永久屋政策

在災後復原的研究中，學者將災害的居住類型分為四個階段：緊急避難

（emergency shelter）、臨時安置（temporary shelter）、臨時住宅（temporary housing）以及永久住宅（permanent housing）（Phillips, 2009; Quarantelli, 1982）。 在緊急避難階段，民眾尋求短暫的避難空間，例如，車內、避難所，此場所通常 無法提供生活必需品，例如，衣服、水、食物等；在臨時安置階段，此居住場所 可在短時間內提供生活必需品，能短暫維持生活需求。相對於緊急避難與緊急安 置，臨時住宅與永久住宅被視為長期的住宅重建階段，臨時住宅為民眾搬至永久 屋之前的過渡階段，除了可提供穩定且良好的生活機能外，例如，個人隱私空間、

衛浴、廚房等，也可使民眾恢復正常的生活作息，例如，可正常上班、上學等；

1.安置不滿意 2.沒有私有土地 3.聚落被分割，文化與 生活模式被破壞

1.沒有外界資源協助搬遷 2.擔心再次受災

政府與民間協商溝通問題 1. 未來若有災害發生，恐

引發爭議

圖 1.1.1 劃設特定區及居民意見（本文整理）

永久住宅則是住宅重建的最後階段，它被認為是受災民眾最後的居住場所，入住 永久住宅的民眾通常不需要再進行搬遷。

莫拉克風災後，行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會第 3 次及第 5 次工作 小組相繼決議：災民的中長期安置以永久屋為優先，組合屋為輔；第 16、17 次工 作小組決議：瑪家農場及五里埔等永久屋基地以 99 年 7 月 31 日前為完工目標，

慈濟月眉大愛村則以農曆年前入住為目標（行政院莫拉克颱風災後重建推動委員 會， 2011a）。為加速永久屋的興建，政府結合慈濟、紅十字會、世界展望協會、

張榮發基金會、法鼓山及基督教長老教會等民間團體認養興建永久屋，災後未滿 一年（99 年 7 月 19 日），全國第一件富山部落永久屋於台東縣大武鄉落成啟用；

災後兩年內（至 100 年 6 月底），已完成 22 處永久屋基地，2,584 間永久屋，完 成率近達九成（行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會，2011b）。回顧莫拉克災 後的住宅重建政策，為了節省臨時住宅興建、營運之成本，避免未來遷建的紛爭，

政府於災後利用軍方營區長期安置受災居民，跳過臨時住宅階段，並提供免費永 久屋的災後重建經驗，在既有國內外災後重建研究中，是相當特殊的經驗（張芝 苓、盧鏡臣，2011）。此外，在重建時程的壓力下，政府的重建政策可被災戶討論 的時間也相對被縮短，當政府、民間組織以及災戶對重建政策無法達成共識時，

後續就較容易引發重建爭議。以下將從永久屋申請資格、遷村疑慮、永久屋申請 遭駁回以及災戶對永久屋的看法等面向瞭解永久屋政策目前有衍生哪些的相關爭 議。

 永久屋申請資格

行政院莫拉克颱風災後重建委員會於民國 99 年 2 月 9 日修正｢民間團體興建 永久屋之申請資格與分配｣（以下簡稱｢永久屋申請資格｣，分配流程見圖 1.1.2），

將自八八風災以後永久屋申請條款不斷放寬的部分確定。依據內政部營建署（2010）

｢申請民間團體興建重建住宅（永久屋）問答集｣（以下簡稱永久屋問答集）揭示：

申請永久屋共分三種條件，自有房屋之所有權人取得縣市政府核發之『房屋毀損 戶』、『核定遷居遷村戶』、『安全堪虞地區遷居戶』或『安置用地範圍內拆遷戶』

等相關證明書，可由本人、配偶或災前同一戶籍內直系親屬中之一人提出，不得 重複申請。符合上開資格條件者得檢具所核發之證明書、申請書及下列書件，向 直轄市、縣（市）政府提出申請：

一、自有房屋有合法權狀（含有稅籍者），檢具下列證件之一：

(一) 房屋所有權狀、房屋稅收據或房屋稅籍證明。

(二) 98 年 8 月 8 日至申請時之全戶戶籍謄本或戶口名簿影本（98 年 8 月 8 日以後換新簿者，應以前述戶籍謄本為限）。

二、自有房屋無合法權狀，檢具下列證件：

(一) 土地所有權狀（或土地使用同意書，如土地租賃契約或已向公有土 地管理機關繳納最近 5 年內使用補償金證明等）及水電費繳費收據。

(二) 設籍或居住事實證明：可以下列證明文件之一佐證

1. 98 年 8 月 8 日至申請時之全戶戶籍謄本或戶口名簿影本（98 年 8 月 8 日以後換新簿者，應以前述戶籍謄本為限）。

2. 有實際居住事實之證明文件（村里長及幹事或鄉鎮市公所或部 落會議或社區發展協會或當地派出所出具之證明文件；惟嗣後 若經檢舉、查證確有不實者，政府得追回其所有權，並追繳期 間不當得利）。

針對永久屋的申請與興建，依據營建署上述條款的公布，不僅僅是房屋毀損 戶被列入申請資格，其他包括｢安全堪慮地區｣及｢安置用地地區｣之居民都被政府 納入申請永久屋的範疇，也就是說，政府希望依據風災後對於山區的安全評估結 果所劃設特定區內的居民能夠自願或主動遷移，其中也牽涉到部分村落集體遷村 或個別遷戶的問題。

