做為，有其自主利益和偏好的追求(Peter Evans, 1995)。. 20.

(21) Evans 認為人類的社會組織發展到近代，主要是以「國家」作為一個對內提供安全、確保社會秩序和交易秩序，對外維持主權，避免外來侵犯與生存的政治組織。在全球化環境底下，國家所能提供者，已經不再只是上述消極的目標，更應肩負起經濟轉型、創造資本、增進國民福祉的責任。國家對於產業方向的指引，確實可以達到如克魯曼(Krugman)所說的，在市場不完全競爭條件底下，某些產業的規模經濟，借此取得經濟發展的前沿地位，並且為後起競爭者設立進入障礙。況且，如同 Vernon 和 Wells 所稱，產品也有其生產週期或發展軌跡 (developmental trajectories)，國家在產品發展的不同區段將導致其收益的不同. 治政大餘萌芽期的時候在先進國家試探性的取得消費者對新產品的偏好程度，而且在萌立. (Michael W. Bollom, 1996: 7)，在全球化的時代，產業往往配合產品的生命週期，. 芽初期，產品的生產成本很高，標準化程度很低，沒有辦法達到生產的普及。當. ‧ 國. 學. 產品進入成熟階段，產品品質趨向穩定，也廣為市場周知，生產規模到了一定水. ‧. 準，也開始往海外銷售，產品開始進入標準化階段，生產的邊際報酬也開始降低，. y. Nat. 企業為了維持利潤，開始將工廠遷往海外，並採取差異化的策略來保有銷售地. er. io. sit. 位。等到產品進入了夕陽階段，產業早已將主要工廠移往海外低成本的工廠生產，而企業也開始開發新的產品，進入另一個產品的週期。國家在某些需要保護. al. n. v i n 的幼稚性產業政策上，可以扮演推手的力量，在不同的產業生命週期的不同階 Ch engchi U 段，給予不同程度的適當介入，以維持產業的競爭優勢。. 重新詮釋國家結構與國家－社會關係的基本概念，國家結構與國家－社會關係如何形塑工業轉型是相當重要的。Alice 指出，每個國家的內部結構與其國家－社會的關係都是有很大的差異性的，不同的國家結構將會產生不同的行動能力。Evans 在國家與社會的相互關係基礎上，區分出「掠奪型國家」與「發展型國家」兩者的不同，並指出了兩者之間對經濟發展的重大影響。掠奪型國家無法阻止處在國家金字塔頂端的個人，為了追求「個人利益極大化」，而排除對集體利益的追求，另外，掠奪型國家缺乏 Weber 式的官僚架構，將使得掠奪型國家 21.

(22) 雖然也是以國家意志為化約概念，但國家意志及利益無可避免地將會集中在少數人甚至個人身上，令國家與社會的整體資源跑到私人口袋，進而削落國家動員資源的能力，和減緩對經濟發展需要所依賴的資本累積速度，不利國家的發展。發展型國家模式則與掠奪型國家有所不同。既然存在一個經濟政策上，由上而下的統制關係，制高點的國家角色就顯得相當的重要。國家要能主導經濟發展，有賴於國家的能力與國家的自主性。對於國家自主性的討論，Skocpol 認為，國家作為控制和握有對一定領土內人、事、物的控制權，可以制定和追求不單純只是反映社會團體、特定階級和社會整體需求及意願的目標(Theda Skocpol, 1985:. 政治大. 9)，也就是說，國家自主性指的是國家具備有獨立於社會，而能自我決策的程度。. 立. Evans 則提出鑲嵌的自主性概念(Evans, 1995)。「自主性」隱含了國家在推動和. ‧ 國. 學. 制訂產業政策的時候，能排除社會上其他利益團體的影響，並透過一批接受規範文化、訓練有素的優秀的技術性官僚為產業政策服務，因此能從長遠的角度來總. ‧. 體規劃經濟發展政策。「鑲嵌」，則是意味著公私部門的合作。國家透過與私人. Nat. sit. y. 資本之間有所區隔但非孤立隔離的制度化關係，使國家和社會的連結同時也是政. n. al. 國家模式中，國家主導經濟發展的成分提高。. Ch. engchi. er. io. 府和產業資本的連結，政商關係的利益於是達成一致。這使得以後發展的發展型. i n U. v. 國家在全球資本主義世界經濟體系的分工角色雖然重要，但國家的日常運作主要是依賴大批的技術官僚。據 Evans 的研究，發展型國家的官僚體制，與 Weber 式的官僚體制有很大的不同。發展型國家的官僚來源主要是透過國家考試制度 ( civil service exam)來拔擢。而這樣的考試制度招募了社會的主要菁英。考試選拔官僚選拔的制度尤其在受到儒家影響的文化圈更是明顯。在我們的研究個案中，韓國採取了考試任官制度已長達了千年之久(Evans, 1995: 51)。具有類似求學背景的學生在進入政府任職以後，逐漸形成某種人際關係網路，強化了官僚組織內的集體認同，最終形成一種類似於「企業文化」的官僚內規。這種潛規則的 22.

