第一章 緒論
第一節 研究動機
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第一章 緒論
第一節 研究動機
隨著人類文明之發展，經濟、社會與制度結構越趨於複雜，人類社會面臨大 規模災害衝擊之威脅與日俱增。大規模災害事件之發生，雖然可能單獨由自然抑 或人類活動所造成，惟其實也可能是自然環境與人類文明體系下衝突之結果。當 人類建構規模越大、越複雜之文明系統，受到災害衝擊及損失之風險即會越高。
在全球暖化及氣候變遷之影響下，全球各地之災變風險加劇，造成大規模災害事 件之預防與因應，於現今社會中將難以僅藉由個人或少數行動者來回應。因此，
透過國家之公權力，甚至是國際上國家與國家或國際組織間之協力，來提升社會 於災害事件中之應變能力，並保障人民生命、財產免受損失，可以說是現今世界 各國社會之期待1。
上個世紀末期以來，身為世界國際組織之首之聯合國，自 1994 年聯合國於 日本橫濱舉行第一次「聯合國減少自然災害世界會議（United Nations World Conference on Natural Disaster Reduction）」（以下簡稱：世界減災會議），
並發表「建立更安全世界之橫濱戰略和行動計畫：預防、準備和減輕自然災害之 指 導 方 針 （ Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World:
Guidelines for Natural Disaster Prevention, Preparedness and Mitigation）」
（以下簡稱：橫濱戰略），為 1990 至 2000 年之「聯合國國際減少災害十年計畫
（United Nations International Decade for Natural Disaster Reduction, 1990-2000」之預定目標及行動方案做出規劃後，聯合國更於 1999 年成立了「聯
1 王文君，我國天然災害緊急應變網絡結構之初探：以莫拉克風災為例，載：極端氣候下台灣災 害治理，頁 287，2016 年 1 月。
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合國國際減災策略組織（United Nations International Strategy for Disaster Reduction, UNISDR）」（以下簡稱：聯合國減災策略組織）2，來專職負責規劃、
發展與評估聯合國未來之減災策略3。爾後，隨著分別於日本神戶、仙台召開 2005 年之第二次、2015 年之第三次世界減災會議，並亦各自發表「2005-2015 兵庫行 動綱領：建構國家與社區之災害回復力（Hyogo Framework for Action 2005-2015:
Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters）」（以 下簡稱：兵庫行動綱領）及「2015-2030 仙台減災綱領（Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030）」（以下簡稱：仙台減災綱領），身心障礙 者於災害中之角色逐漸受到重視，並被後者仙台減災綱領置於重要之「利益關係 人」（stakeholders）章節4，以明示身心障礙者在聯合國之災害防救體系之中，
不應再僅僅被放置於被動或被救援者之角色，世界各國皆應積極地使身心障礙者 能夠參與及協助災害之防救。
我國在地理上，位處於太平洋火環帶（Ring of Fire），此處可以說是全球 最容易發生天然災害之熱點之一5。根據世界銀行（The World Bank）於 2005 年 之統計，台灣約有百分之 73 以上之土地是同時暴露於 3 種以上之天然災害中，
例如颱風、地震及土石流等，且更有高達百分之 99 以上之土地及人口，居住於 具有如同前述幾種災害中之 2 種以上高致命災害風險地區6。而在各類型之災難 中，身心障礙族群之人民，可以說是被影響最嚴重群體之一7。其原因除了可能
2 相關有關於聯合國減災策略組織之發展及其組織之詳細介紹，可參閱聯合國減災策略組織之歷 史介紹網站，https://www.unisdr.org/who-we-are/history，最後瀏覽日：2019 年 5 月 6 日。
3 張歆儀、莊明仁、李香潔，聯合國減災策略發展回顧，財團法人臺灣災害管理學會電子報，13 期，2013 年 8 月。文獻連結：http://www.dmst.org.tw/e-paper/13/13/001b.html。
4 See Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030, para. 35, at 23.
5 王俊元，提升地方政府災害防救能力：從協力治理析探有效治水之策略，載：極端氣候下台灣 災害治理，頁 214，2016 年 1 月。
6 See THE WORLD BANK, Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis, 4(2005), available at http://documents.worldbank.org/curated/en/621711468175150317/Natural-disaster-hotspots-A-global-risk-an alysis (last visit: 2019.5.6)
7 除了身心障礙者外，其他容易被災害所嚴重影響之族群，其實亦包含高齡者、外國人、懷孕婦 女、幼兒及孩童等。鍵屋一，福祉と防災の連携による安全･安心なまちづくり－要援護者対策、
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於非身心障礙者高出 2 倍至 4 倍左右。See Secretary for the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Leave No One Behind: Disability-Inclusive Disaster Risk Reduction, at 1.9 在該個案中，開發廣受瘖啞人士歡迎之「iHelp」App 報案系統之樹德科大學生蔡佳緯，曾於年 幼時期，因為父母皆為瘖啞人士，在難以向消防機關報案及向外求援之情況下，導致家中所居住 之房子因火災而付之一炬，故催生其自行開發「iHelp」App 報案軟體，使身心障礙者得於災害之 第一時間，通報救援人員，避免人命及財產之損失。蘋果日報，「iHelp」App 助瘖啞人士求救，