圖 1.1.2 永久屋申請資格及分配標準（謝志誠，2009）

 遷村疑慮

劃設特定區之政策使得災戶或其他未受災但面臨遷居需求之居民，主要 擔心的問題有：

一、遷居後，原劃設特定區之自有土地或房屋，政府會強制徵收嗎？

二、災區土地流失的情況下，遷村後的新址，土地是否自有？

三、原住民集體遷村，政府能配合原住民需求重新給於原住民一個符合 原住民個別需求的部落環境嗎？

四、遷村或遷居後的生計問題，政府是否有一併納入規劃？



當然上述永久屋的申請條件不盡然符合所有受災戶或遷居居民的現實情 況，也因此部分無法提出證明文件之災戶，就成為此項政策的受惠遺珠，這 個情況在永久屋申請的初期，不少災區都傳出申請通過件數過少的問題，例 如：高雄縣 2009 年 10 月公布永久屋申請條例後發現超過九成災民不符資格

（鄭緯武，2009）、小林村 2010 年 5 月據報導災民申請五里埔永久屋大愛園 區，99 戶中只有 55 件通過審核，另有四成不被核可（黃佳琳，2010）。好茶 村已是 813 水災後就計畫遷村的災區，但在莫拉克風災後申請永久屋，2010 年 5 月仍有 9 人申請被駁回（柯亞璇，2010b）。南沙魯村受創嚴重，多數族 人接受永久屋的安排，但 2010 年申請永久屋時，也遭遇申請遭駁回的情況（柯 亞璇，2010a）等。追究為何有災戶無法申請永久屋？問題多半集中在以下條 列之幾種類型，而這些情況在後續 99 年所公布之修正版｢民間團體興建永久 屋之申請資格與分配｣中有部分獲得調整。下列將依據由高雄縣甲仙鄉小林重 建發展協會會長蔡松諭及屏東縣政府原民處副處長蔡文進的看法認為目前申 請永久屋資格遭到駁回的案例（柯亞璇，2010a，2010b；黃佳琳，2010；鄭 緯武，2009），配合修正版之條款進行摘錄說明各種爭議情況：

一、 產權問題：主要即是災戶無法提供自有房屋所有權狀的問題。針對 此點，台灣原住民部落行動聯盟 NGO 組召集人黃智慧提出原因之一，

原住民受災戶認為只要是自己出錢搭蓋的房舍，自己也就是房屋所有 權人，但政府的角度則是依據法規認定標準，擁有房舍者必然握有自 縣市地政事務所辦理登記而取得的房屋所有權狀，以證明該房舍屬於 自己所有（柯亞璇，2010a）。在｢永久屋申請資格｣中確實也列明若無 法提出房屋所有權狀者，可由其他證明方式替補之。但仍有災戶無法 提出適宜之水電瓦斯郵寄帳單地址作為證明，導致無法申請，爭議因 此產生。

二、 一家多戶問題：例如，同一個房屋裡面有兩戶籍共住 15 人，但只 有一戶有資格申請，另一戶籍則無法申請（柯亞璇，2010a）。這個問

題在｢永久屋問答集中｣也能找到答案：｢自有房屋所有權僅一人持有，

雖設有多戶戶籍資料，僅得由所有權人、配偶或同戶內直系親屬一人 提出申請。｣依據上述規範確實是如此，但該項資格有其他但書：｢若 各戶設籍者與房屋所有權人有血緣（或姻親）關係者，可加總各戶戶 籍內人數後據以申請配置永久屋。｣因此倘若審核者依法進行審查，可 能爭議即在分戶之間不具血緣關係時，另一戶就無法申請永久屋。針 對一家多戶的情況，法令另有其放寬條件：｢房屋為三合院、四合院或 自用住宅面積超過 34 坪以上住宅，其中設有二戶以上戶籍，且各戶設 籍者與房屋所有權人有血緣（或姻親）關係者，各戶得分別申請分配 永久屋。｣

三、 繼承權問題：依據｢永久屋問答集｣說明，只要是繼承者能合法取得 自有房屋合法權狀或無自有房屋合法權狀但有土地所有權狀及水電費 繳費收據等仍依｢永久屋申請資格｣方式辦理之。但以小林村為例，因 遭土石流掩埋，多數親屬都同時喪命，外地親友因民法因素根本無法 繼承（鐘聖雄，2010），因此無法申請，此項爭議實非｢永久屋申請資 格｣問題，而是繼承問題。

四、 租屋者：兩種情況，一種是承租災區房屋者，依據｢永久屋問答集｣，

於災區無自有房屋，僅租屋居住於災區者，不得申請配置永久屋。另 一種是在外地租屋，但在災區擁有地籍與稅籍資料，但卻未建蓋房屋，

此種情況除無房屋所有權狀外，也無實際居住之事實，因此無法申請

（柯亞璇，2010a）。

五、 共建：多戶房屋共建。依據｢永久屋問答集｣，申請配置永久屋雖以 戶為單位，但若自有房屋所有權係共同持有者，且只設有一戶戶籍資 料者，僅得協調由其中一人申請；如設有數戶戶籍資料者，則每一戶 均得申請配置永久屋。也就是說，倘若房屋共建的情況下，房屋所有

五、 共建：多戶房屋共建。依據｢永久屋問答集｣，申請配置永久屋雖以 戶為單位，但若自有房屋所有權係共同持有者，且只設有一戶戶籍資 料者，僅得協調由其中一人申請；如設有數戶戶籍資料者，則每一戶 均得申請配置永久屋。也就是說，倘若房屋共建的情況下，房屋所有