(23) 形成，加上了官僚組織內的升遷制度與規範(norm)，使得發展型國家的官僚組織具備有 Weber 式的隔絕性(insulation)，但又不致於完全與社會隔絕。進而能取得「國家自主性」的來源(Evans, 1995: 49)。此外，國家具有自主性，並不表示國家會朝「發展」的方向邁進。畢竟國家所追求的目標眾多，擁有自主性最多只能確保所追求的目標不會被廣大紛雜的社會利益團體所左右。然而，發展型國家多半有以「追求經濟發展」為主要目標的政策優位性。雖然國家具有前瞻的觀點，國家仍然需要社會的支持與配合。因此，Evans 提出「鑲嵌性自主」的概念。Evans 列出了四種類型，說明了國家鑲. 政治大. 嵌性自主的程度，他們分別是：監護者(custodian)、催生者(demiurge)、接生者. 立. (midwifery)和耕作者(husbandry)等角色。這些角色的差別在於國家如何運用一些. ‧ 國. 學. 政策工具，來型塑國家與產業的關係。國家作為「看得見的手」，多半透過課稅、補貼、關稅保護、進口配額、貸款、研發補助等方式，於商品和產業生產過程的. ‧. 不同循環週期給予不同的國家介入方式。雖有 Evans 提出國家的四個角色，他卻. Nat. sit. y. 認為，只有當國家在扮演「接生者」和「耕作者」時，國家才真正發揮「鑲嵌性. n. al. er. io. 自主」的力量(Evans, 1995: 78-81)。有關 Evans 討論在產業轉型中，國家所扮演的四種角色，可整理表列如下：. Ch. engchi. 23. i n U. v.

(24) 表 2：國家在產業轉型中所扮演的角色國家角色. 四種角色在國家與產業間的內涵. 監護者國家作為規則制訂者；管理者，提供政策，和確保政策的執行。 (custodian). 雖然國家遵行權力最小化原則，盡量不去干預市場的運作，但本質仍然是管制的。主要目的是透過管制防止私人資本從事不符合經濟效益和生產過程的活動。在國家作為監護者的角色下，管制有其一體兩面。除了控制的消極面向以外，並促使私人資本積極參與符合管制的產業升級目標。管制必須小心使用，過度的管制. 政治大催生在於創造，國家作為創造者，經常提供公共財，例如電力、立反而無法激勵創造，弱化產業的體質。. 交通、道路、橋樑等基礎建設。國家也會在私人資本不足，跨國. 學. (demiurge). ‧ 國. 催生者. 公司也無法投資的時候，適當的補足這一塊缺口，以此促進產業. ‧. 的發展或升級。這樣的作法同時也可能伴隨著國營企業的產生，. y. Nat. 甚至會取代私人資本或是與私人產業間產生競爭的現象。例如韓. er. io. sit. 國在 1960 年代建立鋼鐵工廠。國家正是扮演催生者的角色。接生者國家藉由提供補助，而非代替私人生產，並且創造關稅溫室的方. al. n. v i n Ch 式，設法幫助私人企業的出現，並且排除來自外國的競爭。有時 engchi U. (midwifery). 候會鼓勵現有的企業團體在商業上採取更具有冒險性的行動。主要是為了保護國內幼稚產業免於外部競爭，確保產業的順利發展。耕作者國家支持、投資廠商在部分中迅速發展，設立研究發展機構，並 (husbandry) 吸收創業初期的不確定風險與成本，此時期的產業是處於脆弱的時候，完全由國家介入，國家並且可能以不同的方式、型態出現。加上產業發展的不確定性高、風險成本大，如果國家沒有在此時給予支持，產業很可能夭折。資料來源：（作者整理自 Peter Evans,1995：13-15; 78-82.） 24.

