水權之界定與水資源的維護

若深入瞭解南加州地下水治理體系的發展歷程，實不難發現，水資源的管理固 然攸關地方發展甚鉅，但在地下水供應無虞之際，地方上的水資源取用者其實並沒 有未雨綢繆地發展出永續利用的有效治理機制，反而形成許多管理規則，讓居民有

競相抽取地下水的動機，導致地下水位迅速下降，實為典型的「共享資源悲劇」（the

tragedy of the commons, Hardin, 1968）之情節。因此，如何透過制度的轉變扭轉這個 不幸的趨勢，乃本案例的重點所在。由於多數當地居民乃從東岸移民過去，因此初 期的管理制度，也援用東岸管理豐沛水資源的制度，對於糾紛防止與處理的重視，

遠高於水資源的保存及永續利用考量。此間最重要的習慣法（common law） 傳統，

莫過於地面水的「河岸權」（riparian rights）及地下水的「覆蓋水權」（overlying rights）

制度。

「河岸權」意指凡擁有鄰接水體的土地者，即擁有該水資源的使用獲益權

（usufructuary right）。同理，「覆蓋水權」則指凡若擁有土地者，也將擁有該土地所 覆蓋的地下水之使用獲益權。在這樣簡單的水權界定下，由於水權的歸屬乃附屬於 土地，有明確而容易判定的優點。但這樣的水權設定方式，比較適合運用在用水不 虞匱乏的地區，不論是灌溉、工業或民生用水，都因為水量豐沛，需求者可以透過 市場機制以相當廉價的方式滿足其需求。反之，在水資源不易取得或常有匱乏之虞

的地方，水資源相對珍貴，水權的歸屬若作如此嚴格的規定，則容易扼殺地方發展，

甚至妨害許多居民的生存權。

此外，「河岸權」也容易導致地下水的超抽問題。當這項原則於一八六六年被加

州最高法院的判例確定之後，離河川較遠、不鄰接水體土地的可用水資源就大幅減 少，同時土地分割得越小，每戶農業生產規模越小，地主越沒有能力興建與維護水 利設施，以運送地表水穿越分屬不同所有人的土地，協力維護水利設施的集體行動 也因土地所有人增多而規模變得越大，成本當然也越高。相對而言，由於地下水的 取用能避免上述取用地面水所遭遇的諸多問題和成本，因此大幅增加居民取用地下 水的動機（Blomquist, 1992: 49），進而產生超限利用的問題。

所幸上述水權的界定，並不排除非擁有土地者擁有水權的可能。為了適應美西 特殊的乾旱環境，加州的水權制度有另一項平行的原則，即非河岸權或覆蓋水權的 土地擁有者對於水資源也可能擁有「使用權」（appropriative rights）。對於加州大多數 非庇鄰河川或湖泊等水體或無法抽取地下水的土地而言，除非能夠合理保障其供 水，否則皆將淪為不毛之地。為促進這類土地的開發，早期礦場開挖時，加州的墾 荒者就建立此一取用權的傳統，允許水資源被截流至其他不具河岸權或覆蓋權的土 地上。這個原則後來在一八七二年被納入加州的民法，並於一八七九年頒佈的加州 州憲法所確立。該憲法認定州內的水資源屬於州民全體的財產，個人對於水資源可 以擁有「使用上的收益權」，但無「所有權」；而州內的水資源，在衡量整體的利益

之下，則必須極致地予以利用。³⁷ 在此原則下，不具河岸權或覆蓋水權的需求者可

以取用實際所需的水量；並依照先到先取用（first-in-time, first-in-right）的原則，由

取用年資決定優先取用順序─當水量不足時，優先排除資淺者取水的權利；³⁸ 而資

深的取用者一旦終止取用行動，則視同放棄該項權利。此取用權原則確立後，也成 為後來公、私立水供應公司營運的法理基礎：許多提供民生與灌溉用水的政府單位 或企業經營者，必須把水運送到用戶的土地上，而這些用戶卻往往都不具有河岸權 或覆蓋水權，因此依照原有的權利設定，實有違法之虞，而取用權的確立則解決這 項困境。

37 加州一八七九年州憲法第十四條。類似的宣示亦見於現今的州憲法第十條：「…water resources of the state be put to beneficial use to the fullest extent of which they are capable.」。

38「先到先取用」原則一直是美國西部開發歷史上一項非常重要的法則。在土地開發上相對的原則為

「公地承領」（homesteading）政策：先到的移民能夠優先取得政府所放領的公有地。詳見 Caswell and Zilberman（1990: 99）。

上述取用權原則雖然補充了河岸權與覆蓋水權的不足，但本身也製造了一些問 題，其中最重要者莫過於其與前述兩種權利有所衝突。原則上河岸權與覆蓋水權的 位階高於取用權，因此當水量不足時，若充分執行河岸權與覆蓋水權，將排擠不具 河岸權與覆蓋水權土地的取用權利，而使得廣大面積的土地無法開發，並可能因此 導致整體利益的斲傷。為此，加州最高法院透過判決進一步確立了所謂「合理使用」

（reasonable-use）原則：對於擁有河岸權與覆蓋水權的地主之保障，僅限於其能夠 合理抽取並用於有益目標（beneficial purpose）之使用量，而非毫無限制地擴張而排 擠到其他人的取用權。此一限制性原則於一九二八年進一步透過修憲程序而正式成 為加州憲法之條文。然而此一條文雖利益良善，卻產生不利於水資源維護的意外後 果：由於所謂「合理使用」並不容易界定，實務操作上往往依照水權擁有者之既有 取用量估算，因此讓這些受合理使用原則規範的水權擁有者，有充分的動機取用更 多水資源，以擴張並進而保護其往後取用足夠水資源之權益。

上述水權制度雖然複雜無比，但仍有一個重要的問題尚未處理：擁有河岸權與 覆蓋水權者之間的權利關係（優先順序）為何。若水資源相當豐沛，這些水權擁有 者能夠各取所需，各行其是，彼此間的關係就不重要。反之，當水量不足，水權擁 有人之間就轉為對立（adverse）關係：某甲的取用量可能排擠到某乙的可用量。因 此，加州的最高法院便在世紀之交，確立了水資源的「共同比例權」（correlative

rights）：³⁹ 水量不足以供應所有河岸權與覆蓋水權擁有者之所需時，水資源應在其

間，依照過去的取用量，作等比例之合理分配（Hampton, 1990）。

除此之外，加州的水權體系還受到一項習慣法的原則約束，俾能針對水源不足 的狀況，稍微保護不具河岸權與覆蓋水權者的用水權益，是謂「慣例權」（prescriptive rights）：若水資源被法院判定不敷全部取用者所需─換言之，因沒有剩餘 （no surplus） 而進入對立的水權關係 （亦即彼此用水權利互相排擠） 時，不具河岸權 或覆蓋水權的取用者，其取用權會依照年資被限縮甚至剝奪，但凡是能在這種對立 關係下，公開而眾所皆知地（open and notorious）維持一段期間取水的用水人，便能 取得這項用水的慣例權，而不被原始水權所有人任意排除其取水權利。這項習慣法 原則雖然一直存在適用於地面水的取用，但由於加州一直到一九二○年代以前都沒 有地下水嚴重匱乏的問題，因此也未見重要的判例，直到以下所介紹的雷蒙地下集

水區判例形成後，這項慣例權的執行細節才被更清楚地界定。⁴⁰