Plain of Taiwan
3. 自治的形成─以雷蒙地下集水區為例
南加州居民從一八八○年開始大量抽取地下水，導致許多城鎮可以遠離地面水 的水源地，在異常乾旱的地方發展起來。一直到一九二○年代左右，由於缺乏其他 水源供應，人口與相關經濟活動迅速增加，地方居民對地下水的依賴日深，再加上 前述制度提供居民努力抽水的誘因，因此南加州幾個地下集水區的地下水長期處於 超限利用的狀態，儲存數百年的地下水，在數十年之間即迅速耗竭，水位快速下降，
讓許多水井抽不到水，而對在地居民的生存形成嚴重威脅。此一狀況在經歷一九二
二年的大乾旱後顯得更為嚴峻。41 為因應此一危機，各地下集水區的相關當局一方
面推動許多水利工程（如在州政府水資源部的協助下，成立「南加州都會水區」與 興建科羅拉多河水道，引北加州與科羅拉多河的地面水以為用，但遲至一九四一年
才完工啟用），另一方面，許多地下水的取用者也苦思讓大家一起減少抽取地下水的
辦法。
40 除了上述水權的複雜關係外，加州還針對洛杉磯市適用一項特別的「部落水權」 （pueblo water
rights）：洛杉磯市在美國接管（一八四八年） 之前原為洛杉磯部落（pueblo of Los Angeles），該部落 早在一八四四年即有紀錄取用洛杉磯河的水。該市宣稱繼受部落原有的取水權利以供應市民所需，而 於一八八一受到加州最高法院的支持。
41 例如，根據統計，光是一九二二年至一九三七年之間，雷蒙地下集水區的地下水位就下降超過一百
英尺，讓抽取成本大增。
圖 2 雷蒙地下集水區
這是一個很典型的囚徒困境：任何未經協調而單獨減少抽取地下水的行動，不 但可能於事無補，還可能平白損失自身的利益，因此大家都不願積極採取減抽的行 動。以雷蒙地下集水區（Raymond Basin）為例，在一九三○年代，帕沙迪納（Pasadena）
市政府是雷蒙地下集水區中的用水大戶，鑑於地下水位迅速下降，曾召集雷蒙地下 集水區中的主要地下水取用者，協調共同減少取用水量，但並未成功。但如果其意 欲單獨行動，把整體抽取量降到安全取用量 （safe yield） 之內，則其必須將自身的 抽水量降到原先抽取量的一半 （Blomquist, 1992: 76）。但這樣做的後果，卻可能造 成水位上升後抽水更容易而鼓勵其他取用者抽取更多地下水，因而抵銷其努力；而 對於該市而言，不足的水量則必須向南加州都會水區（Metropolitan Water District of Southern California, MWD）購買，而南加州都會水區的水，則是以大筆經費構築科 羅拉多水道（Colorado River aqueduct），遠從科羅拉多河翻山越嶺地引來，因此將所 費不貲。這樣的決定對於政治人物而言，無異是一種政治自殺的行動，因為它將增
洛杉磯郡
資料來源：修改自美國 NASA「綜合性環境回應、補償及責任法」計畫網站－
http://jplwater.nasa.gov/NMOWeb/AdminRecord/docs/NAS70870.PDF。
考量：一旦降低某一時期的抽水量，其後合理使用量也可能隨之降低，對該市日後 水量分配的權益產生長遠的不利影響。
緣此，身為資深的用水者，帕沙迪納市決定放棄單獨行動，而於一九三七年向 加 州 高 等 法 院 提 出訴訟 干 預 取 水 行 為 的訴訟 ， 要 求 包 括 阿 罕布拉 市 （ City of Alhambra）在內的三十一個被告共同解決地下水超抽的問題，首創以地下集水區為 裁決範圍的先例。以司法行動解決問題的最大好處，在於界定使用者社區（community of users）的可能。理論上地下集水區內所有地下水取用者都應該是被規範的對象。
但這些因抽取同一地下水體而面臨水資源耗竭危機的命運共同體，卻很可能分佈在 不同的行政區域之中，故不受同一政府管轄，因此可能產生行政權力無法落實到每 個取水者身上的問題。反之，法院卻可能跨越行政區域，精準地篩選出被告（本案
例中為抽水超過一定數量的取水者），並透過司法判決形成的原則或作法，在不同的
行政區中形成共同適用的規範與制度。換句話說，本來疆界模糊的取水社群就能夠 清楚地被界定出來，是謂「制度設定的社群」（institutionally defined community, Blomquist, 1922）。
此外，訴諸法庭的另一個好處，是在解決方案的提出上保持很大的彈性空間。
若是以行政上的公權力直接介入，則政府通常是以政策的方式推動強制性的的管理 方案，政府不但要抗拒個別利益團體的尋租（rent seeking）壓力，並且要規劃出各方 可以接受的政策措施，此外必須花費非常高的行政成本來執行這些方案，發覺並制 裁心存抗拒者的投機行為。反之，透過法院的介入，公權力可能只是備而不用的威 脅工具，法官只提出原則性的規定，然後讓各造自行協商出可行的方案。因為有協 商的過程，因此被規範者比較能夠針對自身利益提出折衷方案，因此對規範的抗拒 性較低。法院同時也保留介入的權利，讓被規範者自行設計出彼此監督的機制。由 於被規範者擁有在地知識，也非常清楚彼此的動機與誘因，因此能進行有效的監督，