(25) 從上表的整理中，我們不難發現，產業在從無到有的階段，面對全球市場外部環境的競爭與挑戰，若是採用新自由主義的自由放任，一些還沒發展到具有「比較優勢」的幼稚產業，很可能在草創階段就被淘汰，因此，國家在耕作者和接生者的階段，類似對幼苗的栽種與保護，並提供所需土壤養料，Evans 才因此會認為只有當國家在扮演「接生者」和「耕作者」時，國家才真正發揮「鑲嵌性自主」的力量。「鑲嵌性自主」的概念可以說補充了 Johnson 研究中對日本通產省，這個龐大經濟官僚的研究，而將國家的自主性進一步的發揮，往社會的方向作更近一步. 政治大. 的延伸。國家的「自主」若沒有一個載體，自主將無法發揮作用，目標一樣無法. 立. 實現。Evans 對發展型國家最大的論點，即認為「國家自主性」與「鑲嵌性自主」. ‧ 國. 學. 這兩個主要的特徵與概念的缺一不可。沒有自主性，國家會因為與社會過分緊密的聯繫，而失去獨立性，無法讓國家與社會「集體行動」(act collectively)；若國. ‧. 家力量沒有鑲嵌入社會，則無法獲得私部門的情報和社會資源(Evans, 1995:. Nat. sit. y. 12)。對 Evans 來說，鑲嵌性自主突出了國家的自主能力，點出國家能力的來源，. n. al. er. io. 用以區分發展型國家與掠奪型國家的不同，凝聚國家的行動，和將官僚制度化，. i n U. v. 透過高度菁英式的甄補、長期職業報酬的承諾，以及官僚組織內規所凝聚的共同. Ch. engchi. 責任感，不但修正了 Weber 式官僚中必須使社會隔離的假設，更提出了「鑲嵌」這一個概念，做為國家與社會一個有效連結的解釋，並使國家透過制度化的協商管道與社會中的商業團體共同參與、計畫經濟的轉型，並將個人在國家的角色轉化為「國家集體的自主性」。避免個人在國家中的貪婪，以便有效的指揮經濟轉型工作。. 二、Chibber 對 Evans 的批評但 Chibber 則對 Evans 的這種鑲嵌性自主主張提出批評。他認為如果單單只有國家自主性和官僚自主性，國家不一定會朝向發展型國家發展，他同意 Evans 25.

(26) 的說法，如果發展型國家要能成功的促進產業轉型，一個很重要的前提是國家須具有對內的強制力，來避免個人官員對資源的掠奪和社會整體資源缺乏選擇的錯置。但發展型國家如何能夠施行強制力？Chibber 的解釋是發展型國家具備有官僚的傳統，也正是因為有官僚體系這樣的設置，官僚們會接受既有的規範，提供一個免於落入私人中飽私囊的運行機制，官僚內的規範和潛規則會指導官僚和行形成共有文化，令其不致於時刻想到私人的利益(Chibber, 2002: 955)。除此之外，清楚的官僚內文化規範和生涯升遷管道的配合，免於官員在其任內的過長時間，並且塑造官僚內團體的認同，這些都有助於國家強制力的掌握，如果缺乏這些機. 治政大會產生完全相反的效果。發展型國家的國家自主性要能完整，必須有存在這些制立制，僅有接受規範文化(rule-following culture)和有效率的官僚系統，有時候可能. 度化的機制的配合。. ‧ 國. 學. 對於發展型國家自主性的研究，在於探究發展型國家主觀能動性的來源。然. ‧. 而，即便一個發展型國家來擁有很高的自主性，如果政策沒有辦法執行，對於所. Nat. sit. y. 追求的經濟政策和發展，也是枉然。因此，我們在討論發展型國家自主性的同時，. er. io. 也必須一併討論發展型國家的能力。. al. n. v i n Ch Skocpol 對於國家自主性的討論，認為國家對於主權、國內機構、領土的穩 engchi U. 定控制是國家自主性來源的先決條件，而盡忠職守的行政人員和經濟資源則是國家能力的基礎，並且國家在不同政策領域內的能力也是不同的，同時國家能力也有跨越時間的變化。Weiss 則認為隨著世界資本主義的變化，國家能力也會隨之產生變化。現代國家與農業時代國家能力的不同，展現在國家對於社會資源的汲取和動員能力。而國家對社會領域的「協調能力」，則建構了「強國家」的基礎。汲取能力指的是國家從經濟活動中取得資源的能力，協調能力則表現在國家如何從經濟干預和與社會合作中促進經濟的發展。. 26.