2013 年 1 月 3 日，https://tw.appledaily.com/headline/daily/20130103/34746120/，最後瀏覽日：2019 年 5 月 6 日。
10 「象神颱風」為 2000 年 10 月 30 日至 11 月 2 日期間侵襲台灣之中度颱風，颱風中心雖未直接 登陸台灣，惟由於颱風外圍環流及東北季風鋒面之雙重影響下，造成台灣北部、東半部、恆春半 島及中南部山區受損嚴重。災後統計共造成 64 人不幸死亡，經濟損失亦高達 64 億元以上。國立 台 灣 海 洋 大 學 河 海 工 程 學 系 ， 工 程 水 文 相 關 圖 片 － 象 神 颱 風 ， http://www.hre.ntou.edu.tw/~ktlee/hydrology/Hsiang-Shen.htm，最後瀏覽日：2019 年 5 月 6 日。
11 參看監察院，糾正基隆市政府案，監察院公報 2314 期，頁 1-9，2001 年 5 月。 https://www.ettoday.net/news/20180207/1109946.htm，最後瀏覽日：2019 年 5 月 6 日。另外，於另一 震災中心之統帥大樓中，有一中風癱瘓之中醫師魏老先生，由於起初並無人願意救援，因此乃由
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Disabilities, CRPD）」（以下簡稱：CRPD）內國法化，而於 CRPD 第 11 條之規定 中 ， 即 有 關 於 在 「 危 險 情 況 與 人 道 緊 急 情 況 」（ situations of risk and humanitarian emergencies）下，國家所必須達成相關對於身心障礙者之保護及 救援義務之誡命，我國是否有著手強化，亦是相當需要我們注意之議題。此部分一位潘姓保險業務員將其背至大樓靠窗處後，才由消防員接手救援。蘋果日報，人間菩薩 勇女 揹癱翁逃出，2018 年 2 月 9 日，https://tw.appledaily.com/headline/daily/20180209/37928674/，最後瀏 覽日：2019 年 5 月 6 日。
15 「高雄美濃地震」後即有論者認為若有聽障之身心障礙人士受困，依我國目前之災害預警系統 及救援系統，在運用上對於身心障礙人士仍充滿障礙之情形下，將難以確保聽障人士能獲得救援 機會，抑或縱然獲得救援，在無配置相關協助人員或器材之情況下，恐怕也會使得救難人員難以 於第一時間了解其之需求。框框裡的魚，【唯有愛，無障礙】我在這裡無聲的呼救（上），聯合報，
2016 年 3 月 8 日，https://paper.udn.com/udnpaper/PIC0005/293873/web/，最後瀏覽日：2019 年 5 月 6 日。
16 災害防救法第 22 條第 1 項第 11 款、第 27 條第 1 項第 4 款及災害防救基本計畫及各地方政府 之地區計畫參照。
17 李香潔、張歆儀、莊明仁、李欣輯、李中生、李沁妍、蘇昭郎、林李耀、陳宏宇，從仙台減災 綱領檢討未來防災之規畫方向，國家災害防救科技中心研究計畫，頁 4，2016 年 10 月。
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之問題，在 2017 年 11 月，我國於遞交 CRPD 第一次國家報告（state party's report）審查時，曾被國際審查委員會（International Review Committee, IRC）
於結論性意見（concluding observation）中，認定我國災害防救法制，於此方 面之規範完整性似乎仍容有不足，而多有極須盡速修正之處18。此外，依據 CRPD 第 9 條所揭示之無障礙／可及性（accessibility），及第 2 條第 3 款所規定之合 理調整（reasonable accommodation）義務，國家處理關於身心障礙者災害防救 之事務時，亦應當加以注意，並改善相關法律可能忽略身心障礙者於災害中特殊 需求之情形。而且，國家縱於法律上，可能並無明示排除，抑或刻意忽略身心障 礙者與一般大眾在災害中可能產生之不同需求，此種所謂在表面上為中性，不設 差別待遇，為在適用上之結果，卻造成身心障礙者不合理負擔之間接歧視情形19， 是否也可能成為構成 CRPD 第 2 條第 3 款中，所明文禁止之「歧視」？此亦為本 文必須關注之焦點。
在世界各國中，就以日本之法制經驗，對於我國而言尤具參考價值。其原因，
除了日本之災害防救相關法制發展較早，而為我國 2000 年訂定災害防救法時之 重要參考對象外20，其於近年來亦針對身心障礙者於災害中之特殊需求關注部分，
有多所突破性發展。詳言之，日本有鑑於身心障礙者在 2011 年發生「東日本大 震災」，也就是日本東北部大地震時，根據日本政府於當年所發表之 2011 年高齡 社會白皮書及「日本廣播協會（日本放送協会）」（以下簡稱：NHK）之調查，身 心障礙者族群於災害中之死亡率，是一般人之兩倍以上21。因此，日本於 1959 年伊勢灣颱風災害事件後所訂立，具有統合國內災害防救體系、樹立國家災害對
18 國際審查委員會就中華民國(台灣)施行 CRPD 首次報告之結論性意見第 36 點及第 37 點參照。
19 參看司法院釋字第 760 號解釋湯德宗大法官提出、詹森林大法官加入六、部分之部分協同意見 書，頁 6。
20 周佳宥，臺灣災害防救法之過去、現在與未來－以二 O 一六年修法後之災防業務類型與災防 組織為討論中心，月旦法學雜誌，258 期，頁 79，2016 年 11 月。
21 其實除了身心障礙者於災害中之罹難率較一般人為高出許多以外，同樣在災害發生時難以順利 逃生之高齡者，亦佔高達全體罹難人口比率中之 65%以上。日本弁護士連合会，災害時における 高齢者･障がい者支援に関する課題，頁 8，2012 年 10 月。
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策基本體制之災害對策基本法22，乃修法將身心障礙者明示置於「災害特殊需求 者」（災害要配慮者）之體系中23。另外，日本之相關法令除了在災害發生之前，
即已要求各地方自治團體，針對災害中較難撤離之身心障礙者團體，建立特殊之 避難行動要支援者名簿及避難行動要支援者個人計畫等方式24，確保身心障礙者 得以順利安全脫離災害危險中外，於後續之災害時之救援方式及災後無障礙避難 所等之建立，亦堪稱完備。