並進而能夠進一步降低治理的行政成本。
為了審理此案，法院首先在各造同意之下，委託州政府的水利司（Division of Water Resources）針對地下水資源的現實狀況進行調查，並由訴訟各造共同分擔所需 費用。這項調查歷時四年多，在一九四三年的報告中精確地指出，雷蒙地下集水區 的安全取用量平均一年為 21,900 英畝尺（acre-feet），而實際抽取量卻達到 29,400 英 畝尺，每年超抽約 7,500 英畝尺。根據這調查結果，該報告同時建議地下集水區中的 總取水量應限制在安全取用量之內，不足之量改以其他地面水 （包括從外地引入之
水）來替代，以避免水資源耗竭問題持續惡化。因此，問題的關鍵就在於如何分配 這 21,900 英畝尺的總取用量。
當這些地下集水區的水位與地理相關資訊被提出後，承審的科利爾 （Collier）
法官鼓勵兩造以協商方式找各方能夠接受的取用規則。事實上，大部分的取水者都 願意透過協商達成協議，因為除了打官司的成本非常高且曠日廢時之外，最主要的 因素是官司結果的不確定性甚高。如前所述，加州水權的界定方式非常複雜，且在 法官在事實的認定上有相當大的空間。例如，地下水的現況是否有剩餘（surplus）的 判定，將影響水權人之間的對立關係是否存在，進而決定「共同比例權」與「慣例 權」的原則是否適用，而根據過去的判例，超抽狀態並不等同於地下水沒有剩餘的 狀態。因此兩造都沒有把握法官會作任何判決：這些判決一方面從水權的全有 （尤 其是資深的取水）到全無 （尤其是資淺的取水者）的可能都存在，變異性非常大，
另一方面失去水權的後果則非常嚴重，不是訴訟各當事人願意承受的，故訴訟的風 險非常大。因此，訴訟當事人委託律師於法庭外組成一個委員會，進行協商後向法 院提出非常具體協議。主要內容包括承認水權人間的對立關係存在而適用慣例權原 則、當事人願就安全取水量進行分配、保障各當事人等比例的取水量、以及在當事 人之間得以進行取水權之交易等。這些協議在加州的水權發展史上是一個嶄新的發
展：它同時採納「共同比例權」（原適用於具有河岸權與覆蓋水權等原始水權者之間）
與「慣例權」（原適用於不具原始水權者之間）的原則來對安全取水量進行分配。
然而，由於被告之中有一個當事人（加利福尼亞─密西根土地及水公司） 反對 協議，承審法官科利爾遂根據上述協議進行裁決，形成知名的「相互慣例」 （mutual prescription） 之判例，42 除了明確指出超抽狀態的地下集水區即為「沒有剩餘」（no surplus）之情境外，也確立了上開情境下原始水權人的「合理使用原則」可以被侵犯、
連續公開抽用地下水五年者能取得上述慣例權，以及取水者之間等比例減抽地下水 以符合安全取水量的取用要求等，對加州水權的發展留下深遠的影響 （Krieger &
Banks, 1962）。而該地下水使用社區也透過法院判決形成一套有效的治理機制，包括
了達成決議的方式、具體的決議、執行決議的監督機制與制裁方式、變更協議的程 序，乃至於維持治理體系的財務負擔方式等。
質言之，面對地下水超限利用乃至於迅速耗竭的危機，地下集水區中的取水者 透過準共識的方式，達成解決問題的協議，而這些協議重新界定了取水者的權利與
義務，並經過最高法院確認後，成為加州水權制度的重要原則，並對日後的立法影 響深遠。同時，為了執行這些協議，法院指派州水資源部為水管理員 （water master）， 負責監督抽水行為以及蒐集各類地下水的資訊，讓體系中的成員能夠透過公開出版 的報表，瞭解其他成員的取用狀況。當有成員違反協議時，法庭的禁制令也將對違
規行為形成有效的制裁。當外在環境改變（如地下水位變化）、新的想法被提出，或
成員對於治理體系的表現不滿意時，這個治理體系也透過取水者指派的代表進行協 商，並在法院持續的管轄權（continuing jurisdiction）之影響下，43 把代表們達成的 新決議付諸實行。此外，在水權被明確界定與市場交易化之後，此間每年合理可使 用的水資源就更接近私有財貨的性質，水權能從資源獲取效用滿較低者交易轉讓給 較高者，因而能彈性滿足不同水資源需求者的偏好，讓最需要的人充分利用水資源，
成員對於治理體系的表現不滿意時，這個治理體系也透過取水者指派的代表進行協 商，並在法院持續的管轄權（continuing jurisdiction）之影響下，43 把代表們達成的 新決議付諸實行。此外，在水權被明確界定與市場交易化之後，此間每年合理可使 用的水資源就更接近私有財貨的性質，水權能從資源獲取效用滿較低者交易轉讓給 較高者，因而能彈性滿足不同水資源需求者的偏好，讓最需要的人充分利用水資源，