(27) Chibber 發現，國家內的官僚系統，是一個個獨立的單位，如果任憑官僚理性自我發展，在一個缺乏資源的環境內，如果又缺乏規範文化、協調機構與中樞機構的話，會因為彼此之間追求本位的目標而彼此間造成衝突，這樣的現象便會背離發展型國家所欲追求的原始目標(Chibber, 2002: 957)。但官僚機構彼此發生衝突的原因，也有可能是真的是基於對發展道路的理念不合，而不是官僚組織單純為了追求本位的利益。例如 Ahn Yeonmi 就發現，韓國在推動某些法案時，央行的政策往往會與維持國內貿易收支平衡的其他機關產生政策上的衝突(Ahn Yeonmi, 1982)。因此，唯有接受規範的文化和發展的目標一致兩相配合，國家的. 治政大沒能真正朝向發展型方向，反而轉變成掠奪型國家，令少數官僚中飽私囊。要不立自主性才能體現。否則，國家要不然就是雖然具有強而有力的官僚作為後盾，但. 就是彼此掣肘，相互衝突。. ‧ 國. 學. Chibber 因此另外提出，發展型國家強制力要能貫徹，必須有某些東西是高. ‧. 於官僚理性的。基於部門之間的領域性、秘密性與排他性，部門機關之間要能夠. Nat. sit. y. 彼此分享資訊、溝通往來本來就不是一件容易的事。要解決官僚組織間橫向聯繫. n. al. er. io. 的問題，還需要一個中樞官僚機構，或是領航機構(nodal agency or pilot agency)，. i n U. v. 賦予資訊的壟斷權力和更大的執行權力，能夠指令下達，令技術官僚組織間只作. Ch. engchi. 橫向聯繫(interagency relations)和相互配合，整個發展計畫才能推動和順利運作。這在某種程度上，類似直接聽令於總統或總理的更高權威，但又必須擁有自己的權力，而不能僅僅依靠領袖當做靠山(Chibber, 2002: 959)。有了這些機制，國家自主性才能真正轉變成國家能力。國家強制力也才能貫徹。Chibber 在他的研究中，比較了韓國與印度的例子，舉出了 1961 年朴正熙時代，並沒有重新設立領航機關，而加強經濟計畫院的權力，賦予其節制其他國家機構的制度性權力，使得其他機構無法阻擋、越過和忽視經濟計畫院所下達的指令(Chibber, 2002: 960)。這一個例子主要在說明，領航機構的設計在於節制其他官僚組織權力的必要性。我們可以發現，透過 Chibber 對國家強制力、中樞機構與領航機構，以及 27.

(28) 官僚組織間橫向聯繫的研究，適當的補足 Evans 在談到國家鑲嵌性自主中，所沒有解釋到的其他面向。. 三、Linda Weiss 的治理性互賴 Linda Weiss 同樣認為國家是推動經濟發展的行為者，但不認為國家總是以由上而下，權力一條鞭的方式與商業部門維持關係，或是國家若想要達成長期性的經濟發展目標，就不能只依靠由上而下的專制性權力。因此，她認為國家的自主性來源，主要是國家與商業部門的互動過程而來，因而提出「治理性互賴」. 政治大 (infrastructure power)上，Weiss 立想尋求延伸，企圖包含國家在追求發展上動員菁 (Governed Interdependence, GI)概念。在 Michael Mann 所提出的基礎權力. ‧ 國. 學. 英的能力(Lind Weiss & Hobson M. John,1995: 162)。國家如果總是動用和一味追求專制性的權力，則經濟發展的可能性並不會長久。. ‧. 於基礎權力探究，Weiss 歸納出了三個國家有效度能力的來源，或是觀察面. y. Nat. io. sit. 向。分別是滲透能力(penetrative power)、汲取能力(extractive power)和談判能力. n. al. er. (negotiated power) (Lind Weiss & Hobson M. John,1995: 7)。滲透能力能夠讓國家. Ch. i n U. v. 的能力直接的與一般大眾產生接觸，這是在傳統的封建時代所沒有發現的，因為. engchi. 國家與大眾之間，隔了一層社會階級。這種情況同樣出現在過去以鄉紳階級為中間階級的古代中國。如果國家沒有滲透能力，便無法將其想法付諸實踐。汲取能力指的是國家向社會取得不論是物質或是人力資源的動員能力。汲取能力的先決條件是國家必須有滲透能力。有了滲透和汲取的能力，國家最後必須透過談判的能力，與社會形成一個溝通的制度化管道，達成經濟發展的合作 (coordinating the industrial economy)。這些能力的整合，包含了國家與社會中主要經濟行為者一起共事完成高度的發展戰略，和制度化的行為，Weiss 將其稱為「治理性互賴」。 28.

(29) 在描述政府與商業組織合作的案例中，韓國可以說是最為緊密的例子，但大多數的著作多半指向日本的經驗，與日本在經濟發展上某種統合主義的模式。經濟上的「合作」意味著參與經濟發展的諸多不同參與者對未來利益的一致共識。因此國家與主要商業組織的關係可以建立在為了要達成更長遠的一致利益來維持，但主要的方向還是經由國家規劃主導。由於是透過協商的過程，社會裡的私有部門便願意配合國家的計畫，犧牲自己短期的利益。有些學者並不使用治理性互賴這樣一個標籤，例如 Calder 稱這樣的關係為「有機性互賴」(Organic interdependence)( Kent Calder, 1989)，Samuels 稱為「相互共識」(reciprocal. 治政大 collaboration) (Lind Weiss & Hobson M. John,1995: 169)。立. consent)( Richard Samuels, 1987)，而 Boyd 則稱為「競爭性合作」(competitive. ‧ 國. 學. Weiss 認為，處於治理性互賴結構中的國家與社會，兩者都是強勢的，但國家保有其自主性，利益團體則透過合作機制整合至政策制定的架構中。因此形成. ‧. 一種新的統合主義。在這個過程當中，雙方透過協商談判獲得利益最大化。國家. Nat. sit. y. 能力的強弱，必須透過與社會互動才能觀察得出結論，這樣個關係既使得國家保. n. al. er. io. 有自主性，也讓官僚組織在運作的過程中能有效與社會隔離(insulation)而不被影. i n U. v. 響，但國家也不會因此就完全被社會，尤其是社會主要的利益團體所完全吸納，. Ch. 社會也能保持其企業靈活度。. engchi. 至於治理性互賴的類型，Weiss 將其分為四類，各有其表現的時機與作用方向。分別為：紀律性支持(disciplined support)、公共風險吸收(public risk absorption)、私部門於公共政策的啟動(private-sector initiative in public policies)和公-私革新聯盟(public-private innovation alliances)。. 29.

(30) 紀律性支持紀律性支持多半發生在戰爭過後的時間點，因為戰爭的關係，私人企業部門的能力仍相當脆弱，國家－社會處於威權統治時代的上下關係，經濟發展的方向與改變的過程主要由國家主導和國家所推動，此時期財政由國家控制，並且以出口賺取外匯為經濟發展的主要目標。國家在領導經濟發展上，採取一種由上往下的統制關係，並且防止私人尋租(rent-seeking)行為的發生。本研究對象韓國，在朴正熙時代，便顯現出這樣的特色。國家發展以降低私人短期利益為代價，列出出口項目及出口目標，輔之以政策優惠、補貼、貸款來鼓勵出口，並且以規範嚴. 政治大. 格、監控嚴密的紀律性和懲罰措施，以避免政策的失靈。. 立. 紀律性支持雖然發生在威權時期，但我們仍然可以發現，國家在制訂優先發. ‧ 國. 學. 展政策時，仍然保留有過去紀律性支持的影子，我們也發現，本研究個案韓國，. y. sit er. io. 公共風險吸收. Nat. 向邁進的趨勢，而非一味以出口為考量。. ‧. 在過去注重的是產品的外銷，晚近有逐漸朝向研發、產業升級和高附加價值的方. al. n. v i n Ch 國家為了保護幼稚產業，避免外部競爭，以及希望擴大出口市場佔有率，往 engchi U. 往會透過國家與私人企業的合作，或主動發起扶植新的產業，由國家與私人企業相互配合，由國家吸收主要的風險，以強調新型態產業發展過程的風險極小化。為此，國家必須在私部門中，於私人企業與消費者間作為居中協調的角色。為了達到某些產業的快速發展，國家與私人企業，兩者便以這種方式維持利益交換，和產生彼此之間的聯繫。. 30.

(31) 私部門於公共政策的啟動國家面對景氣蕭條衝擊產業，或產業體質衰落時，授權產業為了生存而提出計畫，並且與國家的公共政策重大目標產生連結。但這樣的連結遇到產業內部競爭強烈的時候，凝聚力的達成有其相當難度。公－私革新聯盟科技革新在產業升級上扮演相當重要的角色，往往決定了產業的未來發展與利潤來源，是未來利潤成長的主要動力，公－私革新聯盟經常運用在科技取得、. 政治大. 發展與升級等相關政策上，私領域一旦加入這樣的聯盟安排，則必須提供自身的. 立. 資源與公部門一同分享，配合紀律性支持與風險分攤，私人企業的加入演變成一. ‧ 國. 學. 種透過自願性的加入聯盟，與政府達成伙伴關係。. ‧. 四、國家自主性、國家能力與社會的配合. y. Nat. io. sit. 發展型國家除了表現在國家於經濟政策上的積極介入作為主要特徵外，此模. n. al. er. 式要能成功也需要若干社會條件的配合。畢竟，國家與社會的關係並不可獨立分. Ch. i n U. v. 割，國家來自於社會。但國家作為抽象的行為者，其所欲追求的利益有時後並不. engchi. 等同於社會整體的利益。因此，Doner 認為，在解釋發展型國家於冷戰後的成功經驗時，國家高度自主性的說法便會產生侷限性。他將戰後發展型國家的快速工業化擺在國家與商業集團的聯繫(Richard F. Doner, 1992)。至於國家會與社會中的哪些行為者聯繫？Crone 則認為，國家越是與代表著社會廣泛利益和意見的社會團體聯繫時，越有助於經濟政策上的合作、發展、溝通與協調。反之，若國家只與社會上特殊的利益團體聯繫，則無法使國家紮根於社會組織當中，這樣的結果只會使得國家必須經常動用強制力來解決國家與社會的問題。Mann 因此把國家權力分為專制性權力(despotic power)和建制性權力(infrastructural power)( Donald K. Crone, 1998)，來區別國家為了達到目的，動用到警察和軍隊的 31.

(32) 權力，而建制性權力則是透過與社會的協商溝通，來聚集國家和社會兩種力量，以便達到國家的目的。畢竟經濟的發展是一條漫長的過程，工業化更是如此，如果經常的動用到專制性權力，快速而持續的工業化最終只會招致反抗，反而無法維持。因此，Hall 和 Ikenberry 認為，權力藉由分享而擴大。這樣的觀點在他 2003 年的文集中再次強調：世界上有效能、有成功的國家是靈活和強壯的，必須在有效率和規範的政治基礎上運作(John A. Hall & G. John Ikenberry, 1989: 14)。Weiss 和 Hobson 也強調，國家與社會之間，並不是零和遊戲的關係，國家與社會可以透過合作來促進工業化的發展(Lind Weiss & Hobson M. John,1995: 5)。. 政治大. 雖然東亞發展型國家的模式多半脫離不了威權主義的色彩，但國家在經濟發. 立. 展上所扮演的角色，主要在統籌規劃資源的分配與利用，所以也不能完全背離市. ‧ 國. 學. 場的發展方向和運作邏輯，反而要一部分與市場原則配合，在必要的時候扭曲價格，以及犧牲社會福利和排除若干工會團體的反抗力量、矯正市場失靈、保護新. ‧. 興幼稚工業，和促進重點項目的發展。所謂的「價格錯誤」有時候只是一個必要. Nat. sit. y. 的手段，作為服從市場，並引導產業往市場競爭處去擴張的市場擴張。Amsden. n. al. er. io. 因此將之稱為 getting the price wrong(Amsden, 1989: 8)；Aoki 則稱此為強化市場. i n U. v. (market enhancing)的原則(Masahiko Aoki, 1997)。在我們的研究對象中，韓國的. Ch. engchi. 國家自主性相當的高，因為大企業或財團的發展，必須符合政府的政策，而政府又掌握了產業發展所需的資本，即控制銀行體系，和外資在韓國的投資項目。少了國家資本的挹注，財閥是無法發展的，也正因為基於高度的國家自主性，韓國的國家發展可以對市場進行很強的干預。如果把市場抽開來看，韓國干預市場的方式，並非市場友善(market-friendly)與市場促進(market enhancing)，而是市場替代(market substituting)，但在實際運作上，卻又運作得比市場還要順暢(Amsden 1989)。. 32.

(33) 表 3：市場理性與計畫理性的差別類型. 市場理性體系. 計畫理性體系. 指標代表國家. 美國. 國家功能. 日本. 規則型、管制型國家，被動國家主動規劃，協調私部視市場情況制定遊戲規則. 門，參與經濟發展，執行發展型功能. 主要經濟政策. 強調規則制定、重視讓步與強調國家競爭力、重視產業貿易政策. 菁英的流動方向. 的在提昇國家競爭力. 私部門到政府部門. 學. ‧ 國. 立. 政治大尤其是工業發展與結構，目政府部門到私部門以政府官僚體系為主. 政商關係. 官僚－工商業複合體. 軍－工複合體. y. Nat. 重視效率. 重視效能. sit. 目標價值導向. ‧. 菁英結構與菁英甄補以國會為中心. n. al. er. io. 經濟政策的產出的權集中在軍工－複合體的國集中在經濟政策決定的領力集中處. 會、國防部手上. Ch. engchi. iv 航機關－通商產業省手上 n U. 資料來源：作者整理自：(Chalmers Johnson, 1982:18-22). 第三節、發展型國家與其他的理論連結. 一、發展型國家理論與全球化發展型國家理論的產生是基於特定時空下的產物，其發展環境與其他理論也相互有所關連，這些理論的交織構成了發展型國家的發展和運作的外在環境。在眾多理論當中，全球化理論可以說是與發展型國家理論可以拿來相互補充檢視 33.

(34) 的。研究全球化的學者 Weiss 曾說，「國家從未消失和減少其影響力，而是逐漸融入全球化之中」(Weiss, 2003)。全球化的眾多力量當中，主要是挾著經濟自由化，將全球的市場最終整合在一起的一個內在邏輯，而逐漸影響、滲透到每一個國疆界之內，促成一國的政治、經濟轉型。全球化對發展型國家最大的影響就是全球化的力量將使得國內市場不再能夠封閉與獨立於世界市場之外，因此國家對於慣用在發展策略的選項將嚴重受到限制。採取這樣觀點的全球化理論，樂觀的相信市場力量最終將導致國家力量的消失，以及世界政治經濟秩序的趨同。就國家的治理而言，發展型國家的確受到全球化理論的影響，而受到衝擊和調整與轉. 政治大. 變，而被引入了國際的制度和規則中。. 立. 二、發展型國家理論與依賴理論. ‧ 國. 學. 發展型國家的理論也跟「現代化理論」有關，現代理論主要建構在一個經濟. ‧. 發展上線性發展的假設。即認為發展的程度或多或少有一個在未來的某個時間. sit. y. Nat. 點，所有的市場會匯聚成一套相似的市場制度(institutions)，走上諸如英美或歐. n. al. er. io. 洲最適化發展的軌跡。又比方說可以達到資本主義制度中的資本自由流動，和經. v. 濟事務達到內在邏輯上的理性等等。有些現代化的理論相信，學習的效果是可能. Ch. engchi. i n U. 產生的。國家藉由模仿、學習和跳過發展過程中某些「別人走過的老路」，而達到發展上的「後發先至」。Alice Amsden 在 Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization 一書中就是採這樣的觀點(Marco Orrù & Nicole Woolsey Biggart & Gary G. Hamilton, 1997: 39-40)。然而，現代化理論的樂觀預測，卻被發現與實際情況並不符合。南北差距繼續擴大，使得 60 年代，現代化理論逐漸沒落，被以悲觀主義為色彩的依賴理論所取代。依賴理論主要是借用的華勒詩坦(Wallerstein)的世界體系中核心－邊陲－半邊陲概念，認為在資本主義世界經濟的國際分工中，已發展國家透過不對等貿易交換和生產技術落差鴻溝，以保持、強迫對未發展國家的宰制。與現代化理論不 34.

(35) 同的是，依賴理論並不把國家不發展的因素，歸咎於一國內部的文化與制度的不同，而著眼於資本主義體系由外而內對一國的剝削。國內研究陳玉璽認為，資本主義的國際分工依靠三種機制將邊陲國家納入資本主義體系，即統制關係、內化關係與補償性整合關係。統制關係講的是核心國家對邊陲國家優勢的作用，內化關係則因為核心國家與邊陲國家的合作而逐漸深化此二角色的互動往來和生產形式。最後的補償性整合關係演變成邊陲國家的經濟事務是為了替核心國家而服務的（王振寰，1998）。依賴理論受到很多的批評。理論在遇到亞洲四小龍的崛起和 70 年代的世界. 政治大. 經濟危機，凱因斯(Keynes)的理論受到挑戰，新自由主義幾乎成為思想主流，認. 立. 為東亞的奇蹟應該歸於市場的力量使然。即便存在市場干預，也是為了替市場服. ‧ 國. 學. 務的。也正是基於這樣的背景下，Johnson 指出，新自由主義並沒有辦法正確的指認出東亞國家的發展模式，Johnson 的研究因而認為，日本的發展模式反而與. ‧. Nat. er. io. sit. 得出了資本主義「發展型國家」的概念。. y. 「經濟國家主義」或「新重商主義」的德國發展模式有著同樣的發展脈絡，從而. 從第二章對發展型國家理論的回顧與討論我們可以發現，發展型國家的產. al. n. v i n Ch 生，有其特殊的歷史條件與環境，而發展型國家理論，主要在對這些戰後新興國 engchi U 家的快速發展，提出解釋原因，並抽離出這些國家主要的發展動力－國家。正因為資本主義世界經濟體系已經成形，在資本主義競爭邏輯下，國家若是想要改變自身在國際分工的位置與現況，必然需要有所作為。而有效和正確的對產業、市場給予引導或介入，是這些學者對發展型國家之所以能夠成功的一致解釋，不同學者間更細緻的比較工作和研究在於分析出為什麼同樣是新興國家，有些國家並未能朝向發展的道路，進而得出不同國家的凝聚結構與類型，以及官僚有效性的高低（如 Evans 的掠奪型國家與發展型國家；Kohli 的凝聚型資本與世襲性資本）. 35.

(36) 在對發展型國家理論有了一番梳理和比較以後，我們仍然不能夠忘記，基於研究個案的特殊性，與研究個案的特殊歷史發展軌跡，我們在下一章的論述中，考慮到韓國之所以成為發展型國家的特殊歷史緣由，以及韓國作為發展型國家的全球化壓力，最後，則是觀察韓國在經過 1997 年東亞金融危機以後，國家是否仍然對產業有所介入和鼓勵？在產業的發展上是否動用到國家力量？甚至更細緻的觀察韓國的政商關係的轉變，以求對同一個案，不同時間點，同一個發展軌跡，不同發展方向與結果的「比較靜態分析」。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 36. i n U. v.